行政執法三項制度再出發

張 莉（中國政法大學法治政府研究院教授）

2019年1月3日，國務院辦公廳印發《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）（以下簡稱《指導意見》），為行政執法三項制度建設提出明確具體兼有規范性和操作性的要求，這是推進全面依法治國、建設法治政府的又一重大舉措，具有里程碑意義。

一、長期醞釀、由點及面，打造行政執法三項制度“升級版”

行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式，是法治政府建設的關鍵環節。2004年以來，在《全面推進依法行政實施綱要》的指引下，各地區、各部門不斷加強行政執法規范化建設，執法能力和執法水平有了較大提高，但執法不嚴格、不規范、不文明、不透明等問題仍然較為突出，不僅損害了人民群眾的利益，也影響著政府公信力。為此，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》提出推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度，試圖通過健全執法制度、完善執法程序、加強執法監督來全面提高執法效能，推動形成權責統一、權威高效的行政執法體系和職責明確、依法行政的政府治理體系。

2017年1月19日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》（國辦發〔2017〕14號），決定在天津市、河北省、安徽省、甘肅省、呼和浩特市以及國土資源部等32個地方和部門開展試點。兩年過后，行政執法三項制度顯現出促進嚴格規范公正文明執法的積極效用。

二、明確三階段公示要求，打造陽光政府

行政執法公示關系到行政相對人和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。《指導意見》在總結試點經驗的基礎上，對全面推行行政執法公示制度提出了明確的要求，涵蓋責任主體、信息類型、具體內容、標準與格式、載體形式等要素，涉及事前、事中和事后三個階段。《指導意見》明確提出按照“誰執法誰公示”的原則，明確公示內容的采集、傳遞、審核、發布職責，規范信息公示內容的標準、格式，及時通過政府網站及政務新媒體、辦事大廳公示欄、服務窗口等平臺向社會公開行政執法基本信息、結果信息。

其實，自2007年以來的政府信息公開、權責清單公布、雙隨機一公開監管等工作已經為行政執法事前公開進行了良好的鋪墊。當下，各地區、各部門要在統籌推進的基礎上，順應國家機構改革、職能調整和法律法規變遷的新要求，及時更新行政執法基本信息，完善服務指南和執法流程，讓行政相對人在初次與政府打交道時得到有效的信息指引，真正體會到政務服務的便捷與高效。

在開展監督檢查、調查取證及采取強制措施和強制執行、送達執法文書等執法活動時，行政執法人員要按照法律法規規章的程序要求表明身份，主動出示執法證件。在出具行政執法文書時，要主動告知當事人執法事由、執法依據、權利義務等內容，讓行政相對人依法享有的申辯陳述權、救濟權落到實處。

事后公開一直是行政執法公示制度的短板。《指導意見》明確提出要建立健全執法決定信息公開發布、撤銷和更新機制，要求“行政執法機關在執法決定作出之日起20個工作日內，向社會公布執法機關、執法對象、執法類別、執法結論等信息，接受社會監督；行政許可、行政處罰的執法決定信息要在執法決定作出之日起7個工作日內公開，但法律、行政法規另有規定的除外。”本著實事求是、有錯必改的原則，“已公開的行政執法決定被依法撤銷、確認違法或者要求重新作出的，應當及時從信息公示平臺撤下原行政執法決定信息”。

三、雙管齊下，全過程記錄規范執法程序

過程控制是執法品質的保障，不僅有利于行政相對人權益維護，也是對執法人員的監督與保護。《指導意見》提出全面推行執法全過程記錄制度，通過文字、音像等記錄形式，對行政執法的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等全過程進行記錄，并全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可回溯管理。

文字記錄雖然費時費力，卻是最穩妥可靠的記錄方式。規范、統一的文字記錄可以為平穩過渡到電子記錄時代鋪平道路。為此，《指導意見》提出研究制定執法規范用語和執法文書制作指引，規范行政執法的重要事項和關鍵環節，做到文字記錄合法規范、客觀全面、及時準確。為了保障落實，《指導意見》要求司法部負責制定統一的行政執法文書基本格式標準，提出“國務院有關部門可以參照該標準，結合本部門執法實際，制定本部門、本系統統一適用的行政執法文書格式文本；地方各級人民政府可以在行政執法文書基本格式標準基礎上，參考國務院部門行政執法文書格式，結合本地實際，完善有關文書格式”。

