市縣“多規合一”試點經驗對國土空間規劃編制的啟示

□ 嘉興市自然資源和規劃局 張慧芳 何良將

改革創新是中國發展的內生動力。經過自下而上發起與自上而下推動的“多規合一”試點探索，帶來了國土空間規劃體系的重大變革。主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃編制管理職責的整合方向已經明確，在如何構建規劃體系眾說紛紜之際，面對本輪城市總體規劃、土地利用總體規劃即將到期的現實，回到改革起點，借鑒曾經的“多規合一”試點經驗，對于市縣這一承上啟下的行政層級，在技術操作層面探索如何將“多規”整合而為“一”、怎么編制國土空間規劃也十分必要。

一、空間規劃改革政策背景

按照國家政策，在2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中便提出“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”；2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》也提出“建立國土空間開發保護制度、建立空間規劃體系”；2015年《生態文明體制改革總體方案》進一步強調“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”；同年《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’”；2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》最終明確“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”，確定了空間規劃改革目標，并在其后的機構改革中得到落實，將原國土資源部規劃職責、國家發展和改革委員會組織編制主體功能區規劃職責以及住房和城鄉建設部城鄉規劃管理職責加以整合，建立空間規劃體系并監督實施。

同期，國家和省級空間規劃編制及試點工作也在開展。2017年初，《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》《省級空間規劃試點方案》印發。前者作為我國首個全國性國土開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃，是頂層空間規劃的有益嘗試，具有示范意義；后者確定海南、浙江等9個省份開展省級空間規劃試點，明確要“統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃”，各省亦進行了積極的探索，但似乎迄今并未形成普遍性的推廣經驗。

從國家政策和國、省實踐來看，更多的是方向確定或大范圍的分區控制指引，并無具體的操作指導，也難以確實落地，因為作為承載空間規劃的載體——土地，其實際使用管理是發生在市縣以下層級；從整合規劃來看也可以得到佐證，主體功能區規劃目前是編制到省一級，可能同一個市或縣全在同一個主體功能分區內，城市總體規劃本就以城市為單位，是從市一級往下，土地利用總體規劃雖是五級體系，但實際用于用地審批管理實施的依據是市級以下規劃。

因此，雖然頂層設計尚不明確，但可以斷言，市縣國土空間規劃必不可少，甚至可以說，其是國土空間規劃改革成敗所系，或許這也是2014年國家自上而下較大范圍開展市縣“多規合一”的“著眼”之處，反過來，市縣“多規合一”試點實踐亦為市縣國土空間規劃編制提供了現成經驗。

二、市縣“多規合一”試點經驗——嘉興案例

2014年8月，國家發改委等四部委聯合發文開展市縣“多規合一”試點工作，嘉興市列為全國28個試點市縣中唯一一個四部委共同試點，十分具有代表性。嘉興市通過建立部門橫向協調和縣市縱向聯動的協同機制，按照“總—分—總—分—總”的工作步驟，對國民經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和環境功能區規劃等“4規”銜接融合，達成統一發展目標、統一規劃體系、統一基礎數據、統一技術標準、統一規劃藍圖、統一信息平臺和統一管理機制的一致，于2015年底基本形成“一本規劃、一本技術報告、一張藍圖、一套標準和一套改革方案”的“多規合一”成果。回顧梳理試點過程和成果內容，除組織保障和機制建立等規劃編制工作保障不予贅述外，在技術操作層面大致有如下幾個方面的經驗做法。

1.找準定位。將“多規合一”試點成果性質定位為宏觀引領的綜合性空間規劃，突出戰略性、綜合性、空間性和長期性；更加注重規劃的融合過程、編制方式，不取代任一法定規劃，目的是實現各規劃布局協調一致，優化國土空間格局；命名為《嘉興市空間發展與保護總體規劃》，體現“保資源、保發展、保權宜”的綜合協調目標，內容涵蓋“4規”核心要素，對規劃期發展目標定位、空間功能布局、管控分區界線、重大設施供給、土地開發復墾、節約集約利用等作出全面規劃與布局安排，作為指導“4規”及其他各項規劃編制的綱領性文件。

