國有資本投資公司職能及績效評價體系的構建邏輯

中國財政科學研究院 宋韶君 劉文希

中共十八屆三中全會提出“以管資本為主”的國有資本授權經營體制改革，為國有資本市場化專業化運營提供了有利的制度安排，改組組建國有資本投資運營公司成為深化國企改革、完善國資管理體制的重大舉措。在由國資管理層、國資運營層與國企經營層構成的三層國資管理體系下，國有資本投資公司作為中間層，以資本為紐帶，以產權為基礎，通過對國有企業控股與參股開展國有資本市場化運作，以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標。隨著政府把國有資本運營權授權給國有資本投資公司，相比國有企業，國有資本投資公司職能已發生根本變化，不再從事具體產業經營，這意味著原先的國有企業績效評價體系已不適用于國有資本投資公司。著眼于國有資本運營與國有企業經營的區別，聚焦國有資本價值實現，構建專門針對國有資本投資公司的績效評價體系，不僅能夠為國有資本投資公司績效評價政策制定提供指導，而且對于引導國有資本專業化運營水平的提升具有重要意義。

1 國有資本投資公司設立的改革背景

通過國有資本授權經營體制改革而設立國有資本投資公司，主要是基于國資管理體制由“管企業”向“以管資本為主”轉變的改革邏輯。管人管事管資產的國資管理體制導致國有資本流動性被束縛、產業競爭力弱化、國有資本運營效率低下。剝離國有企業資本運營職能，改組國有資本投資公司作為專業化國有資本運營平臺，構建“以管資本為主”的三層國資管理體制，有利于實現從國有資產向國有資本的資本屬性回歸，倒逼國有企業專注產品與科技創新，支持實體經濟高質量發展。

1.1 國資管理體制由“管企業”轉向以“管資本”

中共十九大報告提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本“做強做優做大”，有效防止國有資產流失。從“做大做強國有企業”到“做強做優做大國有資本”的政策表述背后，蘊含著國資管理體制從“以管企業為主”轉向“以管資本為主”的改革邏輯。以往，管人管事管資產的國資管理體制主要以行政紐帶連接國資管理機構與國有企業，強調對國有企業占有使用實物形態國有資產的管理，一方面導致國有股權運作行政化，國有資本經營權被管得“過死”，資本增值潛力未被充分激活，現代企業制度難以真正建立進而實現實質意義的“政企分離”；另一方面，國有企業“資企不分”，熱衷資本運營、無限追求規模擴張的同時，卻忽略了產品和科技創新，弱化了產業競爭力。在此背景下，國有資產管理體制由“管企業”轉向“以管資本為主”，強調對價值形態國有資本的管理運營。通過國有資本運營與國有企業經營的“資企分離”改革，以資本為紐帶，以產權為基礎，搭建國有資本專業化運營平臺，依托國有資本投資公司實現“管資本”，構建真正意義上國有資產管理、國有資本運營、國有企業經營“三分離”的國資管理體制。國有資本專業化運營強調從國有資產向國有資本的資本屬性回歸，釋放資本增值內在動力，促進資本合理流動，優化資本配置，支持國有資本做強做優做大，提升國有資本活力、控制力、影響力及帶動力。

1.2 通過“資企分離”改革而支持實體經濟高質量發展

國有資本運營由國有企業承擔，越來越多國有企業熱衷通過資本運營做大規模，與之形成對比的是產業經營被忽略、科技創新能力無法適應高質量發展的經濟轉型要求。剝離國有企業資本運營職能，通過國資管理體制“資企分離”改革，有利于引導國有企業回歸實體經濟，克服實體企業資源配置在時間和空間上的局限，從宏觀層面優化國有資本布局，解決資本的“結構性錯配”，抑制國有企業高杠桿和趕超模式下帶來的投資沖動和規模擴張偏好，使國有資本保值增值不再依賴規模擴張和某些領域的壟斷經營，而是專注于科技和產品創新，通過提供滿足新消費需求的高附加值產品引領產業升級，在高端裝備及智能制造等科技創新領域持續發力，為搶占新一輪國際競爭制高點創造有利條件，從根本上解決產業競爭力弱化的問題，支持實體經濟高質量發展。

