政策評價：讓“好”意圖帶來好結果

□王逸秋

2010年12月12日，國家發展改革委發布《關于降低頭孢曲松等部分藥品最高零售價格的通知》，一些單獨定價藥品的最高零售價大幅降低。政府此舉是為了讓老百姓能買到便宜藥。然而，降價令實施僅一周，天津、深圳、哈爾濱、臺州等地都不時出現了一個怪現象，相當一部分限價藥從藥店消失了。在藥業，客觀地說此現象已是司空見慣。只要降價令一來，那些名列榜單的藥物馬上就不翼而飛。這到底是好現象，還是壞事件呢？政府機構出臺降價政策，本意是讓公眾受益，可以買到更便宜的藥。尷尬的是，由于生產者和經營者不予配合，其結果要不就是藥店下架低利潤的藥物，讓消費者買不到，對政府進行“逼宮”；要不就是藥店干脆換個劑型，減價亦減量，一樣的藥是單量同價，甚至更貴；更有甚者，同樣的藥，藥店只推薦高利潤藥供給消費者。總之，商家就是變著法，讓消費者始終買不到實惠。“好政策帶來了壞結果”——這樣的現象在現實中屢見不鮮。這就引出了一個新問題：如果一個政策的初心被認為是好的，但是執行的效果是壞的，那么問題究竟出在哪里？我們該怎樣來評價政策的好壞？依筆者粗見，傳統的評論標準主要有以下兩種：

標準一：政策出發點的善惡

諾獎得主哈耶克說：“通往地獄的道路，往往是由善良的愿望鋪砌而成的”。歷史上，人們經常被那些善良意圖的“好政策”所“俘獲”。

公元1069年，北宋宰相王安石頒布“青苗法”：在每年夏秋之際，農民可以到官府申請超低利率的貸款（主要是糧谷），以補貼生產，農民豐收之后再還本付息。王安石認為，此舉既可以補助百姓，也可以充盈國庫，富民強國。然而，“青苗法”一旦到了執行階段就變了味——各級官員中飽私囊，將發霉的糧食貸給農戶，收回的卻必須是新糧，放貸時短斤缺兩，收貸時卻故意壓秤，更有甚者強迫農民貸款，以牟取私利……一來二去，實際利息竟然比高利貸還要高。最終，民眾非但沒有得到實惠，反而越來越窮，北宋經濟也遭到巨大沖擊，瀕于崩潰。青苗法實施58年后，北宋滅亡。在評價這段歷史時，常聽到這樣一種說法：“王安石的政策是好的，可惜的是被辦事的人執行壞了”。

1920年，美國實施“禁酒法案”。美國女性一片歡呼。原來，這項政策的出發點是為了保護女性——許多男人喝醉之后會毆打妻子。但是，由于禁酒令，男人無法從正規渠道買酒，就只能從黑市上花高價購買，因此心情更暴躁了，結果“家暴”問題反而惡化了。此外，還造成了腐敗叢生、黑社會等更加嚴重的社會問題。1933年，“禁酒令”被廢除。

古今中外，類似案例，舉不勝舉。這些披著善良意圖的“好政策”，都帶來了巨大的災難。而造成這一切的，是大多數人對社會運行的基本常識——最主要的就是對市場邏輯的無知。

標準二：政策的短期效果

1933年，羅斯福就任美國總統，面對陷入大蕭條的美國經濟，他不斷在“爐邊談話”中鼓勵美國民眾“唯一值得恐懼的就是恐懼本身”。上臺伊始，他就推出了著名的“羅斯福新政”：廢除金本位，以寬松的貨幣和財政政策刺激經濟增長，不斷上馬大型公共工程，并許諾民眾大量的社會福利……在政策強心針的刺激下，美國經濟于1935年開始復蘇，但好景不長，1937年，美國陷入了二次蕭條。錯誤的“短期主義政策”的誘惑，實在是太大了。

那么，現實中，我們該如何客觀地評價政策好壞呢？現實中始終存在兩種邏輯：市場的邏輯與反市場的邏輯。市場的邏輯并非經濟學家的發明，而是蕓蕓眾生自發行為的結果——這是從斯密“看不見的手”，到哈耶克“自發秩序”反復闡明的基本原則。然而，人類歷史的絕大多數時間里，都是反市場的邏輯大行其道，因此，需要有人去捍衛市場的邏輯，這正是經濟學者的基本責任。

