第三輪礦產資源規劃編制實施調研與思考

董延濤

（1.中國地質大學（北京）經濟管理學院，北京 100083；2.中國地質調查局發展研究中心，北京100037）

1 第三輪礦產資源規劃編制實施總體情況

1.1 礦產資源規劃編制審批情況

2016年11月，國務院批復《全國礦產資源規劃（2016～2020年）》，明確要求“到2020年，基本建立安全、穩定、經濟的資源保障體系，基本形成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式，基本建成統一開放、競爭有序、富有活力的現代礦業市場體系，顯著提升礦業發展的質量和效益，塑造資源安全與礦業發展新格局”[1]。國土資源部立即會同相關部委、地方人民政府，貫徹落實國務院批復精神，大力推動地方各級礦產資源規劃編制實施工作。2017年9月，全國31個省級礦產資源總體規劃全部批復完畢并發布實施。同時，指導各地完成300余個市級規劃、1600余個縣級規劃，以及山西省煤層氣資源勘查開發專項規劃，基本形成對外協調、對內統籌、上下銜接的兩類四級礦產資源規劃體系。除了北京、天津、上海以外，其余各?。▍^、市）均編制了市縣級礦產資源規劃。

1.2 礦產資源規劃編制實施制度建設情況

黨的十八大以來，根據新形勢需要，陸續研究出臺、調整完善了一系列規劃管理制度，目前基本建立了礦產資源規劃編制、審批、實施、監管等制度，以及規劃編制技術規程、數據庫建設指南、礦業權設置區劃技術要點等技術管理規定。同時，各地在規劃編制實施中也因地制宜，出臺了地方的礦產資源規劃管理制度和文件。

1.3 礦產資源規劃數據庫建設情況

各地在規劃編制的同時，同步部署了規劃數據庫建設工作，由省級自然資源部門統一組織協調，系統匯集省、市縣三級礦產資源規劃要素，形成全省統一規劃數據庫，最后匯總形成全國統一的礦產資源規劃數據平臺。規劃編制過程中，為強化源頭管控，優化礦業布局，主動與相關部門協調，全面收集落實國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家公園的空間范圍，加上礦產資源規劃中其他的禁止限制開采區，形成統一的“禁止勘查開發底圖”，為礦產資源審批提供基礎依據。

1.4 重大布局重大任務部署情況

31個省級礦產資源規劃共劃定了500個重點礦區，推進資源規?；_發利用；劃定了3000余個禁止限制開采區，推進資源開發與生態保護相協調；劃定100余個礦產資源儲備區，強化優質資源保護與儲備；劃定100余個綠色礦業發展示范區。在重大指標方面，各省規劃到2020年建設綠色礦山13000余家，是規劃基期的13倍。

1.5 各地礦產資源規劃編制實施創新情況

通過調研發現，各地在礦產資源規劃編制實施中，較上一輪規劃有了諸多創新和改進之處，規劃的指導約束作用明顯增強。一是創新規劃思路。無論是形式上還是內容上，均將五大發展理念貫穿始終，以新發展理念統領礦產資源開發利用和保護。二是創新管控手段。既強調宏觀性戰略性、指導性，又通過戰略性礦產目錄、資源基地、兩礦區、總量控制、準入條件等手段，明確空間、總量、效率等管理紅線，突出約束性和操作性。三是創新發展政策。以勘查開發利用與保護為主，同時將產業發展、財稅政策、國際合作、環境保護等統籌考慮，綜合施策。四是創新組織方式。堅持大家編大家用，采取由國土資源主管部門牽頭，發展改革等部門聯合組織，行業協會、科研院所、專家學者、社會公眾等共同編制的方式，最大程度地凝聚改革發展共識。

2 各地規劃落實新發展理念的典型做法和成效

通過調研了解到，各地在礦產資源規劃編制實施中，均將貫徹落實新發展理念作為重中之重。

2.1 堅持創新發展，統籌制定增強市場活力動力的規劃路徑與舉措

調研發現，各地在礦產資源規劃編制實施中，均將發力點放在創新上，著力推進科技創新、制度創新、管理創新，增強礦業發展活力與動力。例如，湖北在推進礦業權出讓制度改革中，堅持“四個突出”[2]；廣西建立了打擊違法違規采礦監管共同責任機制，共同遏制違法違規采礦破壞環境行為；江蘇大力推進“礦地融合”工作模式；浙江大做“地質+”（將地質工作與地下空間資源開發利用、特色農業發展、地質遺跡保護與利用、地熱資源開發利用等產業緊密結合）文章，延長產業鏈；北京、天津、上海等城市，注重結合城市發展定位，系統部署城市地質工作；新疆超前謀劃部署地質工作，支撐兵團向南發展。山西依托國家及山西省現有科技計劃（專項、基金等），申請設立山西煤層氣高效快速抽采技術國家重大科技專項，探索研究煤層氣及煤系共伴生資源共生機制和協調開發模式。

