“公開”
——法治政府建設的密碼

陳明慧（中國政法大學法學院）

2019年2月25日召開的中央全面依法治國委員會第二次會議指出，“推進全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，法治政府建設是重點任務，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。要加強法治政府建設，加強對示范創建活動的指導，杜絕形式主義，務求實效”。公開之于法治政府建設，猶如陽光之于生物的成長，是實現公眾參與的必要方式，更是實現依法治國、建設法治政府的必由之路。

公開是什么？2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推進政務公開工作的意見》（中辦發〔2016〕8號）（以下簡稱《意見》）中明確指出，“公開透明是法治政府的基本特征。全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對于發展社會主義民主政治，提升國家治理能力，增強政府公信力執行力，保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權具有重要意義”。縱觀現行法律、法規、規章及其他規范性文件，僅有《政府信息公開條例》中的“政府信息公開”的內涵較為接近。《政府信息公開條例》第2條明確規定，“政府信息是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。其中第6條明確“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”。以此為基礎，本文所指的公開，是指行政機關在權力運作過程中（包括立法、決策、執行、裁決的整個過程）所涉及的動態和靜態的信息按照一定的程序并以一定的方式及時、準確地公開發布①參見姜明安：《論政務公開》，《湖南社會科學》，2016年第2期。。

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）從政務運作順序的層面對公開予以分類，包括決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開②黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在“全面推進政務公開”部分表述為：“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。”。但從實踐表現而言，行政立法與行政決策雖有部分交叉卻更多體現為不同，行政執行、行政管理與行政服務皆分屬于行政執行的大范圍之內。因此，解密法治政府建設中的“公開”，宜從行政立法公開、行政決策公開、行政執行公開和爭議裁決公開四個方面分而述之。

一、政府開門立法提高規范質量

開門立法是指行政機關在立法過程中促進公眾的積極參與，實現立法民主化。“具體而言，就是采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，讓民眾的利益訴求和意愿從立法之初就能夠得到充分體現，從而提高立法的公開透明度。③戴激濤：《“開門立法”如何推進：商談建制化是關鍵——廣東省人大開門立法遇冷的再思考》，《人大研究》，2014年第2期。”《立法法》《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》均對行政立法的方式和途徑進行了規范。《立法法》第67條規定，“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”“行政法規草案應當向社會公布，征求意見”。國務院《行政法規制定程序條例》第16條規定，“國務院法制機構應當就行政法規送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見”等。國務院《規章制定程序條例》在規章的起草、審查階段皆對公眾參與、專家論證進行了詳細規定。

開門立法主要有以下三種方式：第一，將重要法案草案全文向社會公布，征求社會各方意見；第二，實行公民旁聽政府會議制度，使得公民參與立法的全過程；第三，采取多元化途徑收集公眾對政府立法的意見和建議。近年來全國各地行政立法的實踐還積累了許多行政立法過程公開和拓寬社會公眾參與行政立法途徑的經驗，如向社會公開征集行政立法項目、建議，以及委托立法、協商立法等④參見姜明安：《論政務公開》，《湖南社會科學》，2016年第2期。。安徽省政府2017年12月印發《政府立法公開征求意見反饋辦法》，明確了對建議人的反饋時限、反饋方式等內容。廣州探索了“互聯網+立法公開”模式，開通立法官方微博，發布法規草案，公開立法信息，并舉行了國內首次互聯網立法聽證會。在肯定開門立法的同時，實踐中仍存在因閉門造法導致與現實脫節的情況。2013年1月1日《機動車駕駛證申領和使用規定》和《機動車登記規定》中“闖黃燈扣6分”的條款遭到廣泛質疑，不得不在實施5天后緊急叫停，其主要原因是“史上最嚴交規”的出臺過程未采取開門立法的方式，在實踐中難以運行。

目前我國開門立法已有很大進步，但立法規定不完善、規定可操作性不高、采納和反饋機制缺乏等問題仍較為突出。因此，在政府開門立法的過程中，既要加強程序性立法確立相關法律制度，也要探索“互聯網+立法”模式，拓寬公眾利益表達渠道，推動我國立法中公眾參與的廣度與深度，提高我國規范性文件的質量，促進行政立法的科學性、規范性與民主性，進一步實現社會主義民主法治。

二、行政決策公開強化公眾參與

“行政決策是一種重要的行政活動，指具有法定行政權的行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為。行政決策一般是就特定事項制定行政政策或作出行政決定，具有公共性、執行性、廣泛性、法定性的特征。⑤戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，《政法論壇》，2012年第1期。”行政決策要盡可能擴大公眾參與面，既要廣泛聽取人大代表、政協委員、基層干部、群眾代表的意見和建議，又要重點聽取切身利益可能受到影響的多方面群體的意見。在行政決策的過程中引入民主協商程序，使公民得以平等、自由地表達自己的利益訴求，從而增強公民對行政立法、具體決定等行政活動的認同感，最大限度地兼顧各方當事人的利益需求，增強行政決策的民主性和可接受性⑥參見曾哲、周澤中：《善治的理性： 公民參與行政的后果考量》，《求實》，2017年第6期。。