2 國有資本投資公司的職能定位

國有資本投資公司作為國有資本流動平臺及國有資本布局優化的結構性改革平臺，在微觀層面定位于國有資本專業化運營的市場職能，通過國有資本價值運作激活資本，提高資本流動性，引導資本流向實體經濟；在宏觀層面定位于引導國有資本布局優化的政策職能，通過國有資本統籌布局，引導國有企業重組及產業結構調整，重塑國際競爭力。

2.1 突出國有資本專業化運營的市場職能

就國有資本投資公司市場職能的內涵而言，是指以股權投資為形式，依托資本市場從事的具有“類金融”性質的跨產業、跨區域的國有資本專業化運營。由于單純的國有資產經營形成的價值增長十分有限，與國有資產經營相比，市場經濟條件下更強調通過國有資本運營所帶來的收益，國有資產價值大幅度增長主要依賴國有資產資本化的價值經營。上一輪國資國企改革所推動的大量中小國有企業的改制退出，很大程度上依賴的是行政手段，而不是通過市場化資源配置機制，當下國有企業的市場化還只是停留在產品市場的范圍和市場交易的層次，而在要素配置領域，包括資本市場、產權市場、勞動力市場等，離市場化還有相當一段距離。雖然我國國有資產規模龐大，但大量低效無效資產沉淀，上市公司股權可以通過資本市場定價來體現，而非上市公司股權價值難以計量，限制了存量資產的流動。為此，新一輪“以管資本為主”的國資國企深化改革，強調從存量國有資產著手，以市場化手段推動國有資產轉化為流動性更強的國有資本，與資本市場相融合。除此以外，由于產業結構布局的靈活性同樣依賴資本流動，可以說，推動國有資產資本化，提高國有資本流動性，既是市場化改革的突破口，也是服務于政策職能的手段。

除了提高國有資本的流動性，國有資本投資公司作為產業培育的平臺，依托資本市場進行價值投資，在追求投資收益的同時，要把國有資本保值增值與產業競爭力提高相結合。中共十九大報告強調，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上。而實體經濟發展的根本出路在于科技創新，關鍵依靠的是自主創新的科技力量。從資本支持科技創新的機理來看，創新中生產要素的重新組合并不是簡單的要素再排列，而是重新組合的要素能夠實現結構功能的耦合，使資本與產業更好融合，從而釋放潛在效率。國有股權投資要重點聚焦通過長期研發投入與持續積累形成的高精尖原創技術的支持，以控股、參股國有企業及混合所有制公司的形式，引領更多資本流向科技創新領域，推動創新技術滲透到相關產業，促進科技成果轉化，帶動產業結構調整與產業升級，培育經濟新動能。

2.2 兼顧國有資本布局優化的政策職能

國有資本投資公司的政策職能表現為以國有資本布局優化引導國有企業重組、產業結構調整、產業競爭力重塑的過程，通過在不同領域或行業國有股的增持或減持而建立國有資本布局優化的動態機制。國有資本一方面要向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中；另一方面要從產能過剩及部分充分競爭領域退出。就兩者關系而言，通過國有股減持而實現的國有資本退出是優化國有資本布局，實現重要領域和行業國有股增持的前提，為此，政策職能重點強調產能過剩領域國有股減持實現的國有資本退出。面對當下國有資本大量集中在產能過剩領域的局面，國有資本布局優化更強調產能過剩領域國有股減持而實現的國有資本退出比例，為國有資本向重要領域的集中創造條件。

3 國有資本投資公司績效評價體系構建的邏輯

隨著國有資本運營職能從國有企業剝離的“資企分離”改革，國有資本投資公司與國有企業的職能已完全不同，與之相適應，國有資本投資公司不能照搬國有企業績效評價體系。從國有資本運營與國有企業經營的區別出發，著眼國有資本價值實現而選取核心績效評價指標，借鑒國有企業常規財務指標，是國有資本投資公司績效評價體系構建的邏輯。

