司法行政工作在基層社區治理中作用功能研究

上海市楊浦區司法局課題組

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。根據黨和國家機構改革方案，一方面，全面依法治國委員會辦公室設在重新組建的司法部，承擔統籌協調法治工作的職責；另一方面，履行行政立法、行政執法、刑事執行、公共法律服務是司法部的四項主要職能。在此背景下，司法行政工作應當主動適應當前社會建設的新變化新要求，緊緊把握傳統社會管理向現代社會治理轉變的深刻內涵，堅持法治方法手段加強社區治理，充分發揮法治宣傳、法律服務、人民調解、社區矯正等職能作用，積極探索推進基層社區治理法治化新路徑。

一、背景透視：司法行政工作在基層社區治理中的重要作用

司法行政工作點多線長面廣，擔負著維護社會和諧穩定、捍衛社會公平正義、服務經濟社會發展、推進區域法治建設的重要職責，不僅直接聯系群眾、面對群眾、服務群眾，更在創新社會治理加強基層建設、實現政府治理與社會調節、居民自治良性互動中發揮著不可替代的作用。

（一）司法行政工作在創新基層社區治理、加強基層建設中發揮著重要保障作用

為基層社區治理提供法治保障是司法行政工作一項重要的基礎性職能。在保障依法行政方面，司法行政工作與基層社區治理兩者之間是共生共長的關系，司法行政工作可以有效彌補單純依靠政府行政手段開展社區治理的不足，在推進社區治理中采取切實有效的法律手段，積極參與基層規范性文件和政策制訂修改工作，協助黨委政府部門依法科學決策、規范用權，確保基層社區治理始終在公開、公平、公正的原則下依法推進。在保障社會民生方面，隨著中國特色社會主義進入了新時代，人民群眾對追求公平正義、參與社會管理等方面提出更高的要求和期待。司法行政部門要主動作為，不斷滿足基層群眾在就業、就醫、就學、勞動報酬、社會保障等民生問題方面的法律服務需求，特別是對基層弱勢群體和困難群眾提供法律援助服務，切實為基層群眾排憂解難，維護和保障群眾的合法權益，為基層社區治理有序進行營造法治環境。

（二）司法行政工作在創新基層社區治理中發揮著重要的調節作用

社會沖突理論認為，社會沖突的存在有其客觀必然性，沖突的起因是多方面的，必須采取積極的、正確的措施才能有效緩解沖突和矛盾。司法行政工作在規范社會行為、協調社會關系、化解社會矛盾等方面，具有高度的靈敏性，可以及時洞察社會權利訴求，發現和化解各類沖突，發揮制度變革的“微調器”功能，有效維護基層社會和諧穩定。在規范社會行為方面，堅持不懈開展法治教育，通過推進法治教育與道德教育、法治建設與文明創建、法治實踐與社會公益服務相結合，將法治宣傳教育融入社區治理全過程，引導人民群眾合理表達訴求依法主張權益，形成全社會尊法學法守法用法的法治行為習慣。在協調社會關系方面，司法行政工作在服務基層社區治理中呈現出較強的資源優勢，特別是基層司法所扎根于廣大人民群眾之中，協調基層黨政組織、行業管理組織、群眾自治組織等基層社區治理中不同參與主體之間通過交往、對話、商談等多種形式達成共識，進而推進社區治理新格局的形成。

（三）司法行政工作在創新基層社區治理中發揮著重要的預防作用

社區治理主體的多元化，決定了治理方式的多樣化，必須將行政的、市場的、法律的、文化的、道德的等多種治理方式有機結合起來，協調推進基層社區治理。司法行政工作兼具剛性管控、柔性服務和理性調和等多種工作手段，能有效應對基層社區治理過程中的復雜局面，充分運用法律預設的行為模式，對參與基層社區治理的各種行為進行超前預防、同步預防、跟蹤預防，切實發揮好依法維權的“護航”作用和行為預期的“導航”作用，從源頭上防范重大社會風險發生和堵塞社會安全漏洞。在超前預防方面，司法行政工作能夠將工作前置，通過協調指導普法宣傳教育，為社會和公眾提供公共法律服務，提高基層群眾的法律意識，達到自覺守法的目的。在同步預防方面，對于基層社區治理過程中已經發生的各種問題，司法行政機關可以通過糾紛調解、依法治理等多種形式，及時、果斷、積極做好工作，最大限度地減少或消除社會不穩定因素。在跟蹤預防方面，司法行政機關通過加強特殊人群管控教育，切實抓好刑滿釋放人員和社區服刑人員的改造工作，幫助其順利回歸社會，協調社會救助，從而有效預防和減少重新犯罪，最大限度消除不穩定因素。

