刑事法律援助路徑、問題與對策研究

上海市普陀區法律援助中心

法律援助，在個體層面上，關系到援助對象能否獲得及時、充分的法律救助，其合法權益能否得到有效保護；在社會層面上，關系到司法公正能否在個案中得到體現；在國家層面上，關系到國家救助義務能否在司法領域真正落實。認罪認罰案件是法律援助中具有一定典型性的案件類型。2016年9月，全國人大常委會通過《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》。2016年11月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發了《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》（以下簡稱《辦法》）。自2017年1月份試點工作正式開展以來，上海市普陀區法律援助中心在總結刑事速裁程序試點工作成功經驗的基礎上，積極探索認罪認罰案件法律援助工作，截至2018年6月底，共辦理認罪認罰案件885件，占到刑事法律援助案件總量的47.81%，取得一定成效。在總結和分析認罪認罰案件法律援助的基礎之上，上海市普陀區法律援助中心在援助路徑、援助措施、援助困境和援助出路等方面形成了相對系統的認識。

一、探索參與、保障和服務“三位一體”的法律援助路徑

（一）在參與方式上，以法律援助為主、法律幫助為輔

法律援助如何參與是開展認罪認罰案件法律援助工作的核心問題。普陀區法律援助中心與區檢察院、區法院多次召開認罪認罰案件法律援助工作推進會，經過反復討論和深入研究，確立了認罪認罰案件參與以法律援助為主、法律幫助為輔的“普陀模式”，即對沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人全部強制給予法律援助；對犯罪嫌疑人、被告人堅決拒絕的，給予法律幫助。確保了法律援助的職能作用充分發揮。

（二）在制度建設上，規范工作流程、細化工作內容

完善和規范制度是必要前提。區法院、區檢察院、區司法局共同制定并會簽《關于在認罪認罰案件中進一步發揮值班律師作用保障犯罪嫌疑人、被告人權益的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。該《意見》內容由區法律援助中心起草，會簽由區法院承辦，進一步增強工作主動性。一是完善工作制度。《意見》的會簽實現認罪認罰案件法律援助工作標準化、規范化、制度化，確保了檢、法、司各司其職，依法履職，充分保障了犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。二是細化工作內容。《意見》將法律援助的參與方式、適用條件、工作流程、律師職責、監督辦法等各項內容精細化、具體化，確保每一項工作有法可依、有章可循。三是規范工作流程。《意見》將認罪認罰案件法律援助的工作流程規范為：閱卷、會見、法律意見書、見證具結書簽署、具結書簽署后的法律意見書、辯護詞、出庭等工作。將認罪認罰案件法律幫助的工作流程規范為：閱看《起訴意見書》、會見、法律意見書、見證具結書簽署等工作。

（三）在主體保障上，加強協同運作、實現司法合力

建立檢、法、司協作機制是重要保障。普陀區法律援助中心與區檢察院、區法院建立了認罪認罰案件法律援助聯席會議機制，做到三個保證：一是保證法律援助工作的順延。審查起訴階段提供過法律援助的案件，區檢察院在起訴書中將法律援助情況告知區法院，法律援助直接順延至審判階段，避免了區檢察院和區法院通知提供法律援助不一致，確保了法律援助工作的無縫對接。二是保證承辦律師的同一。區檢察院在起訴書中將法律援助律師的信息告知區法院，區法院直接和律師確定開庭時間，避免了偵查、審查起訴、審判三個階段的法律援助律師不一致，確保了承辦律師的同一性。三是保證法律援助工作的承辦時間。對于提供法律援助的，區檢察院、區法院需提前兩日通知區法律援助中心；對于提供法律幫助的，區檢察院、區法院需提前一日通知區法律援助中心，確保了指派、承辦案件時間，避免了因時間緊而影響辦案質量。