音像記錄具有直觀有力的證據作用，但也因記錄保存方式特殊、資金技術投入較高而一時無法全面推行。考慮到各地經濟社會發展水平存在差異、各部門信息化程度參差不齊，《指導意見》明確提出“按照工作必需、厲行節約、性能適度、安全穩定、適量夠用的原則”，不搞“一刀切”。具體說來，要充分考慮音像記錄方式的必要性、適當性和實效性，根據場景、區別對待：一是對文字記錄能夠全面有效記錄執法行為的，可以不進行音像記錄；二是對查封扣押財產、強制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產權益的現場執法活動和執法辦案場所，要推行全程音像記錄；三是對現場執法、調查取證、舉行聽證、留置送達和公告送達等容易引發爭議的行政執法過程，要根據實際情況進行音像記錄。

針對實踐中經常出現的音像記錄過程存在瑕疵、證據保存不規范等問題，《指導意見》提出“研究制定執法行為用語指引，指導執法人員規范文明開展音像記錄，同時要健全執法音像記錄管理制度，明確執法音像記錄的設備配備、使用規范、記錄要素、存儲應用、監督管理等要求”。

執法全過程記錄在提高案卷完整性、合法性、規范性的同時，還具有可回溯性而有助于監督考評，整體提升執法效能。為此，《指導意見》提出“要嚴格記錄歸檔，完善執法案卷管理制度，加強對執法臺賬和法律文書的制作、使用、管理，按照有關法律法規和檔案管理規定歸檔保存執法全過程記錄資料，確保所有行政執法行為有據可查”；要“充分發揮全過程記錄信息對案卷評查、執法監督、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會信用體系等工作的積極作用，善于通過統計分析記錄資料信息，發現行政執法薄弱環節，改進行政執法工作，依法公正維護執法人員和行政相對人的合法權益”。

為了應對數字化挑戰，《指導意見》提出積極探索成本低、效果好、易保存、防刪改的信息化記錄儲存方式，通過技術手段對同一執法對象的文字記錄、音像記錄進行集中儲存；建立健全基于互聯網、電子認證、電子簽章的行政執法全過程數據化記錄工作機制，形成業務流程清晰、數據鏈條完整、數據安全有保障的數字化記錄信息歸檔管理制度。

四、細化規則、通力合作，法制審核保障合法行政

合法是行政執法的首要價值目標。鑒于我國法制審核專業人員的不足，由法律專業人士對行政執法決定開展法制審核就顯得必要且可行。《指導意見》在劃定“重大執法決定”范圍之余，明確了法制審核的機構、人員、內容和責任，確立了“未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”的原則。

首先，重大執法決定法制審核實行目錄清單管理。“凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發社會風險，直接關系行政相對人或第三人重大權益，經過聽證程序作出行政執法決定，以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的”，都要進行法制審核。各級行政執法機關要結合本機關行政執法行為的類別、執法層級、所屬領域、涉案金額等因素，制定重大執法決定法制審核目錄清單。上級機關要加強對下一級機關目錄清單編制工作的指導，明確重大執法決定事項的標準。

其次，加強隊伍建設，內外結合，充實力量。為了確保法制審核工作有機構承擔、有專人負責，《指導意見》明確提出“加強法制審核隊伍的正規化、專業化、職業化建設，原則上各級行政執法機關的法制審核人員不少于本單位執法人員總數的5%”。考慮到基層存在的法制審核專業人員數量不足、分布不均等問題，《指導意見》提出要充分發揮法律顧問、公職律師在法制審核工作中的作用，探索建立健全本系統內法律顧問、公職律師統籌調用機制，實現法律專業人才資源共享。

再次，要素審查與實質審查相結合。在審核內容上，除了關注執法主體權限、人員資格、決定程序、文書形式等外部合法性要素外，《指導意見》要求嚴格審核行政決定的內部合法性要素，如案件事實是否清楚，證據是否合法充分，適用法律、法規、規章是否準確，裁量基準運用是否適當；違法行為是否涉嫌犯罪、是否需要移送司法機關等。

最后，合理分配責任，建立協調機制。重大執法決定法制審核是確保行政決定合法的最后一道關口，卻不是行政決定合法性的絕對保障。《指導意見》在明確行政執法機關主要負責人是“推動落實本機關重大執法決定法制審核制度的第一責任人，對本機關作出的行政執法決定負責”的基礎上，明確提出“行政執法承辦機構對送審材料的真實性、準確性、完整性，以及執法的事實、證據、法律適用、程序的合法性負責。法制審核機構對重大執法決定的法制審核意見負責”。為了提高法律審核的質量和效率，《指導意見》提出要結合實際，確定法制審核流程，明確送審材料報送要求和審核的方式、時限、責任”。在承辦機構與法制審核機構關系處理上，《指導意見》提出“法制審核機構完成審核后，要根據不同情形，提出同意或者存在問題的書面審核意見”，“行政執法承辦機構要對法制審核機構提出的存在問題的審核意見進行研究，作出相應處理后再次報送法制審核”，要“建立健全法制審核機構與行政執法承辦機構對審核意見不一致時的協調機制”。總之，法制審核這一重大行政執法決定的必經環節，要想充分發揮作用，離不開行政執法機關主要負責人、承辦機構的承辦人員、法制審核人員的通力合作。