二、楊浦樣本：司法行政工作在基層社區治理中可以大有所為

2014年上海市委創新社會治理加強基層建設全面展開，楊浦區積極呼應，大膽實踐，楊浦區司法行政工作緊扣大局，在“睦鄰家園”建設中聚焦法治創建，積極探索舉措創新，推動職能下沉、服務下沉，為基層社區治理提供強有力的法治保障。

（一）抓住關鍵，建立健全服務基層社區治理的司法行政體制機制

緊緊圍繞法治社區建設，從完善領導體制、明確職責定位、健全工作機制入手，積極構筑基層社區治理的法治保障組織體系。在完善領導體制上下功夫，推動出臺《加強法治社區建設推進基層治理法治化實施方案》，在街鎮統一建立法治社區建設領導小組，統籌推進法治社區建設工作。與區編辦溝通，落實街鎮法制機構和人員。在明確職責定位上下功夫，理順司法所管理體制，區委明確基層司法所“區屬、共管、街用”管理屬性，以職能部門管理為主、街鎮統籌協調。充分發揮司法所服務基層、服務群眾的平臺作用，切實承擔起指導管理人民調解、社區矯正、法治宣傳以及開展基層依法治理、協調安置幫教、參與社會綜合治理等職責。在健全工作機制上下功夫，以依法行政單位創建、依法行政示范項目和民主法治示范小區創建為抓手，按照“制度化、規范化、標準化”要求，建立健全與法治社區建設密切相關的依法治理工作機制。

（二）打牢基礎，大力營造基層社區依法治理良好法治氛圍

良好的法治環境，是促進法治社區建設的基礎。深入開展法治宣傳教育進社區活動，努力營造尊法學法守法用法的社會氛圍。推動街鎮領導干部帶頭學法用法，落實黨委中心組定期集體學法制度，每年舉辦新任處級領導干部法律知識任職考試、出庭應訴專題培訓，將法治社區建設等法治內容、依法行政等相關法律法規納入區委黨校主體培訓課程，著力提升街鎮領導干部法治素養，增強其自覺運用法治思維和法治方式推動社區治理的能力水平。強化社區居民法治觀念，結合推進“五違四必”、中小河道整治、老舊小區改造等重點工作，推動形成各方有序參與社區治理的新格局，讓遵守法律、依法辦事成為社區居民的自覺行為。打造“法治睦鄰”項目，依托社區睦鄰中心舉辦法治文藝、法治電影、法治沙龍等形式多樣的社區法治文化活動，推進“誰執法誰普法”普法責任制落實，指導、協調相關職能單位開展主題法治宣傳教育活動，面向社區居民普法，實現個別化法治教育、精準化法治宣傳的良好效果。

（三）突出重點，努力提供實效性強的針對性社區法律服務供給

立足社區居民實際法律需求，積極整合法律服務資源，深入社區提供優質便捷的法律服務。全面推進社區法律顧問制度升級，在律師事務所與街鎮司法所、律師與居委會“雙結對”全覆蓋的基礎上，在長白新村社區試點打造“社區法律顧問2.0版”，“法治專員”在全區304個社區全面推行，由單純提供法律咨詢向為居民自治出謀劃策，謀求自治、法治、德治、共治良性互動。全力打造便捷法律援助圈，以全區12個街鎮工作站和98個居委會法律服務點為依托，建立10分鐘便捷法律援助圈，定期安排法律援助骨干律師值班，為社區居民提供法律咨詢、舉辦法律講座，使司法行政工作更接地氣，進一步增強基層群眾的法律服務獲得感。組建社區法律專家志愿團，整合高校法律教授、資深律師、實務專家等法律專業資源，為社區居民提供專業化的法律志愿服務，承擔為人民調解員進行授課培訓、協助人民調解組織化解重大矛盾、開展專題疑難法律問題研究等任務。推進住宅小區糾紛人民調解，打造居委、街鎮、區級三級住宅小區糾紛調解網絡，實行居委調委會與物業公司點對點對接，建立司法所與街鎮房管部門定期會商制度，成立房地物業糾紛人民調解委員會。