（四）在質量提升上，強化隊伍建設、加強案件監控

質量是法律援助的生命線。一是加強法律援助律師隊伍建設，提升服務能力。精心遴選20名素質高、業務精、具備三年以上刑事辦案經驗的律師，組建認罪認罰案件專業團隊；采取合同制的方式，每年與法律援助律師簽訂工作協議，履行職責；定期開展業務培訓，特邀資深檢察官、法官為法律援助律師集中授課，提高認罪認罰案件承辦的專業水平。二是加強案件全程監控，提升服務質量。承辦律師在法律援助服務平臺系統上實時填寫辦案日志，在線反饋辦案進程；安排專人負責案件跟蹤，不定期參與庭審旁聽，對受援人、承辦機關進行意見回訪、意見征詢，監督案件質量。2017年10月，普陀區法律援助APP上線，實現案件質量掌上監控，進一提高認罪認罰案件法律援助質量。

二、法律援助模式改進所產生的積極社會成效

（一）探索了援助模式，有助于實現刑事法律援助全覆蓋

自試點工作開展以來，普陀區法律援助中心對于認罪認罰案件的犯罪嫌疑人、被告人，只要沒有辯護人的，全部提供法律援助，探索建立了認罪認罰案件強制法律援助的“普陀模式”。相比《刑事訴訟法》和《辦法》的規定，這一模式有效擴大了法律援助的覆蓋面，符合法律援助范圍不斷擴大的發展趨勢，為實現刑事法律援助全覆蓋奠定了堅實基礎。

（二）加強了律師參與，有助于案件準確量刑

區檢察院、區法院、區司法局以規范性文件的形式確保了法律援助律師的有效參與，特別是在認罪認罰協商的關鍵階段即審查起訴階段，要求法律援助律師認真完成閱卷、會見等工作，在充分了解案情的基礎上，與檢察官多次溝通，在具結書簽署前后分別提出高質量的法律意見，加強了認罪認罰中的控辯協商，對案件量刑起到了重要作用。

（三）提高了刑事辯護率,有助于保障犯罪嫌疑人、被告人合法權益

認罪認罰案件要求犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，對指控的犯罪事實沒有異議，同意量刑建議并簽署具結書。犯罪嫌疑人、被告人往往由于法律知識的缺乏及面對公權力所帶來的心理壓力，無法作出正確的判斷與選擇，更不具備協商能力，此時辯護律師的作用就尤為重要，但刑事辯護率低是我國刑事訴訟中長期存在的問題。“普陀模式”全面介入認罪認罰案件，大大提高了辯護率，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，確保其認罪認罰的自愿性和真實性。

（四）規范了工作流程，有助于公正與效率的統一

規范和深化工作流程使認罪認罰案件法律援助工作標準化、規范化、制度化，保證認罪認罰案件法律援助的順延性、承辦律師的同一性、時間的快捷性，符合認罪認罰的從簡、從快的要求，既維護了犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，又推動實現了案件的繁簡分流，實現公正與效率相統一。

三、當前法律援助模式的困境與問題

（一）在法律援助廣度上，認罪認罰從寬援助尚未全履蓋

認罪認罰從寬法律援助、法律幫助適用于偵查、審查起訴、審判的整個刑事訴訟階段，但是從本區辦理的認罪認罰法律援助案件各個階段來看，目前審查起訴階段數量最多，其次是審判階段，偵查階段數量為零，這說明認罪認罰從寬法律援助還沒實現全履蓋，有些程序階段犯罪嫌疑人、被告人沒有獲得法律援助或法律幫助。

上海市普陀區認罪認罰案件法律援助（幫助）數量統計表（2017年1月～2018年6月）

（二）在法律援助深度上，值班律師工作室的職能尚未充分發揮

根據《辦法》規定，在法院、看守所設立值班律師工作室，安排值班律師為沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。從本區實踐來看，法律幫助是在犯罪嫌疑人、被告人簽署具結書時，值班律師提供法律咨詢、提出法律意見以及見證具結。但是值班律師不是辯護人，不享有閱卷、會見、調查取證等辯護人依法享有的訴訟權利，在沒有全面了解案情的基礎上無法從中作出專業判斷，既不能“確保無罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公平處罰”，又不能維護當事人的合法權益。所以，值班律師工作室的職能作用在制度設計上有待商榷。

