新常態下小微企業稅收環境優化及對策研究①
——以連云港市小微企業為例

連云港職業技術學院 索麗 張蘊 朱春江

1 研究背景及意義

我國的新常態經濟是指金融危機之后的一種與之前不同的新穩定狀態，它主要具有中高速、優結構、新動力、多挑戰這四個特征，也一度被管清友(民生證券研究院的副院長)概括為“習近平常態”。概括來說，這種新常態是指從結構失衡轉化到結構優化再次平衡的狀態，第三重含義是宏觀政策的新常態。全球金融危機爆發后，我國實施了一系列的經濟維護政策，從歷時四年半終于完成的“營改增”改革再到2016年5月1日全面營改增后的近三年的深化增值稅改革的一系列減稅政策，特別是針對小微企業的廣泛的稅收優惠政策，充分證明了我國政府大力減稅降負發展小微企業的決心。

企業發展環境是指對企業績效起著潛在影響的外部因素的總和，小微企業的發展環境，是一個由政策、市場、融資、創新等外部環境組成的龐大、復雜的系統。新常態下國內外經濟下行壓力加大，小微企業發展環境發生了深刻變化，小微企業經營成本上升盈利空間壓縮的弱勢更加突出，現有的很多研究成果充分說明了這樣一個現實，目前我國對小微企業發展環境的構建沒有充分考慮小微企業自身的特點和局限性，忽略了小微企業的發展需求，沒有充分認識到全面構建適合小微企業發展的外部環境的重要性，特別是欠缺對小微企業稅收發展環境優化的舉措。在所有的外部環境中，稅收環境無疑是其中很重要的一環，構建和優化小微企業發展的稅收環境，是適應經濟發展新常態的必然選擇，對推動小微企業在轉型升級、提升市場競爭力基礎上實現可持續發展具有重要現實意義。構建規范化、多層次小微企業可持續優化發展的稅收環境機制，對于探討小微企業發展環境構建的一般規律、實現小微企業發展環境中國式創新，具有重要的理論意義。

2 小微企業發展環境研究現狀

目前國內學者在構建小微企業發展環境方面的研究主要體現在融資環境與擴大稅收優惠政策的幅度方面。鞏家民[1]從企業內外兩個角度來分析新常態下小微企業的融資所出現的困難以及其中的原因，并提出符合新常態背景的應對策略。劉有樹[2]、李欣潔[3]認為，雖然我國政府目前政府雖采取了一系列政策來支持小微企業的發展，但往往政策力度不大，政策內容過于片面，認為我國小微企業發展目前呈現出的區域發展不平衡與結構發展不合理等問題與國家政策引導機制不完善有緊密的關系。吳群[4]指出政府對小微企業缺乏必要的引導和扶持；經營活動中“權力尋租”現象廣泛存在，導致小微企業稅費負擔較重；國家很多優惠政策并沒有真正惠及小微企業，許多扶持政策只是流于表面、政策落實不理想。焦俊等[5]提出小微企業可持續發展環境的構建思路包括內部環境和外部環境。錢英等[6]認為連云港市的小微企業行業分布低端居多、企業單體規模偏小，扶持政策落實力度不夠、資金不足融資困難及人力資源后勁不足是制約連云港小微企業發展的重要原因。以上學者大多認為現有財稅政策上客觀上制約了小微企業的發展，并對優化小微企業的發展環境提出了有益的思路，而論文并沒有從制度建設上去思考擴大稅收優惠政策的可能性，而是希望在立足于現有稅收優惠政策的基礎上，以連云港市小微企業的調研分析為基礎，從稅務機關的角度去研究如何最大限度地響應國家政策的號召，更好地發揮稅收服務地方經濟的作用，為小微企業提供公平、合理、高效的稅收環境并從稅收優惠設計的科學性及稅收公平性方面對優化小微企業的稅收環境提出了自己的見解。

3 連云港市小微企業基本情況

據不完全統計，截至到2019年10月31日，連云港市全市的正常單位納稅人總數為九萬多戶，其中享受國家小微企業稅收優惠的納稅人占全部納稅人總數的95%～98%，為80%以上的人員提供了就業崗位并提供了53%以上的稅收。以上數據充分說明連云港市小微企業在社會發展以及經濟進步中占據越來越重要的地位，對于解決就業、增加收入以及經濟結構的調整都起到了相當重要的作用。正因為如此，我國政府針對小微企業出臺了一系列的稅收優惠政策并大力推行，這些政策的實施對于連云港市小微企業的發展無疑起到了非常大的促進作用。

