基于大數據的精準普法探析*

魏志榮（濟南大學）

李先濤（山東大學）

法治宣傳教育①2014年，黨的十八屆四中全會提出“深入開展法治宣傳教育”，至此，“法制宣傳教育”升級為“法治宣傳教育”，這意味著“文本中的法”走向了“實踐中的法”，法治宣傳教育的內容不僅是法律法規，而且是涉及立法、執法、司法、守法各個環節。是推進全面依法治國的基礎工作，黨的十九大明確提出“加大全民普法力度”。當前，以“七五”普法規劃（2016-2020）為依托，國家機關正積極探索創新普法模式，提升普法實效。國務院2015年印發的《促進大數據發展行動綱要》提出建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，“打造精準治理、多方協作的社會治理新模式”“推動政府治理精準化”。這為法治宣傳教育的創新與轉型提供了契機，大數據的運用將開啟精準普法的新模式。

一、大數據與精準普法

大數據（Big Data）是以“4V”為主要特征的數據集合，即容量大（Volume）、類型多（Variety）、存取快（Velocity）、價值高（Value）。早在1980年，未來學家托夫勒（A.Toffler）就指出，大數據是“第三次浪潮的華彩樂章”?，F代信息技術的快速發展及其與社會生活的交融產生了海量的數據。2008年，英國《自然》雜志出版了主題為“從大數據中提取意義”的?？?011年，國際數據集團發表了“從混沌中提取價值”的報告；同年，美國《科學》雜志出版了主題為“處理大數據”的?？链耍按髷祿钡母拍畋粡V泛使用。大數據對經濟、政治和社會的發展具有重要意義：在經濟領域，麥肯錫咨詢公司提出大數據是一種“生產力”，世界經濟論壇提出了“數據資產”的概念；在政治領域，美國政府提出了“數據主權”，中國政府提出了“數據強國”；在社會領域，大數據與人們日常生活的聯系也越來越密切。

通過對大數據的采集、挖掘和分析，可以從中“發現新知識、創造新價值、提升新能力”。截至2018年6月，中國的網民數量已經達到了8.02億，互聯網普及率上升為57.7%，網民平均每周上網時長為27.7小時。在法治宣傳教育中，如果能夠充分利用網絡空間產生的大數據，無疑將會提高普法實效。

從1986年“一五”普法規劃的實施，到2016年“七五”普法規劃的開啟，中國的法治宣傳教育已經走過了30多年的歷程。從歷時的角度來看，中國的法治宣傳教育可以劃分為三種模式，即傳統普法模式、網絡普法模式和基于大數據的精準普法模式。精準普法模式可以彌補前兩者的缺陷，也是未來的發展方向。

第一階段：傳統普法模式。傳統普法模式主要是利用報刊、廣播、電視，以及開展法律咨詢、圖片展覽、知識競賽、文藝匯演、編寫教材等進行法治宣傳教育。在傳統普法模式中，更多地是政府說、民眾聽，政府部門居于中心和主導地位，民眾是信息的接收者，處于被動地位。然而，如果得不到民眾的回應，單方的獨白并不能取得良好的宣傳效果。由于缺少可以量化的評估指標，實務界與理論界對傳統普法模式效果的認識有所不同，普法部門的評價多以成就為主，而有學者卻提出了不同意見。毋庸置疑，通過法治宣傳教育，法律知識得到傳播和普及，民眾的法律意識有了提高，公平、正義、權利等成為大眾話語，然而，一段時間里，“信訪不信法”“以命維權”甚至“暴力抗法”等現象，成為民眾與法律之間隔閡的注腳，也說明傳統普法模式還有很大的改進空間。

第二階段：網絡普法模式?；ヂ摼W技術改變了信息的傳播方式和人們的溝通方式。在網絡空間，無論是政府還是民眾，都是一個普通的節點，每個節點享有平等的發言機會，網民不僅可以自由選擇相關法治信息，還可以發表看法和交互討論，這對網民法律知識的獲得、法治觀念的培養產生重要影響。在此背景下，普法部門通過門戶網站、網絡問法平臺、“兩微一端”（微博、微信、APP客戶端）等，廣泛開展法治宣傳教育。網絡普法模式增強了普法對象的主體性，提高了普法過程的互動性，但仍存在不足：無論是對網上問法的解答、對網絡法治熱點事件的回應還是對網絡公共輿論的引導，都具有刺激-反應的滯后性；存在多頭注冊、多頭應對的問題，分散了有限的資源，使普法部門疲于應對，久而久之，難免會出現形式化、空心化等問題，沉睡、潛水或失語都將錯失法治宣傳教育的機會；網絡普法對普法部門的能力提出了更高的要求，如果普法內容不能引起網民的注意，必將淹沒在海量的信息中。