2.把握關鍵。在“合一”的“4規”之中，最基礎的空間落地規劃顯然是土地利用總體規劃和城鄉規劃，在《土地管理法》和《城鄉規劃法》中均有明確表述：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接”“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制……與土地利用總體規劃相銜接”，因此關鍵是要做好“兩規”在空間規模、結構、布局、邊界上的銜接。通過建立差異調處機制，在統一的操作平臺上對“兩規”進行數據整合、圖斑比對、差異分析，對“兩規”差異沖突之處按照“生態底線、保護優先、總量管控”的原則予以研究調處，最終協調一致。

3.夯實基礎。規劃編制是一項技術活，不同的技術必然帶來不一樣的結果。所謂統一基礎數據、統一技術標準正是通過對規劃年限、基礎數據、指標體系、坐標系統、用地分類標準、空間管制分區加以統一，形成一套標準。如確定采用arcgis作為數據處理平臺、明確以第二次土地調查變更至最新時點的數據作為“基數”、結合三級土地利用規劃分類和城市用地分類延伸細分建設用地、對應銜接不同規劃的管制分區為“三區四線”（“三區”是指城鎮空間、農業空間和生態空間，“四線”即永久基本農田保護紅線、基本生態保護線、城鄉增長邊界控制線、產業平臺區塊控制線）。

4.明確路線。縱向上明確市縣層次，市級層面重點在于市本級及中心城區、跨縣域基礎設施廊道構建及對縣級層面的指導方面，縣級層面在市級統一管控規則下，落實各項目標任務，以鎮村落地為基礎。橫向上基于“一”和“四規”并存的現實情況，制訂“總—分—總—分—總”的工作步驟和技術路線，第一個總是部門共同研究、統一標準，第一個分是明確各自任務、分別落實各規劃“合一”內容；第二個總是對各規劃“合一”內容匯總整合，共同劃區定界，繪制“藍圖”，第二個分是梳理重構“1+4+N”的規劃體系，在“1”的內容框架下，各自完成“4”規的修編，并延伸至其他專項規劃的編制，落實“1”的目標內容；第三個總是提出體制機制改革的建議，真正實現“多規”合而為“一”。

5.實施支撐。基于土地利用總體規劃自上而下成熟完整的數據庫系統，按照統一的技術標準，計劃建立“多規合一”核心數據庫，并與行政審批制度改革相結合，構建應用平臺系統，與發改、國土、城建、環保等子信息平臺建立數據關聯，實現功能區塊、數據、信息等動態更新，用于項目選址、規劃審查、行政審批等方面，實現規劃成果的“共編共用共享共管”，支撐規劃實施管理。

6.政策思考。針對“多規合一”法律缺位和頂層設計不明的情況，提出規劃編制審批實施管理的改革建議。包括構建“多規合一”的橫向空間規劃體系、探索以郊野單元作為“多規合一”的最基礎單位、改革“串聯式”審批為“并聯式”模式、以及成立相關部門組成的“多規合一”規劃委員會等。

上述經驗之中，雖有此前分頭管理的當前不適用性，但拋開機構體制改革因素，在規劃編制技術層面確實為國土空間規劃編制提供了示范借鑒。概括而言之，即以既有規劃為基礎，發揮優勢，取長補短，揚棄吸收，有機融合。對于國土空間規劃編制，也應是繼承融合基礎規劃的優勢特征，實現一本規劃取代其他多種規劃。

三、國土空間規劃可繼承優勢特征

毫無疑問，市縣層面應落實上位國土空間規劃的目標任務，包括主體功能分區，而融合土地利用規劃、城鄉規劃的優勢特征。大致可延續采用城鄉規劃的理論基礎、敘事能力、功能分區，土地利用規劃的層級體系、數據管理、管控制度等做法。

1.理論基礎。城鄉規劃相對成熟的理論毋庸多述，如田園城市、新城市主義、精明增長等自成體系，支撐其成為一門獨立的學科，為國土空間規劃編制提供科學依據。當然，近年來，土地利用分區、土地發展權等理論發展，也為土地利用規劃夯實了理論基礎。

2.敘事能力。從過去到將來，從國外到國內，涵蓋歷史、人文、風貌、景觀、社會、經濟等方方面面，講一個城市的故事，描述其未來的藍圖，讓一個城市之所以成為這個城市的敘事能力亦是市縣國土空間規劃應有之義。