2.2 堅持協調發展，科學制定礦產資源開采分區，優化資源開發保護格局

一是全面落實主體功能區戰略和制度，加快構建與國土空間規劃相適應的礦產資源開發空間格局。例如，江西立足礦產資源稟賦特征、勘查成果和礦業經濟發展現狀，將全省分為鄱陽湖地區、贛東北地區、贛西地區和贛中南地區4個礦業發展板塊。青海主動優化調整地質礦產勘查工作部署，實現資源開發由“三江源”地區、祁連山地區到柴達木盆地及其周緣的柴北緣、東昆侖、阿爾金等地區的戰略轉移。二是優化能源礦產開發利用布局結構。山西專門編制實施煤層氣勘查開發規劃，著力打造煤層氣大產業鏈、煤層氣裝備制造業基地和京津冀清潔能源后備基地。湖南郴州依托資源優勢大力發展高純石墨、導電材料，全力打造石墨新材料全產業鏈條。黑龍江實行大型礦山與產業項目一體化招標，加快重要優勢資源精深加工步伐。三是各地全面落實生態保護紅線等管控要求，強化源頭管控，推動資源開發與環境保護相協調。四是推進資源型城市轉型發展，推動資源開發與城市建設協調發展。鶴崗、雙鴨山、七臺河著力破除城市內部二元結構，化解歷史遺留問題，促進失業礦工再就業，積極推進棚戶區改造，加快沉陷區綜合治理。

2.3 制定推進礦業綠色發展的政策措施，強化資源節約集約循環利用

一是加快推進綠色勘查。黑龍江省地礦局專門印發《黑龍江省地質礦產局綠色勘查實施方案》，明確綠色勘查目標任務、措施要求、實施步驟和組織保障等。青海切實把生態優先理念真正融入到礦產勘查的具體實踐中，形成具有示范引領作用的“多彩模式”。二是全面推進綠色礦業發展。江西省彭澤縣在推進綠色礦業發展中，積極探索，形成“彭澤模式”，堅持“一礦一策”原則，一個礦山編制一本綠色礦山建設規劃，按照“開采科學化、礦山園林化、生產環?；?、產能高效化、管理標準化”的“五化管理”總體思路，引領指導綠色礦山建設[4]。三是加快推進礦山地質環境治理。江蘇徐州在礦產資源年總體規劃指導下，專門編制實施了《徐州市礦山地質環境保護與恢復治理規劃（2017～2025）》，為礦產資源的合理開發利用、地質環境保護與綜合整治、加強礦山地質環境保護與監督管理提供了決策依據。

2.4 堅持開放發展理念，加強礦業國際合作的規劃部署

廣西以東盟國家為著眼點和主戰場，加大礦業對外開放與合作程度，增強面向西南中南開放開發服務能力，完善礦產勘查開發“走出去”服務和支撐體系。新疆積極參與境外原油、天然氣、非常規油氣及國家緊缺礦產資源的開發利用，形成新疆外向型能源加工基地。充分利用周邊國家豐富的富鐵礦、銅礦、貴金屬等資源，以技術新、規模大、環保型的建設項目為重點，延長產業鏈，提高礦業集中度，做大做強外向型金屬礦產資源加工業。內蒙古堅持向北開放發展思路，加快境外礦產資源勘查開發合作，積極推動地質找礦工作“走出去”，充分利用“兩種資源、兩個市場”，推動形成互利共贏的礦業合作新局面。山西著力完善煤層氣產業開放政策，在堅持礦業權由中方持有的前提下，適度放寬投資準入限制，加大對內對外招商引資力度，穩步推進勘查、抽采、運輸、利用等全流程的投資開放、作業開放和市場開放。