（四）抓好隊伍，傾力打造一支精干頂用的基層司法行政隊伍

狠抓基層司法行政隊伍建設，努力打造一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的基層司法行政隊伍，為法治社區建設提供人才支撐和智力保障。推進司法所標準化建設，以“五好”司法所、示范司法所、達標司法所創建為抓手，落實人員配備和業務裝備，提升司法所軟硬件實力。加強司法所目標管理考核，完善司法所目標考核管理辦法，科學設計考核內容和量化考核指標，制定實施司法所服務基層工作的實施意見，引導司法所主動參與基層社區治理。充實基層法治力量，制定司法所科級職數使用及干部交流實施方案，促進局機關和司法所人員合理流動，及時招錄補充司法所輔助人員，保持文職隊伍穩定性。

三、瓶頸剖析：司法行政工作在基層社區治理中面臨的困境

通過與楊浦區司法行政干部的訪談以及對其他區基層司法行政工作資料的分析，在進一步深度調研中，我們也發現了阻礙司法行政作用發揮的較為普遍性、典型性的問題。

（一）在思想認識上，對司法行政工作在基層社區治理發揮作用的重要性、必要性認識不到位

如前所述，司法行政工作在創新社會治理加強基層建設中發揮著重要的保障性、調節性和預防性作用。但從調研情況看，街鎮、基層社區對司法行政工作的基礎地位、職能優勢、社會作用等還停留在一般的認識和理解上，對司法行政工作在基層社區治理發揮作用的重要性、必要性理解還不夠深刻，造成司法行政工作在基層社區面臨認知片面化、職能邊緣化、內容空心化等問題，使得司法行政的屬性、職能在基層社區治理中作用發揮得不充分、不平衡。

（二）在體制機制上，現行司法所管理體制制約了司法行政工作在基層社區治理中作用的發揮，需要進一步加以理順

作為司法局的派出機構，上海基層司法所基本上都處于“區屬、共管、街用”的管理模式，但從調研情況看，由于司法所是由街鎮的內設機構司法科轉隸而來，受固有思維影響，街鎮仍然將司法所視同內設機構，隨意調用司法行政工作人員，導致缺編、在編不在崗現象嚴重，使得司法行政工作有時會顧此失彼，更有個別街鎮甚至對司法所和平安辦屬性不分，嚴重影響司法行政工作在基層社區治理中的作用發揮。同時，司法所在人、財、物管理方面比較分散，尤其是經費保障主要依托于街鎮，調研發現，一些司法所經費納入街鎮財政預算，但人民調解、法治宣傳等沒有單列的專項工作經費，造成基層司法行政職能難以有效發揮。

（三）在工作實效上，司法行政參與社區治理的工作方式方法創新性不夠、時代感不強，有待進一步改進

當前，基層群眾對法律服務的需求日益增加，對法律服務質量的要求不斷提升，但是實際工作成效與這種期望值還存在一定差距，主要表現在司法行政惠民便民舉措單一、內容針對性不夠、活動常常流于形式、群眾知曉度不高、獲得感不強。從調研情況看，以需求為導向、以對象為中心的工作思路尚未真正形成，一些基層司法行政工作者創新意識不夠強，習慣于運用老一套的思維想問題，習慣于沿用過去工作的方式方法，不能以社區居民需求為導向，有針對性地開展工作。