《決定》提出，要健全依法決策機制，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。其實早在2002年國務院有關部門已舉行“鐵路部分旅客列車票價實行政府指導價”聽證會。2008年《湖南省行政程序規定》頒布實施，專章對行政決策進行規定，要求作出行政決策必須有公眾參與。直至2017年，國務院法制辦就《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》公開征求意見，對重大行政決策進行了全方位規制⑦《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》第3條［事項適用范圍］ 本條例所稱重大行政決策包括以下事項：（一）編制經濟和社會發展等方面的重要規劃；（二）制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；（三）制定開發利用、保護重要自然資源的重大公共政策和措施；（四）決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；（五）決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。決策機關應當根據本條第一款規定，結合職責權限和本地實際，制定重大行政決策事項（以下稱決策事項）的年度目錄，并向社會公布。納入目錄的決策事項應當依照本條例規定作出決策。法律、行政法規對本條第一款規定事項的決策程序另有規定的，依照其規定。發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施的決策程序，適用有關法律、行政法規的規定。。目前我國已有17個省級政府出臺了規范重大行政決策程序的規章⑧已進行行政決策立法的省份為：重慶市、黑龍江省、天津市、江西省、青海省、貴州省、湖北省、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、甘肅省、四川省、浙江省、遼寧省、云南省、上海市、廣東省。。公開的方式包括向社會公開征求意見、舉行聽證會、召開座談會、書面征求意見、問卷調查、民意調查、實地走訪等多種方式，部分省份還進行了政府召開常務會議或者全體會議時允許社會公眾或社會公眾代表旁聽的實踐。

針對實踐中行政決策存在的問題，應在暢通公眾參與決策渠道的基礎上，保障聽證會參與主體來源的廣泛性和獨立性，增強對公眾參與的理性引導和反饋，從而加快法治政府的建設進程。

三、行政執法公開推動法治進程

行政執法是行政機關和法律授權、委托的社會組織依照法定職權和程序實施法律、法規、規章、行政規范性文件的活動⑨舒國瀅：《法理學導論（第二版）》，北京大學出版社2014年版，第191頁。。作為黨的十八屆四中全會部署的重要改革任務之一，行政執法公開對實現執法公開、透明起到了極大的推動作用，有效保障和監督行政機關有效履行職責，也維護了行政相對人和社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權，增加相對人對行政執法的信任度與監督積極性，是完善行政執法程序、提升行政執法效能的關鍵措施。行政執法公開著力于行政執法全過程的信息公開，以解決行政執法信息公開不及時、不規范、不透明等問題。一般行政執法要求公開執法的主體、內容、形式、程序、職責等信息。

《意見》中明確提出要“推進行政執行公開”。2017年1月國務院辦公廳部署在全國范圍內32個單位開展“行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度”（以下簡稱“行政執法三項制度”）試點工作，其中的行政執法公示制度集中于行政機關主動、及時地向社會公開執法信息。試點工作結束后，國務院辦公廳于2019年1月正式印發《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號），將行政執法公示制度全面推開，對行政執法公開工作提出了更高的要求。行政執法公開要求各級政府根據各自的事權和職能，推動執法部門公開職責權限、執法依據、裁量基準、執法流程、執法結果、救濟途徑等，規范行政裁量權，促進執法公平公正，保證執法不越位、不錯位、不缺位。其中明確了行政執法公開的工作方式：各級行政機關要全面推行權力清單、責任清單、負面清單公開工作，建立健全清單動態調整公開機制；各級行政執法部門要建立健全行政執法的事前、事中、事后公開機制，通過門戶網站和辦事大廳、服務窗口等載體，依法及時向社會公開有關行政執法信息；執法人員在執法過程中，要主動表明身份。

此外，行政執法機關應加強執法手段與信息技術相結合，通過執法信息平臺及時、有效實現執法信息的互通共享，促進執法公開化和透明化及資源有效整合。對于執法中獲知的與公眾利益密切相關的信息也要進行公開，比如食品安全信息、與環境污染相關的信息、公共衛生事件等，應當及時公開，讓公眾了解⑩參見王萬華：《完善行政執法程序立法的幾個問題》，《行政法學研究》，2015年第4期。。

四、爭議裁決公開保障公民利益

行政爭議裁決，是指由行政主體對行政主體與行政相對人之間發生的、與行政管理活動密切相關的非訴訟爭議進行審查后并作出的裁決。行政機關為提高行政爭議裁決辦案質量，提升公信力，積極探索了行政爭議裁決公開的范圍、內容、方式、時限和程序，完善公開信息的審核、糾錯和監督機制。

目前我國行政爭議裁決公開在不斷完善中，各地在積極探索“互聯網+”模式，在行政爭議裁決公開方面，可以利用信息化手段以及裁判文書公開的資源，建立案件數據庫，根據當事人的需要提供某個時間段內某個地區某類案件的生效文書索引，以方便各方當事人對自身案件重建理性預期，也可使行政機關通過對比自身執法情況，明確執法風險點，從源頭上預防和減少行政爭議。目前行政機關在行政爭議裁決公開中積極推廣隨機抽查、規范監管行為，積極結合“雙隨機、一公開”機制，隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，將抽查結果及查處結果及時向社會公布，接受群眾監督。

另外，對于人民群眾關心的、申訴信訪中常反映的熱點問題，要增強行政爭議裁決過程的透明度和公信力，避免行政裁決流于形式，影響行政機關的權威。對于該問題的解決，行政機關應在互聯網信息管理系統、微信和門戶網站等平臺公開案件辦理程序和政策法規，及時將案件的基本情況、處理過程、處理結果公之于眾。在公布爭議裁決結果后，還可以對相關事項持續跟蹤，保障行政爭議得到實質性解決。在處理行政爭議裁決的過程中，行政機關應秉持“事實清楚、定性準確、處理恰當”的理念，接受社會全方位監督，維護好人民群眾合法權益，不斷增強群眾的獲得感和滿意度，不斷推進法治政府建設的進程。