地勘體制改革的關鍵是市場化

池京云

（北京市地質調查研究院，北京 100195）

為了增強地勘單位活力，從20世紀80年代初期開始，我國地質工作管理體制和運行機制進行了一系列改革，地勘隊伍走過了不少艱辛的歷程。而今，事業單位分類改革進入攻堅期、深水區，地勘單位也不能置身事外[1]。必須在深入推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐中不斷深化對改革規律的認識，不斷完善相關政策和方案；否則，會讓改革成為一鍋煮不熟的夾生飯，留下來的問題會更加嚴重。

1 歷史溯源：公商分開是地勘體制改革遵循的基本路徑

地勘單位是我國一個比較特別的事業單位。1965年全國地勘隊伍有38.68萬人，1990年最高達到112.15萬人，到2015年、2016年、2017年從業人員仍然還有48.03萬人、46.66萬人、42.82萬人[2]。如此臃腫龐大的地勘隊伍在世界上是絕無僅有的。這支地勘隊伍在計劃經濟時代按行政區劃和工業部門歸口設立，按國家財政全額撥款的投資機制進行行政管理，這與發展市場經濟的要求相比是極其不適應，與國內市場的實際需求相比人員隊伍也是極其過剩。

按市場經濟的要求進行事業單位改革是我國行政管理體制改革的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。從體制機制入手，調整和規范政事關系、事企關系，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，讓從事公益服務的事業單位，成為服務型政府的重要支撐和基本公共服務的主力軍，是我國事業單位普遍遵循的改革路徑。具體到地勘行業來說，重點是把公益性地質工作與商業性地質工作分開，組建國家地質工作的“野戰軍”和“地方部隊”，“野戰軍”承擔國家戰略任務，“地方部隊”由地方政府歸口管理，并逐步實現向企業化過渡或融入企業。

1984年黨的十二屆三中全會做出《關于經濟體制改革的決定》，1987年地質礦產部印發《地質工作體制改革總體構想綱要》，地勘單位全面進入事企分體運行的改革進程。基礎性、公益性、戰略性的地質工作由國家組織實施；商業性地質工作主要由市場主體運作，從事這方面工作的地勘單位要求由原來的事業單位轉制為企業，實行地勘單位企業化。于是乎，從1988年開始的十余年中，中國石油天然氣總公司、有色金屬工業總公司、核工業集團總公司等等相繼成立。到1998年組建國土資源部之時，大部分地勘隊伍都實行了屬地化，由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理[3]。1999年組建中國地質調查局，將國土資源部直屬地質單位交由中國地質調查局歸口管理，統一部署和組織實施國家基礎性、公益性、戰略性地質工作和礦產勘查工作。

走過世紀之交，我國地勘體制改革進入一個新的發展階段，中央與地方分工協作、公益性與商業性地質工作分體運行的局面初步形成。尤其是在油氣、水文、工程、環境地質等領域，市場化的商業勘查機制表現得比較成熟和穩定。而在固體礦產勘查領域，從傳統的計劃經濟走向市場經濟，還存在一個適應市場、努力在市場中站穩腳的過程，在企業管理理念、治理結構、運行機制等方面需要進行一系列的改革與調整。

2 現實困境：地勘體制改革要謹防變形走樣

30多年的地勘體制改革，是對地勘系統政府與事業單位關系的重構，是對公益性與商業性地質工作社會秩序的重構，具有里程碑式的意義。

但目前的狀況是，在固體礦產勘查領域，各種“形似而神不似”“形備而實不至”的形式上的改變仍未有效解決地勘單位市場化程度不夠的深層次矛盾，公益性和商業性地質工作依然還是沒有完全的分開運行[4]，油氣礦產之外的商業性勘查市場依然不太成熟，地勘單位管理行政化、職能泛化、定位不清、效率不高、治理體系不完善的問題依然突出，地勘隊伍規模依然嚴重過剩，地質職工的日子依然是過得緊巴巴，群眾對待改革的思想認識仍然是模模糊糊，地勘經濟的活力還是沒有很好地煥發出來。

最突出的問題就是公益性與“商業性、基礎性、戰略性”等地質工作的關系扯不清，銜接不順暢，存在有造成國有資產流失、涉嫌私分國有資產等爭議[5]。

比如，在中央層面有些時候就沒有把公益性與商業性分得太開。當前有一種較為普遍的認識，普查階段前的礦產勘查工作可以算作是公益性地質工作范圍，到普查、詳查、勘探階段，則應屬于商業性地質工作范圍。由于“戰略性礦產勘查”內涵不清，我國對一些由國家財政安排的公益性地質項目，其工作和研究程度其實都已達到了可以直接進行商業開發的階段。