在2018年5月1日之前，連云港市享受小微企業稅收優惠政策的企業有85000多家，按照最新的小型微利企業應納稅所得額不超過300萬、從業人數不超過300人、資產總額不超過5000萬元這三個條件，這部分企業中既有增值稅小規模納稅人也有一般納稅人。從2018年5月1日截至到2019年9月30日，連云港市有將近6%～7%的一般納稅人小微企業申請轉為小規模納稅人，預計到2019年12月31日之前，應該還會有3%左右的一般納稅人轉申請為小規模納稅人。這種改變說明了有一部分小微企業納稅人根據本企業的實際發展情況做出了合理的稅收籌劃，這種在國家政策導向下有意識的守法納稅、誠信納稅的行為對于構建適應于小微企業發展的稅收環境將會帶來很大的促進。這些企業抓住了機遇，充分利用了新常態背景下國家對小微企業的稅收優惠政策，較好地享受到了國家稅收優惠政策所帶來的改革紅利，有力地促進了企業整體實力的增強。以上的數據也充分說明了在今年國家大幅的減稅降費政策背景下，廣大的小微企業獲得了更加廣闊的發展空間，今年以來所實施的減稅降費政策也改善了以往許多扶持政策只是流于表面的弊端，有一大批的小微企業實實在在享受到了政策環境改善的紅利，相信隨著這些利好政策的進一步實施，必然會有越來越多的小微企業在國家宏觀政策的引導下獲得更好的發展，為新常態下的社會主義經濟建設作出應有的貢獻。

4 連云港市稅務部門優化稅收環境的措施

為了進一步保證國家對小微企業的各項稅收優惠政策能夠落實到位，連云港市的稅務機關在完善征稅服務、服務地方經濟方面也做出了充分的努力。

(1)推進政策落實方面。

連云港稅務局，認真吃透國家減稅降費政策精神實質，保證各項工作平穩推進；主動向地方政府領導匯報減稅降費的重大意義、落實進展情況和相關效應分析，取得地方政府的全力支持；多次撰寫減稅降費工作匯報材料到市紀委監委、市兩辦、市審計局、市財政局進行減稅降費工作匯報，形成工作合力。

(2)政策宣傳咨詢方面。

在深化增值稅改革和各項減稅降費政策宣傳咨詢上充分利用現有的各項信息資源，通過納稅人學堂、稅企QQ群、微信群、短信及納稅特服號等多個途徑和渠道，及時為納稅人釋疑解惑；在市縣局網站設立減稅降費工作專欄，投放政策文件，并及時更新最新的政策規定和工作動態，一方面能夠讓每名稅務干部熟練掌握政策規定，準確把握執行口徑；另一方面也幫助納稅人深入理解把握國家稅收政策，增強了稅收征管工作的效率。

(3)強化納稅輔導方面。

在強化納稅輔導上，連云港市稅務局黨委委員帶頭走訪調研納稅人，對納稅人提出的減稅降費相關政策現場解讀，并盡可能地做到現場辦公；對重點享受減免稅收優惠的納稅人近10000余戶面對面解讀減稅降費政策，告知納稅人享受稅費減免優惠力度；同時還在每個縣區辦稅服務廳設置專門窗口，不定時地由市局“專家”服務團隊成員負責接待、輔導，咨詢解答，為納稅人解決實際困難。

(4)嚴格督促考評方面。

連云港市稅務局聘請了“全國時代楷?！遍_山島民兵哨所名譽所長王仕花為“減稅降費監督員”，深入企業調研企業減稅降費政策落實情況。市局年度績效管理考評中專門設立減稅降費評價體系，制定考評指標，落實工作責任；同時細化減稅降費督察督辦工作項目清單，明確工作要求與職責分工，將減稅降費工作細化、具體化，切實保證減稅降費工作高效有序開展。2019年以來，連云港市稅務局已組織內部減稅降費工作督察數十次，實現市、縣、區、機關股室、分局全覆蓋。

以上事實充分說明了連云港市的稅務機關在提升納稅服務水平、持續優化稅收營商環境方面做出了充分的努力，而這些措施的實施對于促進國家減稅降費政策的進一步落實及優化連云港市整體的稅收環境必將帶來積極的影響。

5 小微企業稅收環境優化的思考

在調研的過程中，筆者也注意到連云港市的小微企業發展不平衡的現象非常明顯。對比國家大規模實施減稅降費之前企業的經營狀況，有不少的小微企業不管是在適應市場環境的競爭上還是在增強企業實力上都沒有實質性的改變，這些企業表現為銷售增長緩慢，盈利水平持續偏低，還有一些小微企業的稅負并沒有實質上的降低。這些情況說明了新常態下國家一系列針對小微企業的稅收優惠政策的制定并不是對所有小微企業都帶來利好，各項減稅降費政策的實施對優化小微企業整體的稅收環境也沒能如預期的那樣帶來充分積極的影響。深入分析其原因，筆者認為這種狀況說明了我國現有的針對小微企業的減稅政策在很大程度上確實促進了小微企業的發展壯大，但是在構建適合于小微企業整體發展的良好的稅收環境方面仍有一些不足之處。這些情況的發生也說明了在現階段創建適合并有效扶持小微企業發展的宏觀環境特別是稅收環境還有很長的路要走，國家需要從提升稅務機關稅收執法效率及發揮國家宏觀稅收優惠政策的引導作用兩個方面共同做出努力。

