加強和規范地下空間規劃與開發利用的建議

劉天科，周 璞，2

（1. 中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2. 中國地質大學（北京）地球科學與資源學院，北京 100083）

地下空間是國家的重要戰略資源，是解決城市病，優化城市空間結構和管理格局，提高城市韌性，改善城市環境的重要途徑，同時是中國未來重要的新經濟增長點之一。許多發達國家已將地下空間列為繼太空空間、海洋空間之后的人類可開發的第三大空間。由于地下空間開發利用往往具有永久性和不可逆等特點，合理規劃和規范開發地下空間事關自然資源和空間的高品質供給、高效率利用，也關系到人民的高質量生活。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出要“統籌地上地下空間綜合利用”。地下空間開發不僅是城市現代化的必然趨勢，也是加強生態文明建設的必然選擇，應從城市發展戰略逐步提升為國家戰略。基于此，本文結合國際地下空間開發利用經驗，梳理國內地下空間開發利用歷程，總結我國地下空間開發利用存在的主要問題，提出了加強和規范地下空間規劃與開發利用的建議。

1 關于地下空間開發利用的認識

1.1 國際地下空間開發經驗

以氣候驅動型與節地驅動型為主導：從世界范圍來看，英國、法國、俄羅斯等國是最早開展城市地下空間開發利用的國家，1863年英國建成的世界首條地鐵已有上百年歷史[1]。國際上地下空間開發利用從起源上可大致分為兩種類型，一種是氣候驅動型，另一種是節地驅動型。北歐、俄羅斯、加拿大等國家受氣候寒冷影響，構建了發達的地下步行系統，并逐步發展成供各類商業、文化及事務交流的公共開敞空間。新加坡、日本、韓國、中國香港等國家和地區屬于節地驅動型，因受自身國土及城市可利用空間限制，大力開發城市地下空間。

國外成功典型開發模式：各國地下空間開發利用在發展過程中形成了各自的特色，主要的典型模式有：日本兼具交通、商業及市政設施等多種城市功能的地下街以及數量位居世界前列的共同溝（市政公用隧道）；美國紐約高效組織的地鐵系統、大型地下供水系統；加拿大多倫多、蒙特利爾等城市發達的地下步道系統、下沉式廣場和地下城市；法國巴黎舊城改造構建的地下商業綜合體、大型地下公共建筑；德國發達的地下停車場系統；俄羅斯莫斯科的地鐵、共同溝以及地下戰后修復紀念館、博物館；瑞典的地下垃圾清運管道、大型重力自流供水系統、排水和污水處理系統；挪威建立在巖層中的大型儲水庫等[1,2]。

國外地下空間權屬管理：地表土地所有權比較多樣化，但是地下空間幾乎都是歸屬國家所有，美國、加拿大、澳大利亞、哈薩克斯坦、智利、巴西、南非都是地下土地歸屬國家所有，或者一定深度下面的土地歸屬國家所有，這為地下空間開發利用規劃與管理奠定了良好的制度基礎。

1.2 國內地下空間開發歷程

國內地下空間功能開發從人防工程、基礎設施發展到綜合功能。我國地下空間開發利用起步相對較晚，始于20世紀60年代的人防工程，逐步發展為地鐵、下水道、給水管等城市基礎設施建設，90年代后期隨著軌道系統的完善，地鐵站點開始出現地下商業設施[3-5]。改革開放后，隨著城市化率的快速推進，城市地下空間高速發展，地下街、地下城等綜合體大量涌現。據2016年統計數據顯示，我國軌道運營總長達到3860.8km，地下綜合管廊的建設達到2548km，城市地下與同期地面建筑竣工面積比例達到15%[1]。

政策和規范性文件陸續出臺，推進了地下空間有序開發。1997年建設部出臺了《城市地下空間開發利用管理規定》，并于2001年、2011年先后進行了兩次修訂，對城市地下空間規劃編制的主要內容、原則、方法、審批程序，以及地下空間工程建設和管理作了規定。2016年住建部發布了《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》（建規[2016]95號），作為指導地方開展地下空間開發利用規劃、建設和管理的重要依據，明確了城市地下空間開發利用的主要任務和保障措施。此后，浙江等省份編制了地下空間開發利用“十三五”規劃，各地也開展了地下空間開發利用專項規劃編制工作。

