行政執法三項制度的三重法治意義解讀

章志遠（華東政法大學教授）

國務院辦公廳印發的《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）是新時代我國法治政府建設的一份綱領性文件，對指導法治政府建設、加快社會主義法治國家進程具有十分重要的引領作用，《意見》所確立的行政執法三項制度的法治意義集中體現在如下三個方面。

一、行政執法三項制度有助于嚴格規范公正文明執法的實現

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設，法治政府建設邁上了新的臺階。作為法治政府建設重要環節的行政執法，與人民群眾的獲得感幸福感安全感之間的關聯度最為密切，因而更需要加快法制化、規范化的步伐。黨的十八大和十九大報告對行政執法都提出了“嚴格規范公正文明”的“八字”基本要求。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》（以下簡稱《綱要》）則對這八字要求進行了詳細闡釋。“嚴格執法”要求行政執法機關依法嚴厲懲處各類違法行為，著重解決執法疲軟問題；“規范執法”要求行政執法機關嚴格按照執法程序和操作流程實施執法活動，著重解決亂執法問題；“公正執法”要求行政執法機關統一執法尺度，著重解決執法不公問題；“文明執法”要求行政執法機關實施人性化執法，著重解決粗暴執法問題。

《意見》在《決定》和《綱要》的基礎之上，就行政執法三項制度進行了較為全面的規定，對嚴格規范公正文明執法宗旨的實現發揮了重要的保障和助推作用。行政執法公示制度通過事前公開、事中公示和事后公開的三重機制設計，將行政執法的全過程置于公眾的監督之下，“倒逼”每一位執法人員和每一個執法機關都必須嚴格按照既定的“規矩”辦事，由行政執法權力在陽光下運行達到有效規范行政執法的目的。執法全過程記錄制度立足行政過程論視角，將執法各個環節的事實以文字、音像等方式真實地記錄下來，為執法活動提供了強有力的證據支撐，保證執法活動能夠在鏡頭下規范運行，進而杜絕暴力執法、野蠻執法現象的發生。重大執法決定法制審核制度通過法制專業審核力量的強勢介入，提前為執法活動的合法性和合理性進行富有針對性的“體檢”，能夠大大降低執法行為的法律風險。可見，行政執法三項制度的推行，能夠牢固樹立行政執法機關“法律至上”“執法為民”的科學理念，為營商環境的優化注入新的活力。

二、行政執法三項制度有助于社會矛盾糾紛源頭治理模式的實現

改革開放四十年來，我國經濟社會面貌、人民群眾生產生活方式都發生了翻天覆地的變化。我們所處的歷史方位是中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家的各項工作都提出了許多新的要求。改革進入攻堅期之后，利益分化會更加明顯，利益協調會更加困難，社會穩定會面臨更多壓力。毋庸諱言，行政相對人與行政機關之間的行政爭議是我國社會轉型時期化解難度最高的一類社會矛盾糾紛，必須貫徹法治新理念尋求合乎時宜的破解之道。一方面，要建立健全社會矛盾糾紛多元化解機制，充分發揮體制內的各種有力資源合力化解社會矛盾；另一方面，要創新社會治理模式，積極倡導源頭治理、系統治理和依法治理。

《意見》所確立的行政執法三項制度契合了源頭治理的新理念，是其超越執法行為規范化本身所具有的特殊法治價值。行政執法公示制度體現出對行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權的尊重和保障，是執法活動向相對人本位的一種回歸，努力實現讓人民群眾在每一個行政執法案件中感受到公平正義。全程公示制度體現了行政執法機關的執法自信，能夠使人民群眾真正以看得見的方式服從執法、配合執法、信任執法，從而消除行政爭議發生的可能。行政執法全過程記錄是行政執法活動合法有效的重要保證，是執法活動向事實清楚、證據確鑿的一種回歸，能夠有效防范執法活動引發的法律風險。尤為重要的是，《意見》特別強調要充分發揮全過程記錄信息對執法案卷評查、執法監督、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會信用體系等工作的積極作用，善于通過統計分析記錄資料信息等大數據，發現行政執法的薄弱環節，改進行政執法工作，依法公正維護行政執法人員和行政相對人的合法權益?？梢?，全過程記錄制度的溢出效應能夠從源頭上有效預防行政爭議的發生。重大執法決定法制審核制度體現了法治思維的貫徹落實，能夠進一步增強行政執法活動的可接受性?！兑庖姟诽貏e強調行政執法機關主要負責人是推動落實本機關重大執法決定法制審核制度的第一責任人，對本機關作出的行政執法決定負責。此舉回應了黨中央對領導干部“關鍵少數”法治思維養成的關切，必將大大減少違法行政、不當行政的發生概率，營造和諧互信的官民關系。

三、行政執法三項制度有助于行政法總則的制定

在我國統一行政程序法制定工作停滯不前、《民法總則》公布施行和《民法典》分編草案正在全國人大常委會審議的當下，縈繞在行政法學者心中多年的“總則夢”再次被點燃。法治政府建設在新時代國家發展進程中扮演著重要的角色，《綱要》雖然為法治政府建設描繪了美好的藍圖，但無法完全擔當起引領法治政府建成的時代重任。為此，將所有行政活動所遵循的一般原則和規則成文化、系統化為統一的《行政法總則》，就成為我國行政法律規范體系建成的重要目標?！缎姓倓t》的權威性、普適性和規范性能夠進一步倒逼各級政府全面提高法治思維和依法行政能力，助推法治政府的基本建成。

《意見》所確立的行政執法三項制度提高了對行政活動的程序要求，規范了行政執法權的運作，保障了行政執法的公信力，為《行政法總則》制定提供了豐富的法治實踐素材和智識基礎。首先，行政執法三項制度在傳統的行政執法調查取證、說明理由、聽取意見等程序要素之外，新增了執法公示、全過程記錄和重大執法決定法制審核要求，通過新型程序的規定進一步固化了行政機關求證行政活動合法性的義務。通過對這些程序新元素的整合，可以極大地豐富行政活動的基本準則。其次，行政執法三項制度對行政法律關系中行政機關和行政相對人的權利（力）義務進行了重新配置，行政相對人的主體地位明顯提升。考慮到三項制度的適用對象為行政處罰、行政強制等傳統高權行政活動，對整個行政活動民主性和可接受性的提升都有推動作用。行政執法三項制度的精髓被整合入《行政法總則》，能夠實現行政權力與行政相對人權利之間的平衡。最后，三項制度的推行體現了我國行政法治特有的“行政自制性”生長路徑，能夠為《行政法總則》制定提供思想根基。從《綱要》到《意見》，從法治政府的六重面相到行政執法的三項制度，這些難能可貴的本土化探索，為《行政法總則》制定開闊了思路、積累了經驗，必將在法治政府建設進程中留下濃墨重彩的篇章。