到了省級層面，更是不管三七二十一，公益性和商業性難道不都是國家的戰略性安排？所以，有的所謂公益性地勘單位就一邊拿著政府出資的地質項目，一邊也在市場上從事著房地產開發、樁基工程等多種經營活動，基本上可以說是“戴著事業的帽子、走著企業的路子”；也有的所謂公益性地勘單位因為找不到從資本市場獲取資金的機遇，只得把國家為維護地勘隊伍穩定的費用與支持地勘單位轉企的投資混在了一起，長期處于“沒有地勘費活不了、單靠地勘費活不好”的尷尬境地[6]；還有的公益性地勘單位手里有礦權，也要求對這些礦權加大國家投入。積極爭取國家勘查資金，成為各級地勘單位的孜孜追求。

另外，在改革意識方面，也有一個解放思想、提高認識的問題。改革，首先是一場思想觀念的深刻變革。提高思想認識，保持思想統一，才是改革順利實施的前提和保證。

然而在地勘領域，目前還有一部分人受根深蒂固的求穩怕亂和安于現狀的觀念影響，還是沒有從思想深處弄明白“不實行改革開放死路一條,搞否定社會主義方向的‘改革開放’也是死路一條”的道理沒弄通全面深化改革中“改”與“不改”的辯證統一的關系[7]，沒有把思想觀念轉變到全面深化改革的正確軌道上來，頭腦中仍然抱有一種“等政府包養”的思想。截至2016年，全國屬地化管理的地礦局、地勘局中，有24個局446家地勘單位提出了自己編制的分類改革方案，其中，申請為公益類單位的比重為88%（公益一類占29%，公益二類占59%），申請生產經營類的僅為12%[8]；有的省全劃為公益一類，也有的省全劃為公益二類，另有18個省（區、市）沒有劃定生產經營類單位。這些均反映出部分地勘單位對堅持走企業化、市場化道路的信心不足。除了油氣地質和礦山地質工作的體制較順之外，包括6萬直屬中央的“野戰軍”以及27萬屬地化的“地方部隊”在內，我國地勘從業人員內心基本上都是在想如何才能擠到公益類事業單位或者是行政管理的體制當中去，讓政府給“包起來”。特別是那些在事業體制下干了半輩子地質的工人，年富力強時為國家做貢獻，年老體衰時卻要按企業體制拿退休工資，在兩種體制下退休工資差距巨大的現實利益面前，是不大愿意地勘單位企業化的。從這一點也反映出，地勘體制改革的思想根基還待夯實。

3 關鍵抉擇：把市場化作為地勘體制改革的主攻方向

“物無不變，變無不通”。解決以上問題，關鍵就是要以地質工作的市場化改革為重點來深化地勘體制的市場化改革，尤其是在商業性地質工作領域，要堅定不移地以市場化改革為主攻方向。

從國外的趨勢看，越來越多的國家地質調查機構趨向于擺脫礦產勘查活動，擺脫商業性利益沖突，將工作重點放在基礎性、公益性地質資料與信息服務上。相關研究顯示，在西方市場經濟國家商業性地質工作與公益性地質工作的總體資金投入的基本結構中，商業性地質工作投入占比最高的是加拿大和澳大利亞，大致為95∶5；其次是美國，約為90∶10；第三是俄羅斯，約為85∶15；接下來是英國和法國，約為80∶20[9]。這也表明，與公益性地質工作相比，商業性地質工作占有絕對的主體地位，但這并不意味著國家層面的地質工作就只能是公益性的、不能是商業性的，國家地質調查機構完全可以進行商業性地質工作。公益性地質工作一般限定為區域地質、物探、化探、遙感測量，水工和環境地質調查，地質災害調查及監測防治，礦產資源潛力調查評價，地質科研等工作，主要由政府投入，成果為社會提供服務。理所當然，公益性地質工作也必須持續穩定地保持一定強度。

從投資主體和運行機制的區別上看，在從資源評價到礦山建設的眾多中間環節上，的確有大量的礦產資源勘查、水文地質勘查、工程地質勘查都可以算作是商業性地質工作的范疇。商業性地質工作要以市場為導向，實行有償服務和成果有償轉讓。公益性地質工作主要由公共財政投資，為商業性地質工作打基礎，以降低商業勘查的風險。商業性與公益性地質工作的主要區別就在于工作目的不同、出資人不同、工作成果的所有權不同、工作的服務對象不同。工作內容和研究程度的不同只是公益性與商業性地質工作的外在表現，不能作為區分兩者工作性質的唯一標志。

市場化改革，不再是2000年宿遷市醫療衛生改革時候“仇和新政”的“三斧頭”——賣光、拆光、招商，引入私企進入醫療衛生公共服務領域將醫院全部賣光，各級醫療機構全部實行民營。“仇和式”的市場化改革，基本違背了發展的客觀規律，是瞎折騰。同樣，地質工作市場化，也不能再將其誤解為要把探礦權、采礦權都賣光、把地勘單位都拆光（轉為企業）、把地勘項目都拿來招投標，能分就分，能賣就賣，甩掉財政包袱，甩掉人事包袱，政府甩手不管。發揮市場機制，也要發揮政府的兜底責任。