新時代生態文明建設對地下空間規劃和開發提出了新要求。近年來我國地下空間開發利用愈發受到重視。2016年以來，習近平總書記多次就地下空間開發做出重要指示，“向地球深部進軍是我們必須解決的戰略科技問題”“人民防空是國之大事，是國家戰略，是長期戰略”“要加快城市地下管廊建設，提升防汛抗洪和減災救災能力”。李克強總理在2017年兩會政府工作報告中指出：“統籌城市地上地下建設……使城市既有‘面子’，更有‘里子’”。國務院機構改革后，住建部城鄉規劃管理職責并入自然資源部。隨著建立空間規劃體系這一改革任務的深入推進，如何統籌地上地下空間，統一行使所有國土空間用途管制，對加強和規范地下空間規劃和開發利用提出了新的時代要求。

2 我國地下空間開發利用存在的主要問題

當前，我國地下空間開發利用面臨有關立法和規劃制定相對滯后、管理體制和機制有待進一步完善等挑戰，城市地區地下空間建設發展需求旺盛但系統性不足，廣大農村地區地下空間規劃制定尚處于探索階段，缺乏長遠和系統考慮，難以從立體空間角度實現有效的空間統籌與管制。

2.1 開發低質，安全風險問題突出

當前我國地下空間開發利用仍以碎片式開發為主，開發空間不連續，功能與開發方式單一，區域不平衡情況嚴重，部分區域地下空間開發秩序混亂，冒進式開發利用問題突顯。地下淺層空間負載過重與深層空間利用不足的問題并存，單體的地下空間互相之間連通不夠，總體配套相對滯后，綜合效益較低。隨著我國地下空間綜合體數量的日益增多，地下空間建設和運營的環境日趨復雜，城市地下空間面臨著嚴重的安全問題。冒進式的開發利用往往導致地下空間開發利用的代價高，可持續性利用遭受破壞，全壽命周期的安全和維護問題突出。在制約城市化進程的同時，也影響到資源安全、生態安全。

2.2 底數不清，規劃定位不明

目前全國范圍內地下空間資源賦存情況、開發利用現狀總體仍未摸清，不同區域的地下空間需求差異性尚未明確。地下空間規劃在原有規劃體系中定位模糊，直接影響了地下空間規劃的實用性和可操作性，導致了規劃管理職責不清。由于總體上對人口規?？臻g結構、經濟發展水平、歷史文化特征、地質環境背景的地下空間的戰略需求、開發適宜性和前景分析等不足，規劃對地下空間開發建設的引導性和約束作用較弱?？傮w上而言，規劃編制系統性不足、落后于建設發展實踐，地上地下統籌規劃、地下網絡化開發利用的規劃研究相對滯后，難以從立體空間角度實現有效的空間統籌與管制。

2.3 法律缺位，管理體制不健全

與國際上其他國家相比，我國在地下空間開發利用的管理體制、法律法規等方面相對落后[5]，造成被動應對地下空間緊迫需求的局面。我國關于地下空間資源開發利用方面的立法尚處于探索階段，地下空間產權不清、主體不明確。管理體制相對落后，地下空間開發利用涉及自然資源、住建規劃、消防、市政和民防等多部門，部門割據、條塊分割、多頭管理或無人管理現象嚴重，缺乏統一的協調推進機制，突發事件管理不到位，全生命周期管理不足。同時，相關基礎理論、關鍵技術和人才隊伍相對落后，目前地下空間開發利用存在諸多技術瓶頸。

2.4 政府主導，市場動力機制缺乏

地下空間開發的投融資模式相對單一，缺乏市場化的多元投融資模式。地下空間的投資主體與收益主體不明確，易導致投資浪費，且投資效率不高，投融資壓力大。以地鐵為例，地鐵運營收入增長低于成本增長水平，全國范圍內絕大多數城市的地鐵處于虧本運營狀態?？梢灶A測，未來一段時期內我國主要城市地鐵運營仍不能達到收支平衡，將一定程度上導致地方政府債務風險積累。

