深化“訪調對接”機制建設調研報告
——以天津市為例

天津市司法局課題組

為更好地發揮人民調解在化解社會矛盾中的作用，天津市于2015年4月成立了信訪事項人民調解委員會（下文簡稱訪調委），探索性推進“訪調對接”機制，減輕了信訪系統的沖突管理壓力，取得了較好效果，同時也面臨著一些影響未來健康、可持續發展的潛在問題。為全面系統了解“訪調對接”機制的創制、發展、運轉情況，天津市司法局課題組進行了系統調研，并提出了有針對性的完善建議。

一、“訪調對接”對于有效管理社會沖突的創新意義

社會沖突管理是一個涉及到多個部門的龐大體系，化解社會沖突需要不同渠道之間的有機整合。社會沖突管理體系有效地發揮作用，不僅需要在整體職能框架內進行明確科學的職能劃分，也需要針對一些糾紛的性質和特點，在不同組織體系間進行有效的協同合作，從而促進沖突管理能力的提升和管理效果的優化。在實際公共管理活動中，很多部門承擔了不同的沖突管理職能。信訪系統承擔著將民眾表達的不滿進行整合反映的職能，司法行政系統承擔著推廣和優化人民調解的職能，二者都是具有中國特色的主要沖突管理渠道，多年來在處理社會矛盾、促進社會和諧方面發揮著重要作用。“訪調對接”對于有效管理社會沖突的創新意義，在于促進了渠道間沖突能量的互通和整體性化解。具體可以歸結為以下三個方面。

（一）部分緩解信訪渠道的沖突壓力。信訪渠道是近年來民眾最經常采取的沖突表達渠道之一，大量的沖突能量集聚在此渠道。而信訪渠道重在沖突能量流轉，本身化解沖突的能力有限，大量沖突能量的積累和相互碰撞，再加上很多沖突長期得不到有效解決，促進了沖突表達者之間的相互學習和沖突能量之間的相互蔓延。“訪調對接”相當于在信訪和調解兩個大的沖突化解渠道之間打通了一條“運河”，使很多適合調解的沖突能量導入到了人民調解這個渠道中，從而大大緩解了信訪渠道大量沖突能量的長期擁堵和沖突處置壓力，有利于社會沖突的及時化解。

（二）有效發揮人民調解的潛力作用。信訪主要承擔沖突能量流轉功能，而人民調解的核心職能在于將匯集到此的沖突能量進行疏解，從而從根本上化解沖突。人民調解作為民間化解沖突的一種方式，具有廣泛的群眾基礎和完備的組織體系，相較信訪而言更強調自愿和合意，具有更多的靈活性，可以根據現實情況，采取更具有針對性的舉措和辦法。它作為中立第三方，通過一定的程序規則來使相關方聚焦于沖突事實，表達出合理的訴求，斡旋促進公平、公正的協商對話，營建公正無私、透明公開的環境，促進主體間合意的達成。由于其主體的民間性，相對于信訪等國家力量主持的沖突化解渠道，人民調解化解沖突的潛力更大，并可對其進行深層次挖掘和廣泛利用。“訪調對接”機制的出現更好地發揮了人民調解在化解社會矛盾中的積極作用。

（三）充分適應新時代的社會沖突管理。國家正式渠道的沖突管理，能夠為整體社會沖突能量結構性疏解提供框架內支撐，是社會沖突管理的中樞力量。但是當前沖突的能量規模大、波動大、形式多、變化多，這與正式國家機關的法定性、固定化等特點形成了一種矛盾關系。“訪調對接”機制并不屬于國家法定的沖突管理框架，但可以通過政府購買服務等形式來獲得支持。社會沖突多、機制有效，政府就可以多購買一些服務；反之，就可以少購買，甚至轉而購買其他社會組織的服務，這就增強了政府行為的主動性和有效性，能夠更靈活高效地適應新時代的社會沖突管理。

二、天津市“訪調對接”機制的成效

十九大報告提出，“加強預防和化解社會矛盾機制建設”，要求全黨“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾”。天津市政府及相關部門認真貫徹落實中央的部署要求，不斷完善市、區 “訪調對接”機制建設，形成了如下工作經驗。截至2018年12月，市訪調委共受理市信訪辦導入信訪事項693件，成功調解率達97.2%，得到各級領導的充分肯定。