3.1 國有資本投資公司不能照搬國有企業績效評價體系

就當下績效評價現狀來看，國有資本投資公司仍沿用國有企業績效評價體系。國有企業的績效評價主要針對產業經營而出臺，而國有資本投資公司是從事專業化資本運營的“類金融公司”，與國有企業產業經營的職能完全不同。國有企業產業經營屬于實體經濟范疇，其收益來自提供產品和勞務創造的價值；國有資本運營屬于虛擬經濟范疇，虛擬經濟本身不創造價值，而是依托產業經營，通過優化資源配置激活資本，釋放潛在效率，支持實體經濟創造價值，其收益來自資產資本化所取得的價值增量。雖然資本運營與產業經營都能夠實現價值增值，但產業經營是價值創造的源泉；而資本運營分割產業經營的利潤，是價值增值的手段。相應地，國有資本投資公司績效評價聚焦國有資本運營，側重對國有資本流動性、國有股權投資支持科技創新等內容的評價。為此，國有資本投資公司要著眼于從國有企業剝離出來的國有資本專業化運營職能，從國有資本運營與國有企業經營的差異出發，系統重構有別于國有企業的績效評價體系。

3.2 著眼國有資本價值實現而選取與國有企業不同的評價指標

由于市場職能是國有資本投資公司的核心職能，著眼國有資本價值實現，設計國有資產資本化率、國有股權創新覆蓋率、長期股權投資收益率等作為與國有企業不同的核心價值驅動指標而突出國有資本專業化運營的市場職能。

3.2.1 國有資產資本化率

國有資產價值增長的背后，單純依靠國有資產經營形成的價值增長十分有限，主要依賴的是國有資產資本化的價值經營。國有資產的資本化程度越高，價值形態國有資本占比越高，國有資本流動性越強，對國有資產價值增值影響越大。通過設計“國有資本資產化率”作為反映國有資本流動性的核心績效評價指標，其含義為實物形態國有資產轉化為價值形態國有資本的比率。國有資產資本化實現了國有資本的價值放大，是提高國有資本流動性、實現國有資本價值增長可持續的前提，國有資產資本化形成的國有資本價值增長，反映了國有資本運營的市場化、專業化水平。

3.2.2 國有股權創新覆蓋率

國有資本運營對實體經濟科技創新的持續支持是實現國有資本價值增長的源頭。國有股權投資對實體經濟創新的傾斜和支持力度越大，國有資本運營對經濟增長新動能的引領作用就越顯著。為此，設計“國有股權創新覆蓋率”指標作為與培育經濟增長新動能相對應的先導性指標，其含義為全部國有股權投資中，科技創新領域國有股權的占比。國有股權創新覆蓋率體現了國有資本投資公司對科技創新的敏感度及其價值發現能力，揭示了國有資本價值增長的潛在可能性。

3.2.3 長期股權投資收益率

由于國有資本投資公司定位為國有股權投資，專注于產業培育，對國有資本投資收益的績效評價，除了從總體上關注凈資產收益率、總資產報酬率等企業常規財務指標之外，還應重點關注長期股權投資產生的收益，引導價值投資。為此，設計“長期股權投資收益率”指標，其含義為長期股權投資凈收益在長期股權投資平均余額中的占比。長期股權投資收益率指標有利于引導國有資本投資公司不再以追求短期投資收益為目標，而是專門引領經濟增長新動能領域的價值投資，將更多國有資本投向回報率高的產業和行業中，實現價值增長方式的轉變，把國有資本保值增值與產業培育、產業孵化及科技創新結合起來。

3.3 對國有企業常規財務指標的借鑒

除了聚焦國有資本價值實現而設計核心價值驅動指標之外，國有資本投資公司作為一類具有“國有”屬性的市場主體，也要追求財務收益。由于已出臺的國有企業績效評價體系在財務指標的設計和應用方面具備相對成熟的經驗，因此國有資本投資公司可適當借鑒這部分財務績效指標。從當前國有企業采用的績效評價指標體系來看，反映經營增長的國有資本保值增值率、反映盈利能力的凈資產收益率，反映國有資本流動性的總資產周轉率、不良資產比率，反映債務風險的資產負債率、速動比率等財務指標，是國有企業經營與國有資本運營的共性指標，可設計成為國有資本投資公司的常規財務指標。