第三階段：精準普法模式。所謂精準普法，就是依托網絡空間的法治大數據，運用現代信息技術，通過大數據挖掘和分析，實現以需求定主題、以問題為導向，精準識別、精準推送、精準施策的普法模式。精準普法模式是網絡普法模式的升級，兩者既相互聯系又有所不同。網絡普法過程中產生的信息為精準普法提供了數據基礎，因此，精準普法的實現離不開網絡普法的發展。同時，精準普法模式具有自身的特點，它的根本特點是以普法對象的需求為中心，具體表現在以下方面。

一是前瞻性。基于大數據挖掘和分析，可以準確把握社會的普法需求和人們法治意識的變化情況，可以準確掌握某一法律法規的接受和運用情況，以及某一執法事件或司法案件的被關注情況，進而有效識別普遍性和趨勢性問題，前瞻性地采取措施加以應對，而不是刺激-反應的被動模式。二是精準性。通過對個體關注、搜索法治信息等情況的追蹤，可以形成“個人法治畫像”，通過精準識別、精準匹配和智能推送，實現個性化普法，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變。三是多樣性。可以根據不同時期、地域、群體的需求，分階段、分地域、分類別地開展定制式、菜單式普法，實現普法內容的多樣化。四是動態性。精準普法具有動態性，能夠實現智能化的即時推送，進而提高普法時效。五是可量化。以往對普法效果的評價，由于涉及人的認知、心理和行為的變化，多是隱性的，相關信息很難收集和量化，而精準普法過程可追蹤和可量化，能夠為普法效果的評價提供依據。

二、基于大數據的精準普法的技術邏輯

如何在大規模、多樣化的數據中識別民眾的普法需求？如何精準匹配和智能推送？如何持續跟蹤與量化？這一切的實現都離不開技術的支持。通過梳理和分析，可以發現精準普法模式遵循著一定的技術邏輯，需要相應的技術條件。

（一）普法大數據的采集與處理

精準普法的實現首先需要一定的數據基礎。普法大數據是網絡空間存在的與法治有關的數據集合，其來源非常廣泛：從載體看，有網站、微博、微信、APP、論壇、郵件、社交網絡、直播平臺等；從形式看，有文字、圖片、音頻、視頻等；從對象看，涉及不同年齡、職業、地域、教育水平的網民；從內容看，涉及立法、執法、司法、守法、法律咨詢、法律援助等多方面信息。網民搜索、點擊、分享法治信息的痕跡和法治表達的內容會以文本的形式存儲于網絡空間，這為普法大數據的采集提供了可能。普法大數據的采集需要運用現代信息技術：日志收集技術，如Flume、日志易等，能夠對不同服務器的海量日志數據進行實時收集，并傳輸到指定位置；網絡爬蟲技術，如Python，支持圖片、音頻、視頻等多種類型數據的采集，可以將非結構化、半結構化的數據從網頁中爬取出來，并以結構化的形式存儲為本地文件；此外，還有基于數據庫的采集技術等。

對普法大數據的采集應當把握好全面與重點的關系，既要堅持廣泛性原則，又要聚焦關鍵數據，同時，要保證數據源的真實性和可靠性，保證數據采集的規范性和連續性。例如，法制網輿情監測系統采用分布式采集技術，監測范圍涵蓋國內外約14000家網站頻道（包括新聞資訊、論壇/社區/貼吧、微博、博客、電子報刊、視頻等），每天定向抓取信息超過50萬條，并通過強大的元搜索引擎靈活定制監測項目，共同形成龐大的輿情信息數據庫，為及時、精確發現輿情信息提供可靠的技術保障②錢寧峰，《走向“計算法學”：大數據時代法學研究的選擇》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第2期。。由于采集到的數據具有多種結構和類型，所以要進行一定的處理：一是數據抽取，即將復雜的數據轉化為單一的或易于分析的構型；二是數據清洗，采集到的大數據對法治宣傳教育并非全有價值，所以要對其進行過濾，剔除無效數據，保留有效數據，進而為數據分析做準備。

（二）普法大數據的挖掘與分析

對普法大數據的挖掘和分析需要一定的技術框架。目前使用較為廣泛的是基于Hadoop、Storm、Spark等搭建的。Hadoop專為離線處理和大規模數據分析而設計，它的核心技術有HDFS分布式文件系統、MapReduce等。HDFS能夠部署在計算機上，為海量數據提供存儲，之后，數據挖掘依靠MapReduce，Map負責把大的數據分成小單元的數據進行計算，Reduce負責把計算結果匯集再分析，最終得到需要的內容。如果說Hadoop是硬盤級計算，Storm則是內存級計算，數據能夠直接從網絡導入內存，可以批量處理龐大的數據流，實時計算，速度更快。Spark支持交互式計算和復雜算法，可以用于多種數據的運算。除此之外，還有RapidMiner，它提供多種數據挖掘方案，支持高維數據的可視化建模，提供多層次的數據視圖，確保數據的有效和透明。時至今日，相關技術仍在不斷升級和發展中。