（一）部門間的協同和聯動機制。“訪調對接”涉及多個部門，這就需要在部門間形成制度化、協同合作的管理格局。首先，市委政法委處于最高層，重在全局性推動和規則制定。其次，司法行政部門和信訪部門是“訪調對接”機制的兩個核心部門，是推進“訪調對接”機制的“兩架馬車”。司法行政部門作為訪調委的主管部門，是整個機制運轉的后臺核心，在訪調機構的運轉、業務開展、人員培訓、整體能力提升等方面扮演著最關鍵的角色；信訪部門在機構建設上處于“配合”司法行政部門的地位，同時和司法行政部門一起，是優化“訪調對接”機制的核心力量。最后，其他相關部門處于制度外層，主要起到配合、支持的作用。法院、檢察院、公安局、農委、建委、教委等部門認真履行職責，積極配合市委政法委、司法行政、信訪部門做好“訪調對接”工作，為信訪事項人民調解組織開展調解工作，尤其是在涉及到具體領域事項時提供必要的支持和幫助，共同促進共建共治共享社會治理格局的形成。這種“1+2+N”結構模式是“訪調對接”工作得以順利開展的基礎和根本。

（二）調解經驗的內化和提升機制。3年來，天津市訪調委通過大量案件的處理，形成了一定的人民調解工作經驗。一是堅持法治化基礎。法律是衡量是非曲直的標尺，也是化解信訪事項的利器。各項工作和調解方案必須以相關法律為準繩，“依法調解”是工作的總基調和大方向。只有依法調解，才能確保結果經得起歷史檢驗，減少后遺癥。二是堅持“法理情”并用。社會事實是多元而復雜的，有些案情法律沒有明確的規定，甚至有些情況是新發生的社會現象，相關領域尚無立法，這就需要在法治的總原則之下，吃透法律的內在精神，做到合法合理。同時通過建立司法確認工作站、“綠色通道”等方式，及時快速對人民調解協議進行司法確認，讓當事人吃上“定心丸”，感受到人文關懷，做到合法合情。三是堅持專業化調解。堅持以嚴謹的程序、專業的知識來保證調解結果的公平公正。通過認真查閱資料、到糾紛現場勘察、咨詢專家意見，以事實為基礎，以權威部門的鑒定結論為依據，通過專業化調解成功解決糾紛。

（三）外部智力資源的挖掘和利用機制。要提高“訪調對接”機制的綜合化解能力，就必須要善用、巧用社會上存在的調解資源。一是建立“訪調對接”智力人才庫。訪調委根據各類糾紛案件的具體需求，建立了人才庫。成員由單位和個人組成，根據特定專業領域的矛盾糾紛特點設定專業智力人才庫成員單位和個人的入冊條件。設置拆遷安置、城建城管、環境污染、勞動爭議、企業改制、物業管理、婚姻家庭、生產經營、涉法涉訴、相鄰關系、消費維權等版塊。以突出化解社會矛盾糾紛為問題導向，以提高人民調解工作法治化、科學化、規范化為目標，實現信訪事項的依法調解。二是加強與專業調委會的合作。具體包括征地拆遷、非法集資、環境污染、勞資糾紛、企業改制、物業管理、醫療糾紛等專業調解委員會。訪調委與各專業調解委員會相互學習經驗，共同致力于社會矛盾的化解。

（四）財政資源的獲取和使用機制。資源保障系統的建立是開展任何活動的基礎，信訪事項人民調解工作的順利開展也需要得到足夠的財力支持，主要包括辦公經費、人員經費、調研經費等。目前，天津市出臺了《關于進一步深化信訪與人民調解對接工作的實施意見》，強化了對經費的支持保障力度。市政府通過市財政和區財政將調解工作經費、專職調解員經費和調解員工作補貼統一納入財政預算，每年度通過市訪調委提交財務預算和工作計劃來競標，通過政府購買服務的方式予以保障。

三、天津市“訪調對接”工作中存在的問題和挑戰

天津市各區在建設“訪調對接”機制上存在著比較大的差異，表現在領導重視程度、資金保障程度、人員選派、機制建設等方面。這與整體治理框架中的屬地管理具有密切的聯系。各區訪調委的運轉還存在很多困難和挑戰，亟待進一步明確思路，加強引導和建設。