（四）在隊伍建設上，司法行政各支隊伍力量較為分散，服務基層社區治理的能力素質有待進一步提升

基層司法行政隊伍包括公務員、律師、調解員、基層法律服務工作者、社工等，但從調研情況看，目前司法行政各支隊伍力量比較分散，各條線資源未能實現有效整合，在自己的業務領域各自為政，無形之中產生一種“行業壁壘”，難以形成工作合力。調研發現，基層司法所隊伍還存在結構老化、青黃不接等問題。一線人民調解員普遍從事工作多年，經驗豐富，糾紛調解水平高，群眾口碑好，但是不會用電腦，不擅長做臺賬卷宗，工作的激情和斗志不足；新進的司法文員普遍文化素質好，學習熱情高，信息化操作水平熟練，但是做群眾工作的經驗不足，缺乏“獨當一面”的能力和魄力。同時，對基層司法行政人員的培訓力度還不夠大，存在培訓次數偏少、內容涵蓋面不廣、針對性互動性不足、培訓效果不明顯等問題，這也直接影響到司法行政人員服務基層社區治理能力水平的有效提升。

四、思路對策：提升司法行政工作在基層社區治理中職能作用思考

基層司法行政工作必須堅持“以人民為中心”的發展思想，更好地發揮司法行政工作在基層社區治理中的保障性、調節性、預防性作用，使司法行政工作更接地氣、更貼民情、更聚人心，進一步增強基層群眾的滿意度和獲得感，為楊浦區加快建設上海科創中心重要承載區、建成高水平的國家雙創示范基地、國家創新型示范城區、更高品質的國際大都市中心城區提供法治保障。

（一）強化思想認識，進一步強化司法行政工作在基層社區治理中的作用功能

1.不斷凝聚各方共識。要牢固樹立“有為才有位”思想，發揮好、履行好司法行政工作職能，為區域創新創業和社會穩定和諧提供法律保障，以實實在在的工作成效來彰顯司法行政工作的作用地位。同時，針對基層社區對人民調解、法治宣傳、法律服務等司法行政工作知曉度不高，以及對社區矯正、安置幫教工作的片面認識和理解誤區，要加強正面宣傳和輿論引導，使基層群眾都能正確認知、理解、支持和協助司法行政工作，優化基層司法行政工作的軟環境。

2.切實找準職責定位。要從提升社區治理法治化水平的高度來統籌推進司法行政工作，在服務基層、服務社區中找準司法行政工作的職責定位。按照以人為本的原則，堅持從基層群眾的角度思考和謀劃司法行政工作，正確處理好“維穩”與“維權”的關系，逐步實現從“維穩”向“維權”的轉變。按照法律至上的原則，培育法治思維和法治信仰，推進社區治理逐步實現從“人治”向“法治”轉變。按照協同合作的原則，正確處理好與法律服務類社會組織間的關系，逐步實現從“政府本位”向“社會本位”轉變，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。

3.科學運用方法手段。任何法律必定是在現實的社會中運作，必然是“社會中的法律”。司法行政工作承擔著“一個統籌、四大職能”的重要使命，一方面，司法行政工作需要落實國家法律秩序，實現國家法律的各種安排與預測；另一方面，司法行政作用的發揮，要進一步要求司法行政工作對社會進行回應和及時反饋，通過服務基層社區治理，有效彌補政府主導社區治理的不足和短板，實現法律效果與社會效果的有機統一。

（二）加強司法行政體制改革，進一步理順基層司法所管理體制

1.進一步明確司法所工作職責。司法所是司法行政工作在基層社區的一線平臺，是服務社會、服務群眾的重要窗口，是司法行政工作方針政策的具體落實者，也是司法行政工作絕大多數職責任務的具體承擔者、組織者、實施者。要緊緊圍繞“放管服”改革、加強和優化公共服務等要求，厘清司法所與街鎮平安辦、街鎮綜治中心職責邊界，強化司法所在法治宣傳、人民調解、安置幫教、法律服務、社區矯正等方面職能，使司法行政工作關口前移、重心下沉，真正發揮司法所維護基層社會穩定和滿足居民群眾公共法律服務需求的窗口作用。

2.進一步理順司法行政管理體制。按照司法所“區屬、共管、街用”管理屬性，理順條塊關系和管理職責。區司法局作為司法所的主管部門，負責對編制職數、工資待遇、管理考核進行統一歸口管理，加強業務指導和日常監管，推動司法行政力量下沉，逐步實現司法所干部編配相符、人崗相適，確保司法所人員到位，職責落實。街鎮要發揮司法所在區域穩定、社區治理中的職能作用，為司法所提供必要的工作保障和進行工作成效評價。