普法大數據的挖掘過程離不開分析方法的運用，根據研究需要可以采用不同的分析方法，神經網絡法、遺傳算法、決策樹法、統計分析法等，都可以用來分析多種變量之間的關系。例如，中國科學院計算技術研究所研發的ICTCLAS漢語詞法分析系統，可以應用到對普法大數據的分析中來：詞頻分析可以對指定文本中各種詞出現的頻率進行統計，進而提煉出主題；詞云分析能夠以可視化的方式反映詞的分布情況；詞頻、詞云與時間序列相結合，可以呈現關鍵詞的變遷；詞共現可以用于話題與熱點問題的發現③佟德志，《計算機輔助大數據政治話語分析》，《國家行政學院學報》，2017年第1期。。需要指出的是，從本質上講，法治宣傳教育具有“雙重屬性”，既是一種思想教育，又是一種傳播和宣傳，因此，對普法大數據的分析必須在相關理論的指導下進行，也就是說，必須遵循法治宣傳教育的內在邏輯，而不能完全依賴技術邏輯，在此基礎上，才能全面準確地識別社會的普法需求，前瞻性地發現存在的問題。

（三）普法大數據的應用與管理

普法大數據分析的結果為精準普法的開展提供了方向，而要使普法對象準確地接收到所需要的法治信息，離不開智能推送。基于LBS（Locationbased Service）的信息推送，能夠根據位置和需求，將相關信息準確地推送給用戶，同時，通過智能學習，當再次出現同類需求時，系統會自動對比、匹配和推送。例如，在“@公安部兒童失蹤信息緊急發布平臺”，網民提供的線索經公安機關核查發布后，會在一定范圍內通過微博、地圖等進行推送，引發了社會對兒童失蹤問題的廣泛關注，官民互動使許多案件得到解決，產生了參與式普法的效果。2018年1月，最高人民法院“智慧法院導航系統”和“類案智能推送系統”上線運行，前者實現了導航信息的精確定位和訴訟服務的精準投放，后者實現了類案快速查詢和智能推送④趙春艷，《最高法“智慧法院導航系統”和“類案智能推送系統”上線運行》，《民主與法制時報》，2018年1月9日第1版。。這不僅有利于提高司法審判的效率，而且也是法治宣傳教育的重要組成部分。

通過精準普法，一方面，可以使民眾及時、準確地獲取所需要的法治信息，避免在海量信息中漫無目標地搜索，無法判斷信息的真實性和重要性，進而迷失了方向；另一方面，可以使普法部門找準社會的痛點和普法的重點，進而以普法對象的需求為中心，前瞻性、精準性、多樣性、動態性地普法。為了保證精準普法的可持續性，必須加強對普法大數據的管理。例如，用于數據存儲的Hbase、對大型數據集進行檢索和評估的Pig、監控和分析系統數據的Chukwa、數據倉庫Hive、協調系統Zookeeper等，都可以用于數據管理。通過數據管理，可以為精準普法提供堅實的數據基礎。

三、基于大數據的精準普法實現路徑

基于大數據的精準普法是一項系統工程，僅僅有技術的支撐是不夠的，或者說，從技術的角度來看，精準普法是可以實現的，然而，現實中卻受到多種因素的制約，因此，需要進一步轉變普法理念，促進數據開放共享，同時，加強相關的制度建設。

（一）轉變普法理念，充分利用大數據，推進精準普法

當面臨社會的多元性和復雜性，面臨公共利益的不斷分散時，普法部門必須認識到“單向獨白”式的普法模式已經不再切實可行，勸服和控制正讓位于溝通和互動。自中國實現互聯網的全功能連接以來，人們對互聯網技術的認識不斷深入。就網民而言，經歷了從網絡狂歡到理性表達的轉變；就政府部門而言，由對網絡輿論的擔心轉變為通過建立網站、開通“兩微一端”等進行主動回應。從“孫志剛事件”“釣魚執法事件”“烏坎事件”到“魏則西事件”“毒跑道事件”，再到“阻礙高鐵發車事件”“勸阻吸煙致死案”等等，一系列網絡法治熱點事件反映了民眾的法治需求。互聯網技術的應用沖擊了傳統普法模式，挑戰了傳統普法實踐，但也為普法模式的轉型提供了契機，普法部門必須轉變普法理念，充分利用大數據創新普法模式，推進精準普法。