（三）在法律援助作用范圍上，認罪認罰案件的“從寬”幅度不明顯

認罪認罰從寬制度“從寬”是指依法從寬。辦理認罪認罰案件，應當遵循《刑法》《刑事訴訟法》的基本原則，從寬情節的把握可以依照《刑法》《刑事訴訟法》和有關司法解釋關于自首、坦白、自愿認罪、真誠悔罪、取得諒解、達成和解等法定、酌定從寬情節的規定，依法決定是否從寬、怎么從寬、從寬的幅度。從本區實踐來看，目前的從寬標準比較原則化，從寬幅度沒有量化，更不明顯，被追訴人得不到“激勵”，律師“無從下手”說服犯罪嫌疑人。

（四）在法律援助定位上，辯護角色不能及時轉變，律師作用沒有得到充分發揮

律師的辯護角色正在發生轉變，但律師沒有從過去的辯護人轉變為法律顧問、談判代理人、意見的提供者①祁建建 ：《“認罪認罰從寬制度中的律師”研究會綜述》，《中國司法》2016年第7期。。存在個別律師與公、檢、法一起“做工作”使當事人認罪的現象，一些案件因故導致刑事辯護的難度加大。此外，辯護律師和犯罪嫌疑人、被告人的關系，律師能否獨立于當事人目前情況還不明，尚無定論，這些都影響律師在認罪認罰中作用的發揮。

（五）在法律援助程序上，對見證具結書的認識尚不充分

在辦理認罪認罰案件中，犯罪嫌疑人自愿認罪，同意量刑和程序適用的，應當在辯護人或值班律師在場的情況下簽署具結書。但律師在見證時，往往對見證流程不識熟，不知做什么。同時，在我國現行的法律體系中，并未規定“具結書”的概念，這必然導致律師對具結書的性質、作用、內容等理解上存在疑惑，從而影響認罪認罰法律援助工作。

（六）在法律援助效果上，被追訴人的權利保障有限

眾所周知，法律援助案件的補貼很少，遠遠低于普通案件的律師收費標準。這樣的激勵不足導致相當大部分經驗豐富、業務水平精湛的律師不愿意參與到法律援助之中，各個律師事務所輸送的參與法律援助的律師常常是經驗不足的年輕律師。在客觀上，部分律師業務水平有待于提高、經驗也有待于積累；在主觀上，律師的責任心不夠強，未能全身心地投入到法律援助之中；在司法體系之中，律師也不敢與公、檢、法“據理力爭”。這些限制性因素導致法律援助的質量目標度量模糊，律師走過場一樣完成法律援助，被追訴人合法權益的保障就大打折扣了。

（七）在法律援助外部環境上，監督機制尚不健全

雖然兩高三部出臺了《辦法》，本區也結合工作實際制定了《意見》，但都是認罪認罰案件的法律援助適用條件、提供方式等規定，對于在認罪認罰案件中不按規定提供法律援助、法律幫助的，法律援助機構就無計可施，根本沒有監督制約。總而言之，在監督方面，沒有形成完備的監督體系，缺乏有效的監督方式，尚未形成合理的監督程序，監督主體尚不明確，監督指標尚未確立，等等。

四、國家、社會與個人多維合作中的法律援助模式完善對策

（一）建立強制辯護、律師訊問在場制度，實現法律援助全覆蓋

一要建立強制辯護制度。認罪認罰案件的犯罪嫌疑人、被告人必須有辯護人參與，沒有委托辯護人的，公、檢、法必須通知法律援助機構指派援助律師，不得以當事人拒絕辯護為由不通知法律援助機構，對當事人確實提供書面拒絕辯護的，作為終止法律援助的情形處理。最高人民法院、司法部已經聯合出臺《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，明確要求將此項制度落到實處。二要建立律師訊問在場制度，特別是犯罪嫌疑人在偵查階段的認罪供述必須有律師在場，杜絕逼供、誘供現象，從源頭上確保認罪的自愿性和真實性。