（三）加強公共法律服務體系建設，增強司法行政工作融入基層服務群眾的實效

1.進一步優化公共法律服務。推動區、街鎮、居村三級公共法律服務平臺建設，組建街鎮公共法律服務工作站和居委公共法律服務工作室，街鎮公共法律服務工作站作為服務群眾的綜合性法律服務平臺，在區公共法律服務中心的指揮協調和司法所的指導下，主要承擔化解矛盾糾紛、開展法治宣傳、提供法律服務咨詢等職能；居委公共法律服務工作室作為服務基層社區的法律服務平臺，主要承擔日常法律問題解答、群眾日常糾紛協調等職能。

2.進一步加大普法宣傳力度。以滿足群眾需要為出發點，積極推進“誰執法誰普法”普法責任制的落實，進一步構建大普法格局。建立以案釋法制度，廣泛開展以案釋法和警示教育，把糾紛調解、法律服務的全過程作為宣傳法律知識的全過程，取得疊加效應。充分應用大數據、人工智能等現代科技，推出一批群眾喜聞樂見的新載體、新形式，特別是借助普法網站、微博、微信及手機客戶端等新媒介，推進“互聯網+法治宣傳教育”，方便群眾隨時隨地了解掌握日常所需的法律知識。

3.進一步提升人民調解能級。以設立專業人民調解中心為抓手，切實發揮好人民調解在化解和應對基層社區矛盾糾紛中的主渠道作用，嚴格依照法律法規政策和社會道德規范，堅持人民調解的群眾性、自治性、民間性，善于運用人民調解特有的柔性手段，對基層矛盾糾紛進行說服勸解，促使當事人互諒互讓、平等協商，自愿達成協議，為基層群眾提供法院訴訟以外的替代性糾紛解決途徑，實現基層矛盾化解的無縫對接，促進社區治理由“堵控型”向“疏導型”轉變。

4.進一步提升依法治理水準。健全政府購買法律服務機制，全面推行“法治專員”，落實居村（社區）法律顧問制度，協助運用法治方式解決自治過程中碰到的各類急難愁問題。加大政策扶持力度，積極培育面向基層社區居民的法律服務類社會組織，延伸司法行政服務觸角，通過專業的人做專業的事，最大限度滿足群眾的專業法律服務需求。

（四）加強隊伍建設，提升基層司法行政隊伍的法治能力水平

1.不斷增強基層司法行政工作者的能力素質。針對基層司法行政工作隊伍中新老交替、青黃不接等問題，做好各類人員招錄工作，加強司法局機關與基層司法所、基層司法所之間、街鎮部門與基層司法所的人員流動，改善基層司法所人員結構。注重基層司法行政人員的梯隊培養，做好對新進人員的“傳、幫、帶”，避免出現人才斷層。加大各類人員的業務培訓力度，避免“一次到位”和“形式主義”，建立分級、分類的菜單式模式，通過集中授課、崗位練兵、社區課堂等形式，提高他們的業務水平和管理能力。

2.整合社會資源創新基層司法行政工作。組織引導律師、基層法律服務工作者主動服務基層社區，參加社會矛盾糾紛化解、社區矯正等專業性工作，廣泛吸納高校法律專業師生、法律實務專家等人員力量擔任法律志愿者，吸收專業領域人員組建“人民調解專家庫”，建立動態、立體的高層次法律服務隊伍和機制，有效彌補社區司法行政人員專業性不強的問題。

3.健全依靠制度管人管事的長效工作機制。對于基層司法行政隊伍的管理需要從制度入手，這是加強隊伍建設的基礎。要建立健全規章制度。首先，整合完善與基層司法行政人員有關的管理制度，規范司法行政工作流程，以制度規范和約束基層司法行政人員的行為。再有，建立科學合理的考評獎懲機制，制定切合實際的考評獎懲細則，并將考核結果與獎懲、榮譽、任職、升遷掛鉤，真正做到“事業留人、感情留人、待遇留人”。