3 加強和規范地下空間規劃與開發利用的建議

3.1 客觀評估現有地下空間開發利用規劃成效

2014年住建部啟動了全國地下空間規劃、建設和管理研究試點，廊坊、安慶、杭州、寧波等試點城市在地下空間的規劃、建設和管理制度方面進行了一系列實踐探索。特別是《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》發布后，各地紛紛開展了地下空間開發利用規劃編制工作。當前應對現有規劃實踐情況開展跟蹤評價，了解其在指導科學和合理地推進城市地下空間開發利用、提高空間資源利用效率、提升地下空間綜合效益、提高行政管理效能和水平等方面的效果，查找實施過程中存在的短板要素，以利于下一步新時代地下空間合理開發利用及規劃的探索。

3.2 進一步明晰地下空間規劃的屬性定位

規劃是具有明確導向性的政策工具，應進一步明確地下空間開發利用規劃的政策導向和屬性定位。從激勵方面而言，需結合地上開發的綜合成本，比較開展支持鼓勵的具體舉措、力度和出臺節奏研究，確保能夠激發市場主體和地方政府的投資熱情和管理積極性。從約束性而言，如果規劃強化對地下開發空間規模、布局、效率和時序的規制，應比照地上開發管控要求實現聯動管理，并科學預測對建設用地市場的影響，以及對已有土地、產業等管理政策的沖擊。

3.3 深化完善地下空間規劃理論與技術標準

進一步加強地下空間規劃理論和方法體系建設。一是開展地下空間產權制度研究，理順地下空間權屬關系，建立健全地下空間資源的權利體系。二是研究制定地下空間開發利用分類標準體系[6]，建立統一規范的地下空間調查監測指標體系和統計標準。三是完善地下空間規劃設計標準規范，制定不同區域（地質條件差異）、不同功能（城市建設、采礦、交通）地下空間工程建設標準規范，出臺地下空間規劃編制的技術規范和細則，對各地空間規劃編制中地下空間開發規劃內容加強指導。

3.4 分步有序推進地下空間規劃編制

鑒于地下空間開發利用法規體系不完善，空間權屬不明確，開發標準不健全，地質本底不清楚，技術理論不扎實，加之各地經濟社會發展階段不同、差異性大，建議當前不宜全面部署規劃編制工作。應遵循各地自身的空間發展規律，循序漸進，分類指導，確定哪些城市必須編制地下空間規劃（如現實需求強烈，實踐先于理論、制度的東部地區部分城市），哪些城市推后編制地下空間規劃（如現實需求不強烈的西部地區多數城市），哪些城市可以結合國土空間規劃一體化編制地下空間規劃（如需求強烈、實踐超前、“多規合一”編制試點城市）。因此，可進一步推進試點探索，將地下空間開發利用保護規劃納入國土空間規劃體系中的專項規劃，同步推進地下空間調查、權益、規劃、管理等全生命周期管理創新與制度健全。

3.5 統籌協調地下空間開發利用的幾大關系

在大量現狀調查的基礎上，依據資源環境承載力，對現有的城市地下空間開發密度、發展潛力以及人類活動形式的空間分異等要素進行綜合分析，重點解決地上、淺層地下和深層地下空間的有機銜接和整體性問題。一是統籌近期、中期和遠期地下空間建設項目的協調規劃。二是統籌協調地下空間開發利用的豎向分層規劃，根據不同的地下空間豎向分層進行不同功能類型的開發利用。三是注重城市地面地下建設現狀和城市相關規劃相協調，統籌地上空間用途與地下空間主體功能。四是統籌好地上空間與地下空間的地類表達和權屬訴求。五是統籌好目標與需求的關系，目標的設定要與投資和受益主體明確相掛鉤，避免投資浪費。

3.6 加強地下空間管理體系信息化建設

信息化管理手段是地下空間開發利用和運營維護管理的發展趨勢。應由國家、省、市級政府分級統籌涉及城市地下空間資源開發利用的部門（國土、人防、交通、水利、電力、建設、通信、測繪、能源、軍事、反恐等）的信息資源，探索數據管理與共享機制，制定統一的信息標準，建立分期建設計劃；并以法規或條例的形式，保障地下空間綜合信息平臺與相關部門的順暢連接和數據匯交，實現地下空間開發利用及安全利用信息的及時共享與高效利用，建成全生命周期數據采集、處理、表達、分析的一體化決策服務系統，最終建立面向地下空間信息集成的基礎設施智慧管理服務系統。