（二）完善值班律師制度，實現全面監督

值班律師制度即通過在法院、看守所派駐法律援助值班律師，為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。值班律師的職責不同于辯護律師，不享有閱卷、會見、調查取證等辯護人依法享有的訴訟權利，因此，有必要借鑒美國、英國及我國臺灣地區的做法，為簡化審理案件的被追訴人提供公設辯護人，或將值班律師制度改造為公設辯護人制度，實現其對認罪認罰自愿性和真實性的全面監督。

（三）建立量刑激勵制度，完善“從寬”標準

明確、透明的量刑激勵制度是律師開展認罪認罰工作的依據和基礎。一要建立量刑激勵制度，體現“從寬”的激勵性。在法定的范圍內給予較為明顯的從寬幅度和較大的協商空間，提高刑罰的可預測性，進一步提高律師辦案的協商效率②顧永忠、肖沛權：《“完善認罪認罰從寬制度”的親歷觀察與思考、建議》，《法治研究》2017年第1期。。二要完善“從寬”標準，明確“從寬”的法定性。對《刑法》《刑事訴訟法》中實體性、程序性等原則性“從寬”規定進行細化、量化，特別是細化實體性從寬規定，使律師在會見時有據可依，不再無的放矢。

（四）明確律師辯護角色轉變，充分發揮律師作用

一要明確辯護律師職能的轉變，對內向當事人提供是否認罪認罰的建議，保證認罰的自愿性。對外代理當事人進行認罪認罰的協商談判。二要明確辯護律師的說服對象轉變，過去是在法庭上說服法官，現在是需要說服檢察官。三要明確律師的地位的轉變，要摒棄“合作者”“推銷員”的觀念，敢于、善于提出法律意見。“三個明確”保證犯罪嫌疑人認罪認罰的自愿性和真實性，充分發揮律師的作用，維護當事人的合法權益。

（五）規范見證流程，發揮“具結書”功效

在見證具結書簽署之前，對律師進行認罪認罰法律援助工作業務培訓，律師要向犯罪嫌疑人、被告人闡明具結書的含義、性質、作用，告知其簽署具結書后面臨的法律后果以及違反具結書的法律后果③陳烽：《論認罪認罰從寬制度中的“具結書”》，《嘉興學院學報》2017年第3期。，幫助其進行控辯協商以確定具結書的內容；具結書簽署時，律師必須在場見證；具結書簽署之后，律師也要在具結書上簽字確認。

（六）強化律師辯護作用，提升法律援助效果

一要強化律師的責任意識，認真履行辯護職責，將責任心不強的律師清除出援助律師隊伍。二要強化律師業務能力，對認罪認罰的相關概念、制度、流程等加強學習，提高案件承辦的專業水平。三要強化律師的使命意識，轉變觀念，做一個有知行合一的律師，真正維護當事人的合法權益。

（七）建立監督制約機制，完善外部監督環境

一要加強組織領導。試點地區的政法委要將認罪認罰從寬制度法律援助工作作為重要工作來落實,扎扎實實落實好法律援助工作要求。二要建立聯席會議制度。由政法委牽頭，建立公、檢、法、司的聯席會議制度，定期召開聯席會議，加強溝通協調,明確辦理認罪認罰案件法律援助的政策把握、法律適用原則,共同研究解決工作中出現的新情況、新問題,合力推進認罪認罰法律援助工作。三要建立健全內部監督制約機制。針對公、檢、法、司不能按《刑事訴訟法》及《辦法》的要求落實法律援助工作，首先要建立一套行之有效的監督制約辦法，使公、檢、法、司自覺接受監督制約。同時，要主動接受外部監督,加強辦案程序性信息公開和法律文書網上公開,定期邀請人大代表、政協委員、特約檢察員視察試點工作,適時開展認罪認罰案件庭審觀摩和評議,提高當事人及人民群眾的接受度和認可度。

總體而言，法律援助既是公民個體的法定權利，也是國家的救助義務，還是法律職業共同體的共同義務。在既有法律援助的工作基礎之上，需要充分發揮律師群體及其他司法行政機關、司法工作者的積極性和主動性，更需要國家在激勵機制和經費補貼等方面承擔應有的保障義務，最終使法律援助對象的合法權益獲得充分保障。