筆者認為判斷政策好壞的唯一依據，應是政策是否符合市場的邏輯：

一是政策最終的結果與當初的目標是否一致。筆者認為，評判政策好壞的依據，不是個人的價值偏好，也不是政策制定者的初衷，而是“政策的結果與目標是否一致”。在委內瑞拉，雇員害怕被提拔，原因不是這些雇員不求上進，而是該國出臺的一部旨在保護弱勢雇員的法規：該法規禁止企業解雇工資低于最低工資1.5倍的底層員工。而雇主的對策是如果想要解雇一員工，首先是提拔他，將工資提高到最低工資的1.5倍以上，然后再將其合法地解雇。這部為了保護雇員利益的法案，最終卻深深地傷害他們——許多能力較差的雇員在法案出臺后反而丟掉了工作。政策實施的結果與初衷完全相反，只能說它本身就是一個壞政策。

二是達到同樣的目的，是否有更好的替代方案。經濟學研究的主要問題之一就是“稀缺資源如何有效配置”，也就是在資源有限的情況下，尋找人人都能獲益的最優解決方案。從經濟學角度判斷政策好壞的第二個標準是為了達到同樣的目標，有成本更低、效率更高的替代方案。改革開放以來，隨著經濟的快速增長和城市化的快速發展，中國汽車保有量越來越大——城市的交通擁堵問題由此日益嚴重，尤其是特大型城市——北京、上海、廣州、深圳。面對這一難題，出現了兩種解決方案。一是“北京方案”：北京汽車牌照通過搖號抽簽這一最古老卻又最公平的方式進行分配，這樣做的好處是無論普通人，還是富人，都有機會獲得汽車牌照，即便不能中簽，由于形式上很公平，所以很少有怨言。這雖然在一定程度上解決了問題，但卻造成了大量資源的浪費——有用車需求的人可能因為運氣不佳抽不到牌照，而抽到牌照的普通人卻沒錢買車。二是“上海方案”：上海汽車牌照則通過拍賣，也就是“價高者得”的方式進行分配，這一方案看起來偏向富人、歧視窮人，但實際效果卻是多贏的結果——富人滿足了用車的需求，政府獲取了一筆收入，可以用來發展地鐵、公交等公共交通，用來改善普通人的“出行難”。比較而言，“上海方案”更符合市場的邏輯，而“北京方案”只能算一個次優方案。之后，杭州采取的搖號和拍賣并行方案，可謂是取兩者之長，爭取大眾消費利益最大化。

三是政策是否與“消費者主權”一致。孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道：“權力只對權力的來源負責。”同樣，經濟學中也有類似的概念——經濟學家米塞斯提出了“消費者主權”——商品價值的實現來源于消費者。企業必須以滿足消費者的需求為導向。比如，同樣是新能源汽車，埃隆·馬斯克的特斯拉以良好的性能、酷炫的外形，獲得全球消費者的青睞，成為世界汽車行業的新貴，它的成功完美詮釋了“消費者主權”和市場的邏輯。而許多依靠產業政策扶植下的新能源汽車企業，由于他們的存活很大程度上依賴于政府的補貼，因此首先尊重的并不是“消費者主權”，而是給他們批項目的政府人員的偏好，結果由于違背了“消費者主權”，很難生產出有市場競爭力的好產品。

回到文章首問，為何“好政策常常會帶來壞結果”？因為政策的制定者往往會假定，這些政策的出發點是好的。因此，人們一定會自覺地按照善良的意圖行事。然而，真相是社會中每個人都有自己的利益和偏好，他們都會主動而理性地利用政策為自己謀利，而不是被動地執行政策。這才是“好政策造成壞結果”的根本原因，也是違背市場的邏輯的代價。市場的邏輯是如此重要，但為何反市場邏輯大行其道呢？因為民眾大都是想要免費的午餐，政客也喜歡承諾免費的午餐。但市場的邏輯告訴我們：世界上根本就沒有免費的午餐。

因此，反市場的邏輯看似美好，結果往往事與愿違，甚至會帶來深重的災難；市場的邏輯看似冷酷無情，卻會增加社會的福祉，帶來社會的進步。