3.層級體系。土地利用規劃按行政層級體制逐級編制，全域全地類覆蓋，通過嚴格的指標管控自上而下傳導，能夠落實上級政策要求，較好地結合了中央政策與地方目標，利于政府實施和區域協調發展。

4.功能分區。城鄉規劃在城鄉空間體系、產業發展格局、城鎮功能結構安排方面層次分明，如嘉興“多規合一”試點“三帶三區”“一主六副”“四百一千”對于產業分布、城市結構、鎮村體系的表達。其“總規、控規、詳規”由粗到細的體系也提供了規劃實施路徑和保障舉措。

5.管控制度。土地利用規劃堅持資源保護優先，堅持強化土地用途管制制度，設置耕地保有量、永久基本農田保護面積等約束性指標，實施耕地占補平衡制度、節約集約用地制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量和強度，對永久基本農田實行特殊保護，較好地發揮了規劃引領管控作用，符合所有自然資源用途管制要求。

6.數據管理。土地利用規劃明確數據庫是必備成果，且與文本具有同等法律效力，通過建立“圖數一致”的規劃管理信息系統，實現“以圖管地”，并建立規劃數據庫年度執行更新機制，確保規劃成果的現勢性，使規劃具有較強的執行力。

總體上，應該說，土地利用規劃承擔著用途管制職責，平衡資源保護與建設發展，側重供給層面，更為宏觀；城鄉規劃更契合經濟建設、產業發展的施政綱領要求，具有需求屬性，更加具體。但也不可否認，兩者均存在重城市輕農村、“規劃跟著項目走”等問題。

四、幾點啟示

綜上，對于市縣國土空間規劃編制實施管理，可以得到以下幾點啟示。

1.明確規劃邊界。一是強化理論研究，提高科學性，明確國土空間規劃定位，是長期性、管控性、基礎性規劃，承擔戰略引領、底線管控、開發利用、國土整治等功能，發揮宏觀引領作用。二是明晰土地利用規劃和城鄉規劃的內容邊界，吸納核心要素。較為明顯的，土地利用規劃對區域“三生”國土空間總體格局的構建和開發利用的用途管制是其所長，但對建設用地內部功能結構較少涉及；城鄉規劃對規劃區內功能結構、用地布局和配套設施的安排面面俱到，但覆蓋范圍僅針對規劃區內，且對生態和耕地保護的內容重視不足。兩相結合，適得其宜。三是留有其他專項規劃接口。對于交通、水利、能源等基礎設施或重大產業平臺加以指引，留下專項規劃編制依據伏線。

2.理清層次單元。一是市縣國土空間規劃重點把握中心城區范圍，做實做細。二是明確鄉鎮一級作為最低一級政府，應該編制國土空間規劃，便于落實上級政策目標和控制指標。三是對特定區域按需要編制分區控制單元詳細規劃、對具體工程編制修建性詳細規劃，支持城鄉建設和產業發展，包括農業產業在內。四是對于農村地區，按需要以行政村為單位編制“多規合一”的村莊規劃，強化城鄉統籌，助力鄉村振興。

3.增強規劃彈性。一是中央政策和地方目標的協調，嚴格落實上位剛性管控要求，靈活安排地方保護開發格局，統籌增量和存量空間，做好兩級土地發展權的管理。二是規劃編制的空間“留白”，如有條件建設區、預留指標、發展備用地的設置。三是規劃實施的動態調整更新，按照現代管理學計劃、組織、領導和控制四項管理基本職能的觀點，實施過程中監管控制必不可少，并且應根據環境變化及時調整措施、修正目標，故應繼續發揮規劃定期評估作用，建立動態調整更新機制，如“一年一體檢，五年一評估”，增強規劃適應性。

4.整合審批事項。國土空間規劃作為指導區域內各項土地利用活動的綱領性文件，其實施管控仍需以“用途管制”和“開發許可”的方式兌現。規劃“合一”之后，相關的審批事項理所當然也應予以整合。土地利用規劃涉及用地預審、農轉用報批、供地等審批事項，城鄉規劃涉及項目規劃許可、用地選址、工程建設等審批事項，整合成簡化版“串聯”審批，利用信息管理平臺提速增效，便于規劃實施，真正便民利民，實現改革最終目的。