2.5 堅持共享發展，將實現資源惠民利民作為規劃實施的重要落腳點

一是增強公益性地質調查服務供給。各地緊緊圍繞國家戰略和發展大局，調整工作方向，優化工作布局，強化大地質、大資源、大環境理念，加快傳統地質礦產工作轉型，主動服務新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化建設以及民生改善。二是完善資源開發收益分配機制，促進礦產資源收益分配比例進一步向原產地傾斜。如湖北選擇若干礦山與貧困村，在村示范村結對共建綠色共享示范礦區。探索礦山企業股份的一定比例歸地方鄉鎮、材級所有，試行給予原住居民集體股權方式進行補償。三是發揮資源優勢助力脫貧攻堅。各地在項目安排、開發布局、礦業權投放等方面，優先向貧困地區安排，推動特色礦業產業發展，促進脫貧致富。如湖北以泰巴山區、大別山區、武陵山區、葛阜山區四大連片特困地區為主戰場，在37個貧困縣開展礦產資源綠色開發收益共享精準扶貧試點，以具體項目為載體，助力脫貧攻堅。四是推動礦山企業履行社會責任。探索礦山企業與礦區群眾利益共享機制，吸納本地勞動力，投資當地教育、衛生、基礎設施、生態保護等民生和社會事業發展，使人民共享資源開發收益。

3 礦產資源規劃編制實施中存在的主要問題

從調研情況看，第三輪礦產資源規劃內容比較全面，全面落實新發展理念，引領礦業供給側結構性改革科學性和操作性較強，是礦產資源管理的重要依據，但也存在一些問題，制約了規劃作用的充分發揮。

3.1 規劃地位有待提高，統一協調和管理能力有待加強

近年來，隨著規劃作用的發揮，規劃的地位越來越得到重視，規劃地位在黨中央、國務院相關文件中得到體現和確認。但是《礦產資源法》的相關規定滯后于礦產資源規劃管理的實踐發展需要。主要表現在：一是沒有明確礦產資源規劃是審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據，造成規劃實施對礦產資源開發利用活動的管控效力不足，約束力不夠，對違規行為的查處，缺乏法律支撐；二是缺少對規劃體系、編制審批等操作方面的具體規定，規劃編制實施職能依靠自然資源部門推動，不能有效發揮地方政府對規劃的領導和組織推進作用[5]。

3.2 礦產資源安全供應空間訴求和生態保護紅線等空間規劃需要進一步協調推進

《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》要求,到2020年，生態保護紅線面積占比達到25%左右。調研了解到，各地正在研究編制國土空間規劃，劃定生態保護紅線。調研發現，各地反映較多的仍然是資源開發與生態保護空間協調問題。

3.3 市縣級礦產資源規劃編制單位的選擇需要進一步規范

調研發現，規劃編制單位良莠不齊，嚴重影響了市縣級規劃總體質量。如，廣西市縣級規劃編制經費相對較少，且多采用招標方式確定規劃編制單位，很多非專業的規劃編制單位、地質隊等競相壓低價格，低價中標，多數市縣編制經費在10萬～50萬之間。同時，受編制技術單位水平所限，有些編制單位和編制人員是第一次參加礦產資源規劃編制工作，缺乏培訓和指導，不能夠很好地把握礦產資源規劃編制的規律和任務重點，對規劃編制的技術標準不能很好地理解到位，本輪市縣級規劃編制質量總體仍不高。

3.4 礦產資源規劃數據庫建設進展滯后，建庫模式和程序需要進一步優化

規劃數據庫的建設專業性強，但市縣級規劃編制技術單位熟悉掌握數據庫建設等信息化手段的人才不多，開展數據庫建設工作技術支撐不足，導致提交的數據庫問題多、質量差，無法匯交入庫，規劃管理信息化滯后，影響規劃實施的效果。

3.5 礦產資源規劃環境影響評價政策應當進一步調整完善

2015年，環境保護部會同國土資源部聯合印發了《關于做好礦產資源規劃環境影響評價工作的通知》（環發〔2015〕158號），首次全面部署礦產資源規劃環境影響評價工作。2017年初，兩部門聯合開展了31個省級規劃環評報告，為從源頭上協調資源開發與環境保護奠定了良好基礎。但從工作感受和地方調研來看，各地對環評的理解程度不同，技術力量參差不齊，工作基礎較為薄弱，一定程度上影響了礦產資源規劃工作的效率。同時，隨著機構改革的進行，部門和機構進行了系統性重構，這些都需要進一步考慮礦產資源規劃環境影響評價工作的必要性和具體工作模式、程序。

3.6 礦產資源規劃編制實施有關程序和要求需要進一步細化完善

一是市縣級礦產資源規劃的審批程序需要進一步規范。目前各地做法不一、模式不同，影響了整體工作進度。二是礦產資源規劃調整程序，需要進一步規范，尤其是礦業權設置區劃調整需要進一步簡化。