（一）機制建設不夠完善。一是部分機制有所缺失，比如有些地方不重視情緒疏導，必然帶來化解壓力的幾何級增加。二是部分機制運行弱化，比如，有些訪調委存在案源不足的問題，導入訪調委進行調解的大案或積案較少，部分區訪調委成立至今，調解案件數不足10件，這可能是由于部門間缺乏必要的溝通或者缺乏機制化的安排。

（二）調解能力有待加強。很多訪調委面臨訪調壓力大、經驗不足、成功率低、社會認可度低等問題，這都與人民調解員的能力、經驗、態度等有千絲萬縷的聯系。訪調委的工作效果高度依賴于訪調委主要領導之前工作期間所積累的社會資本和人脈網絡，而具備強社會資本的領導者是高度稀缺的。訪調委缺乏職業前景，吸引力不足，這就導致調解人員相對較少，缺乏專業性，社會經驗不足，知識面不夠。部分訪調委的人員構成以退休人員為主，他們普遍面臨著年齡老化和高工作強度之間的緊張關系。部分區訪調委專職從事訪調對接工作的人員比較少，大部分為相關部門兼職或律師兼職。聘用到勝任的人員比較困難，提高人民調解員的沖突化解能力迫在眉睫。

（三）財政保障略顯不足。不少“訪調對接”平臺面臨著經費不足的問題。原則上，“訪調對接”工作是以政府購買公共服務的形式，通過招投標獲得資金支持。但是在實踐中，僅有少數訪調委得到了規范化的固定支持，一些區由于地方財政支持的力度有限，“訪調對接”機制的運行缺乏穩定的資金保障。與之相伴的問題是人民調解員的報酬太低。由于地方政府的畏難和抵觸情緒，加之地方財政尤其是涉農區財政長期緊張，讓其解決調解的經費比較困難。經費困難制約相關機制的完善和工作的進一步開展。

（四）互聯共促尚需強化。各訪調委間的“孤島”現象比較明顯，制約著相關經驗的共享和相關問題的共同解決。“訪調對接”工作尚屬新生事物，正處于起步摸索階段，在很多方面沒有經驗可循。而由于各訪調委間缺乏業務指導關系或缺乏互聯互促機制，各自為戰的情況比較普遍。市訪調委在機制建設上取得了不少經驗，但這些經驗并沒有擴展到各區。訪調委之間的“孤島”現象對本來就處于起步摸索階段的“訪調對接”機制的成熟和完善造成了不利影響。

四、進一步完善天津市“訪調對接”機制的建議

針對存在的困難和問題課題組進行了系統調研，并提出了有針對性的完善建議。

（一）完善總體治理框架。機制構建是否順暢決定著工作的成效。一是要分工協作，各負其責。進一步梳理司法局、信訪辦的關系模式，要讓實際負責的機關具有相應的權力，承擔相應的責任。各部門要各司其職，大力支持配合，對矛盾糾紛負有管理責任的行政部門，要把“訪調對接”工作作為化解矛盾糾紛的重要措施，積極參與信訪事項調解工作，及時化解信訪事項。二是要因地制宜，有的放矢。以各區信訪和社會穩定實際情況為依據，從結果入手，探索建設適合本區域實際的訪調委構建模式及運行機制。推動建立物業、交通、征地拆遷、地鐵建設等專業性人民調解委員會與人民調解員人才庫，實現精準對接，不斷提高調解成功率。三是要健全法律，明確機制。建議有關部門探索制定關于“訪調對接”方面的規范性文件，對“訪調對接”工作作出具體可操作性規定，促進“訪調對接”工作規范化、專業化，實現法律效果和社會效果的有機統一。要認真落實人民調解協議司法確認制度，對各級人民調解組織作出的調解協議，人民法院可以給予法律效力確認，促進訴訟與人民調解程序的無縫銜接，維護人民調解制度的權威性，增強人民調解工作的公信力。