五、以行政執法三項制度為切入點，全面推進行政執法信息化建設

隨著科技進步，信息化、大數據、人工智能已滲透到社會生活的方方面面。行政執法也要與時俱進，加強信息化平臺建設，有效整合執法數據資源，為行政執法更規范、群眾辦事更便捷、政府治理更高效、營商環境更優化創造條件。行政執法三項制度作為我國傾力打造的“陽光政府”“電子政務”的一個縮影，其有效性離不開一體化的信息平臺、實現信息共享的數據中心和承載輔助執法功能的智能應用。《指導意見》把握住行政執法信息化、智能化發展方向，強調頂層設計和統籌協調，必將推動行政執法三項制度邁向新階段、實現新躍升。

首先，加強信息化平臺建設，實現對執法活動的即時性、過程性、系統性管理。《指導意見》立足三項制度，卻放眼執法未來，提出“充分利用已有信息系統和數據資源，逐步構建操作信息化、文書數據化、過程痕跡化、責任明晰化、監督嚴密化、分析可量化的行政執法信息化體系，做到執法信息網上錄入、執法程序網上流轉、執法活動網上監督、執法決定實時推送、執法信息統一公示、執法信息網上查詢”。長期以來，以經濟建設為中心的城市發展理念導致我國的行政審批與行政執法功能分離，加劇了政府內部系統整合和數據共享的難度。《指導意見》樹立“大執法”觀念，以建立行政執法綜合管理監督信息系統為目標，要求認真落實國務院關于加快全國一體化在線政務服務平臺建設的決策部署，推動政務服務“一網通辦”，依托電子政務外網開展網上行政服務工作，全面推行網上受理、網上審批、網上辦公，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

其次，提升平臺標準化、規范化程度，推進信息共享。近年來，由于缺乏頂層指引，政務服務平臺、執法信息平臺、執法監督平臺重復建設、標準不一、兼容度低問題突出。《指導意見》從統籌協調、整體推進的高度要求：制定全國統一規范的執法數據標準，明確執法信息共享的種類、范圍、流程和使用方式；充分利用全國一體化在線政務服務平臺，在確保信息安全的前提下，加快推進跨地區、跨部門執法信息系統互聯互通；建立以行政執法主體信息、權責清單信息、辦案信息、監督信息和統計分析信息等為主要內容的全國行政執法信息資源庫，逐步形成集數據儲存、共享功能于一體的行政執法數據中心。

最后，開發執法輔助信息系統，強化智能應用。在認識到以人工智能為標志的第四次工業革命可能作用于行政執法后，國務院在《指導意見》中提出利用語音識別、文本分析等技術對行政執法信息數據資源進行分析挖掘，發揮人工智能在證據收集、案例分析、法律文件閱讀與分析中的作用，聚焦爭議焦點，向執法人員精準推送辦案規范、法律法規規定、相似案例等信息，提出處理意見建議，生成行政執法決定文書，有效約束規范行政自由裁量權，確保執法尺度統一。除了規范行政權力行使外，類似于“視頻點位人流量分析”的現代科技還可以引領政府創新執法方式，優化行政決策與行政立法。鑒于此，《指導意見》提出“加強對行政執法大數據的關聯分析、深化應用，通過提前預警、監測、研判，及時發現解決行政機關在履行政府職能、管理經濟社會事務中遇到的新情況、新問題，提升行政立法、行政決策和風險防范水平，提高政府治理的精準性和有效性”。

行政執法三項制度聚焦執法的源頭、過程、結果，將“人民政府”理念融入到行政執法基本信息和結果信息公示之中，將“法治政府”要求滲透到包括法制審核在內的行政程序全過程，認清了權力的來源，找準了控權的方向。信息化、數據共享和智能應用，不僅為行政執法帶來便利，更因為基于海量數據而形成的監測、分析、研判功能而改變著執法監督模式，影響著未來的行政決策和行政立法。國務院辦公廳印發的《指導意見》以行政執法三項制度的全面推進為契機，站在信息化、智能化執法的歷史高度，強調執法數據的全口徑歸集、權力運行的全過程監測，這不僅有助于執法效能的多維度評價，還將為政府改革提供數字化支撐，是一份及時有效，帶有基礎性、整體性、突破性的政策文件。我們深信只要各地區、各部門認真貫徹落實，我國的行政執法必將插上科技的翅膀，實現歷史性跨越，能夠更好地保障人民群眾合法權益、維護政府公信力，營造出更加公開透明、規范有序、公平高效的法治環境。