4 新時代背景下加強礦產資源規劃的思考和建議

4.1 按照自然資源管理系統性、整體性、重構性改革要求，進一步明確新形勢下礦產資源規劃的功能定位

一是結合國家區域發展定位，在國土空間規劃的指導約束下，完善地質工作體系、重塑資源開發格局，優化產業發展布局，探索開展礦產資源富集區的“多規融合”，統籌推進資源開發，實現生態修復、土地利用、產業發展、城鎮建設等地上地下、空間、資源、環境協調發展。二是按照統一行使所有國土空間用途管制的總體要求，結合資源環境承載能力評價、國土空間開發適宜性評價，明確區域生態功能保障基線、環境質量安全底線，確定重要礦種、重要區域礦產資源開發利用上線、勘查開發準入要求。三是按照統一行使全民所有自然資源所有者職責的總體要求，在規劃編制中，強化與國土空間規劃以及林業、濕地、草原等其他自然資源開發利用規劃的銜接協調，合理確定礦產資源開發布局與時序。

4.2 進一步強化礦產資源規劃的法律地位

綜合考慮礦產資源規劃編制實施實踐經驗、制度建設，借鑒吸收其他相關法律法規的有益做法，建議在礦產資源法修改中，將礦產資源規劃作為獨立篇章，將礦產資源規劃工作實踐中形成的行之有效的做法以法律形式固定下來，進一步明確規劃體系、規劃內容、編制程序、審批要求、管理制度、實施機制、監管措施等，充分體現規劃的法律地位，為新時代礦業綠色高質量發展提供法治保障。

4.3 進一步完善規劃體系，堅持問題導向，有序推進礦產資源專項規劃編制

一是圍繞新型城鎮化建設目標，在重點城市群周邊，規劃建設一批砂石土資源綠色開發基地。二是以戰略性礦產為主，尤其是戰略性新興產業礦產，編制單礦種專項規劃。三是以國家規劃礦區等資源富集區為重點，按照“多規合一”的要求和“礦業+”（從礦業全生命周期、產業全鏈條視角出發，統籌規劃礦產資源開采、閉坑后土地資源開發、資源精深加工、貿易、物流、基礎設施等，實現礦業和其他產業協調發展）的思路，編制專項規劃，統籌考慮礦產資源勘查開發、冶煉加工、綜合利用、銷售物流、對外合作、環境保護、鄉村振興等，推進資源開發與生態環境、區域發展協調發展。

4.4 優化規劃分區體系，探索建立以“兩礦區”為主體的礦產資源開發保護體系

一是戰略性礦產資源保護區。綜合考慮成礦地質條件、資源環境承載能力、開發利用技術條件、礦產資源遠景潛力等因素，在礦產資源綜合區劃基礎上，劃定戰略性礦產資源保護區，作為礦產資源安全保障的核心區。二是劃定國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區。根據國民經濟和社會發展需要，及時將資源儲量大、資源條件好、對全國資源開發供應具有舉足輕重的大中型礦產地和礦產資源富集區，劃定為國家規劃礦區，作為礦產資源安全和礦業可持續發展的保障區。區內實行統一規劃，優化布局，提高門檻，優化資源配置，建設大中型現代化礦山。三是強化能源資源基地建設。重點是針對已經形成產能的大中型礦山，強化監測和監管服務，作為礦產資源安全的供應區[6]。

4.5 完善礦產資源規劃編制實施機制

一是優化礦產資源規劃編制周期。汲取前三輪礦產資源規劃編制經驗和教訓，建議新一輪規劃，延長規劃編制周期，避免國家規劃新一輪規劃時市縣級還沒有結束現有規劃的審批。二是進一步完善礦產資源規劃編制單位選擇的方式、程序等。三是進一步明確礦產資源勘查開采項目規劃審核的內容和程序。四是進一步規范礦產資源規劃調整程序，堅持剛性與彈性相結合，建議原則上規劃調整一年不超過5次。五是探索建立基于礦產資源規劃編制實施的礦產資源形勢分析和統計制度。

4.6 啟動新一輪礦產資源規劃編制研究

對標2035建設社會主義現代化目標，研究提出礦產資源開發利用和礦業發展的時代定位、總體思路、戰略部署、重點任務和路徑舉措：重點從以下幾個方面深化研究，謀劃規劃路徑與舉措：一是拓寬研究思路，統籌考慮礦產資源、水資源、能源等重要資源安全保障；二是研究新產業、新技術、新材料發展態勢，以及對資源需求總量、結構的重大影響；三是既要關注資源安全保障，又要落實生態文明和綠色發展要求，注重資源開發利用上線控制；四是深化城市礦產、二次資源、存量資源的回收循環利用以及資源的可替代性問題研究；五是研究在構建人類命運共同體的新型全球化背景下，合理開發利用海外資源、海外市場，提高資源掌控能力的路徑與舉措。