在中國的治理實踐中，基于大數據的精準扶貧已經取得了顯著成效，不僅推動了國家治理能力的現代化，而且逐漸發展成為一種新的治理范式，這為基于大數據的精準普法提供了有益啟示和借鑒?！捌呶濉逼辗ㄒ巹澨岢?，法治宣傳教育工作應遵循“堅持創新發展，注重實效”的原則，“總結經驗，把握規律，推動法治宣傳教育工作理念、機制、載體和方式方法創新，不斷提高法治宣傳教育的針對性和實效性，力戒形式主義”；應遵循“堅持分類指導，突出重點”的原則，“根據不同地區、部門、行業及不同對象的實際和特點，分類實施法治宣傳教育”?；诖髷祿木珳势辗ū闶巧鲜鲈瓌t的踐行。

（二）整合普法平臺，促進數據開放共享，建設“普法云”

國家機關是國家法律的制定和執行主體，同時肩負著普法的重要職責，中國實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，同時，從中央到地方都設有法治宣傳教育領導小組及其辦公室，簡稱“普法辦”，以加強對國家機關普法工作的指導和組織協調。全國普法辦不僅開辦了“中國普法網”，而且開通了“兩微一端”。以“中國普法網”為例，截至2018年底，其“在線法律咨詢”欄目共有31939條提問，“@中國普法”共發布新浪微博15760條，粉絲數量超過161萬，發布騰訊微博14694條，聽眾數量107多萬。與此同時，人大立法的“網上征求意見”、行政執法機關的“網絡回應”、法院庭審的“微直播”等等，都引發了網民的極大關注。無論是全國性的還是地方性的、無論是立法、執法還是司法機關的網絡平臺和應用，都產生了大量的法治數據。

官方的網絡平臺為精準普法提供了可靠的數據源，然而，要實現基于大數據的精準普法，需要普法、立法、執法、司法、法律援助等網絡平臺的數據開放與共享，如果各自為政，很難形成大數據。《促進大數據發展行動綱要》提出“加強頂層設計和統籌協調，大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島”。就普法部門自身而言，首先應整合已有的網絡普法平臺和應用，避免多頭注冊、多頭應對。在此基礎上，實現不同普法部門之間的數據開放共享，可以通過建立云平臺（Cloud Platform），依托“普法云”實現對普法大數據的采集、挖掘、分析和管理，進而實現精準普法。

（三）加強制度建設，構建評估指標體系，提高精準普法實效

精準普法并不是“一推了之”，還涉及到對整個過程的監管。如在商業領域，可以憑借強大的算法和先進的抓取技術，精準推送用戶感興趣的內容，但有的游走在法律的灰色地帶，甚至突破了法律的邊界。因此，在精準普法過程中，要重視知識產權、隱私和數據安全等問題。與此同時，如果過度推送某一方面的內容，很容易形成“信息繭房”。“比如共享單車到底是城市交通的革命還是管理的負擔？暴走團能不能夜間占用馬路？產婦自殺錯在家庭還是醫院？如果爭論雙方互相屏蔽，就可能在自說自話中激化矛盾，固化認知，走向封閉，更甚者，演變為群情激奮的互噴和站隊，造成人為撕裂，不利于解決問題?！雹萦鹕?，《別被算法困在“信息繭房”》，人民網，http：//opinion.people.com.cn/n1/2017/0919/c1003-29544724.html.因此，應合理使用大數據，使其更好地服務于法治宣傳教育。

為切實提高精準普法的成效，應建立科學全面的評估指標體系。傳統普法模式之所以受到質疑，與其成效很難量化有很大關系。2017年5月，中共中央、國務院印發的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》提出，要把普法責任制“納入國家機關工作目標考核和領導干部政績考核”“要健全完善普法工作考核激勵機制，建立考核評估體系，對照年度普法計劃和普法責任清單，加強對國家機關普法責任制落實情況的檢查考核”。當前，有關普法部門正在探索項目化普法，即以項目化的方式定名稱、定內容、定目標、定主體、定時限、定責任，把“軟任務”變為“硬指標”⑥王斗斗，《以習近平總書記系列重要講話精神為指導 進一步開創普法依法治理工作新局面》，《法治日報》，2017年8月23日第2版。。精準普法也可以充分利用外部技術和服務進行項目化操作，同時基于大數據追蹤實現量化評估。

四、結語

本文構建了基于大數據的精準普法模式，在此基礎上，探討了精準普法的技術邏輯和實現路徑。新時代，人民對法治、公平和正義的需求日益增長。黨的十九大提出，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，這進一步表明了加強法治宣傳教育的重要性和緊迫性。普法部門應當適應新形勢，滿足新需求，以更加開闊的視野，創新普法模式，推進精準普法，實現普法工作的新發展。