首先，我國現階段將工商企業小規模納稅人標準提高到500萬，并允許一般納稅人轉變為小規模納稅人的政策并不符合我國稅收改革優化企業稅負的目標。我們國家用近四年半的時間完成了營改增的改革，這可以說是我國稅制改革的重頭戲，而我們的營改增一個很重要的原因就是增值稅與營業稅相比稅負相對公平。我們現階段的政策將工商企業小規模納稅人的標準提高到了500萬，必然使得更多的一般納稅人轉變為小規模納稅人，相當于用3%或5%的征收率代替了原來營業稅的3%或5%的稅率。眾所周知，增值稅最大的特點或者說優點是一般納稅人的一般計稅方法，其銷項稅額減去進項稅額的計稅方法體現了對增值額計稅的原理，這使得納稅人無論屬于生產流通的哪一個環節，其稅負都是相當的，從而彌補了營業稅按收入全額計稅的缺點。反之，小規模納稅人的簡易計稅方法只是考慮納稅人會計核算水平不高而采取的簡便方法，統一的征收率客觀上并沒有體現其真實的稅收負擔能力，不能體現稅收的公平原則，所以單純為了減稅政策而提高小規模納稅人標準的做法而這無疑違背了我國稅制改革一貫堅持的稅負優化的基本原則。

其次，從長期來看，好的稅收優惠政策應該促進稅收收入穩健、長足增長，而不是僅僅強調減低稅負。稅收優惠作為我國稅制的基本構成要素，是近年來一系列稅收改革政策的核心內容。規范、合理的稅收優惠雖然會在短期內減少稅收收入，但從長期看，科學的稅收優惠通過減輕納稅人的稅負可培植發展潛力巨大、可持續發展的新興稅源，優化稅基結構。運用稅收優惠政策來實現政府宏觀經濟調控的特定目標是各國政府的通常行為。我國政府將減稅降費作為稅收改革的重點，為了堅定廣大企業特別是小微企業發展的信心，我國政府多次強調稅收改革要保證所有行業的稅負只降不增，這些做法無疑堅定了廣大小微企業納稅人發展經濟的決心和信心。但是若稅收優惠的運用不規范，在稅收優惠政策的設計上忽視稅收的公平性原則，從長遠發展來看，將會嚴重侵蝕稅基，削減既定宏觀稅負水平所需要的收入量，導致政府收入行為的混亂。

再次，上述情況的產生也說明了我國稅法體制中對征稅權的憲法性約束不足，導致我國稅收優惠政策的設計與實施都缺乏法定性[7]。稅收法定原則是稅法中一項十分重要的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，政府則不能征稅，公民也沒有納稅的義務。黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”改革任務后，我國的稅收法制建設邁出了堅實的步伐。2016年12月25日全國人大二十五次會議表決通過了《環境保護稅法》，2017年12月27日全國人大常委會第三十一次會議通過了《煙葉稅法》和《船舶噸稅法》，這些稅收法規上升為法律代表了我國稅法體系立法層次上有了很大的提高，但是我們也應該看到這是遠遠不夠的，因為這三部法律不管是從征稅范圍的廣度上還是從在稅收收入中所占的比重來看遠遠稱不上重要，而在我國稅收體系中占據一半以上比例的增值稅、消費稅仍然沒有落實稅收法定原則?？傮w來說，當前我國稅收立法層面的授權立法和行政立法廣泛，比如我們前面所列出的一系列稅收優惠政策就是財政部和國家稅務總局所發布的稅收規章，這些稅收優惠政策集中體現并具體實施了政府在宏觀調控階段的特定目標，但是在體現稅收公平性上仍然有欠缺。

最后，忽視了稅收公平性的稅收優惠政策在短期內確實達到并實現了政府所提出的減稅降費的具體目標，但是從長期來看，并不能促進小微企業健康、穩定地長期發展。因為簡化的征稅模式并沒有做到企業的稅收負擔與企業真實的負稅能力相匹配，也在一定程度上違背了實質課稅的原則，正因為如此，不僅會使得稅制上“補丁打補丁”的現象嚴重，而且會嚴重損害部分小微企業納稅人對納稅誠信度的依賴，不利于培養小微企業納稅人的稅收忠誠度，無疑也不利于宏觀經濟的健康發展。

6 結語

綜上所述，構建適于小微企業發展的稅收環境任重而道遠，既需要國家層面從稅收優惠的設計上規范處理，在稅收法定性原則深入貫徹的前提下為所有的小微企業提供一個公平合理的稅收法制環境，也需要稅務部門轉變觀念，從被動執行國家稅收政策向依法征稅主動服務方向轉變，面對納稅人日益增長的社會化納稅服務需求，在稅收征管服務資源不足的情況下，迫切需要統籌、協調、凝聚全社會資源，推動社會化納稅服務，從而最大限度滿足納稅人多元化服務需求，不斷優化稅收營商環境[8]。相信隨著我國針對小微企業的企業所得稅、資源稅、印花稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等地方稅種及教育費附加、地方教育附加等各項稅收優惠政策的進一步實施，一定會推動我國的小微企業健康持續發展，為我國經濟的發展做出更大的貢獻。