（二）明確市區兩級關系。從市司法行政機關層面來看，存在著如何規范和引導區訪調委的難題。例如，通過行政手段自上而下推進訪調委建設，很可能由于各區實際無此需求而勞民傷財；同時還會間接導致區級各部門間協調配合出現問題，也不利于跨區域之間信訪事項的順利解決。建議將市訪調委和各區訪調委定位為互學互鑒關系。鑒于市訪調委已經比較成熟，運作效果比較好，增強市訪調委的示范性功能和業務經驗共享功能，這樣可以變“單打獨斗”為“協同作為”，結束各訪調委各自為戰的局面。同時要積極肯定各區在探索推進訪調對接機制方面的有效經驗，加強市區兩級訪調委之間的經驗共享，創造訪調委之間相互交流的平臺。通過定期觀摩、要案共商等具體機制，強化人員能力建設。

（三）實現訪調無縫對接。要利用調解組織現有網絡，強化信訪問題排查調處機制，變“事后被動處置”為“事前主動預防”，將排查的觸角延伸到每個角落，做到無死角。一是要堅持服務前移。要安排調解人員到來訪接待登記窗口，主動幫助接訪人員準確甄別、分流，使盡量多的信訪事項能夠在第一時間被導入調解途徑，提升工作效率，體現“訪調對接”機制價值。二是堅持方法多樣。要把工作觸角延伸到法律咨詢、情緒疏導、心理撫慰等領域，對信訪人的求助事項答疑解惑、把脈問診，將疏導化解與案件調解置于同等重要位置。聚焦重點信訪事項，充分運用第三方參與化解的工作優勢，把工作重點放到長期訪、重復訪、越級訪、無理訪、非正常訪等事項上，通過咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法及時合理地共同參與信訪事項化解工作，確保穩定住、疏導開、處理好。三是堅持跟蹤反饋。要健全“訪調對接”工作例會制度，及時總結，交流經驗，查找不足，形成類案指導。要根據現有制度規定進行跟蹤指導、督查督辦和檢查考核，確保和促進基層信訪工作的良性健康開展。在總結并推廣處理歷史遺留問題經驗的同時，還要善于歸納新型領域的典型案例，不但要反饋給相關責任單位，更要向社會其他單位進行宣傳，以點帶面，防微杜漸，使各單位都得到警示，避免出現類似問題，實現從調解到防范再到社會治理的跨越。

（四）加強人員能力建設。人員是組織戰斗力的核心,要加強實戰力來進行組織建設。一是要提高工作素質。通過加強黨建強化理論武裝，通過共同研討疑難案件等方式不斷提高人員隊伍的專業能力素質。二是要加強專業培訓。由司法行政部門聘請公、檢、法、司的法律專家擔任培訓老師，從理論和實踐兩個方面，傳道授業解惑，并建立考核制度，增強人民調解員的光榮感和責任感。三是要培養專職人民調解員。要全方位獲得專業性支持，廣泛利用社會專業人士和機關的力量，培養專職人民調解員，將專業社工引入人民調解隊伍，改變傳統人民調解員兼職過多、隊伍不穩定的格局,讓專業的人干專業的事，避免糾紛陷入缺乏客觀性的僵局。

（五）加大經費保障力度。要建立專業的調解人才隊伍，需要穩定的資金作保障。設置專門經費項目，全面落實“政府購買服務”體制，通過招投標獲得資金支持。由獨立的第三方機構對項目進行全過程管理，由司法行政部門組織專家組進行評估，確保項目運行質量。建議在加大地方財政投入的基礎上，探索建立獎勵性配套機制，對成功化解信訪案件的調解人員給予一定的補貼或獎勵。適當提高人民調解員的薪酬標準，調動人民調解員的工作積極性和主觀能動性。同時鼓勵各地根據實際情況，在整體治理框架結構下，作出創新性的具體機制安排。

課題組組長：

張鐵英（現任天津市人民檢察院黨組副書記、副檢察長）

課題組副組長：

許 堯（南開大學周恩來政府管理學院副研究員）

數據庫

2018年，司法部推進村（居）法律顧問全覆蓋工作，為全國65萬個村(居)配備法律顧問，目前覆蓋率已達到99.9%;組織律師為民營企業開展法治體檢，各地律師直接聯系和服務民營企業超過5.6萬家，調處各類矛盾糾紛4.4萬余起，提出法律風險防控建議7.8萬余條。“1+1”中國法律援助志愿者行動累計辦理法律援助案件145.2萬件，同比增長11.1%;受援151.8萬人次，提供法律咨詢875萬人次。

（來源：司法部政府網，2019年1月17日，“2018年公共法律服務水平再上新臺階”）