之所以強調地勘體制改革的關鍵是地質工作的市場化，它至少包含如下三層涵義：

第一層涵義，要發揮市場的決定性作用。地質工作能做什么？市場能決定的由市場決定。市場對地質工作的生產要素配置要起決定性作用。在有序的市場規則下，土地、資本、勞動力等生產要素與市場經濟主體、技術、知識產權等創新要素相互結合，公平競爭，優勝劣汰，實現地質工作效益最大化。地勘行業發展的水平、模式、速度要與市場經濟發展的需求相適應。

第二層涵義，要更好地發揮政府的作用。地質工作不能做什么？需要政府決策的由政府決策。政府不是萬能，但推動地質事業創新轉型發展是政府應盡的責任。政府要加強地質工作發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強公共服務的提供，加強市場行為的監管。市場需求要滿足，更要靠政府用新供給引領需求發展，為經濟持續增長培育新動力、打造新引擎。

第三層涵義，要尊重經濟規律、自然規律、社會規律。“發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展”。一切改革舉措，都要尊重這三大發展規律。認識并遵循客觀的規律，改革就不會再瞎折騰。

地質工作市場化的積極意義在于，各項地質工作都在市場取向和市場作用的基礎上進行，依靠價值規律、價格信號、供求關系的引導，克服不講投入產出、不計成本的積習，避免同質化競爭，以便最大限度地提高地質工作的經濟效益；可以消除行政壟斷，激發市場主體的創新活力，開啟經濟增長的新動力，從而加快全社會技術進步的速度。推進地勘體制改革，離不開市場化的加速和深化。

4 行穩致遠：對深化地勘體制改革的三點思考

“地質工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。”這是從黨的第一代領導集體以來就始終強調和堅持的經濟建設思想之一。根據這30多年來的經驗和教訓，要做好深化地勘體制改革的大文章，堅持以下三點至關重要。

其一，堅持戰略導向。

根據不斷演進的國家和全球優先領域，不斷優化地質工作的戰略方向，這也是世界各國普遍遵循的地質工作發展機制。2017年，美國地調局為了適應新的戰略重點，把其后十年的工作定位為“認識、服務、發現”三大目標，著力形成技術和科學雙引擎推動機制。英國地質調查局2016年也提出了“觀測監測、環境模擬、知識庫（及交流）”三大目標，愿景是成為全球性的地質調查機構[10]。

中國特色社會主義進入新時代，黨中央統觀國際國內形勢，緊扣我國社會主要矛盾變化，提出了實施科教興國、人才強國、創新驅動發展、鄉村振興、區域協調發展、可持續發展、軍民融合發展等重大戰略。

黨中央對新時代的戰略部署，是明確方向、抓住重點的指南。抓準新時代地質工作的戰略導向，必須把握新時代發展的戰略布局。推進新時代地勘體制改革，必須服從于新時代地質工作發展的戰略安排。

2008年發布的《全國地質勘查規劃》確定了我國2010年、2015年和2020年的地質勘查工作目標。新時代的地質工作，勘查主體將越來越多元，服務領域越來越擴大，國際化水平越來越高[11]；在高質量發展的驅動下，新時代的地質工作也將比以往任何時候都更加依靠科技創新[12]。因此，當務之急是要加緊研究新時代地質工作的具體需求、具體目標、具體任務、具體布局和發展方向、發展方式、發展動力、執行步驟、外部條件、政治保證等實際問題，制定形成新時代地質工作的發展戰略。

以新時代的戰略導向為引領，當前還要抓緊組織、搞好近期及2020年以后一個時期全國地質工作的統一規劃，正確引導地質工作布局和結構調整。要著眼于長遠發展，規劃好公益性和商業性地質工作的發展規模，把控好“政府服務類”和“社會服務類”地勘隊伍的發展規模、組建原則和操作方式，并繼續堅持兩者分體運行的原則，推進公益性地質工作朝“野戰軍”和“地方部隊”方向集中，商業性地質工作朝市場化方向發展。

地勘單位也必須轉變傳統觀念和習慣。要轉變過去那種完全依賴于承擔國家的地質找礦與勘查任務來爭取更多以供養單位職工隊伍的發展觀念，轉向于依靠提升商業勘查能力不斷在地勘市場上培育核心競爭力謀求可持續發展，堅定地相信市場的力量，堅定依靠市場化改革來贏得更大發展的信心。

其二，堅持項目帶動。

在過去的改革實踐中，公益性與商業性地質工作，為什么兩者難以分開運行呢？關鍵是在地勘項目安排的思路上出了偏差，片面強調政府主導，忽視了市場規律的作用[13]，其負面的影響迄今也還存在，需要進一步澄清。

要用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，指導地勘體制改革的理論創新，從地勘項目組織與管理的角度，進一步厘清公益性與商業性、基礎性與戰略性地質工作的科學范疇。要把“公益性、基礎性、戰略性”這種被人為生拉硬拽地扯在一起、復雜化和教條化了地質工作的業務體系，與本來的地質科學的專業體系區別開來。要克服主觀臆斷，在地質學科分類的基礎上，本著在實踐中可用、管用、好用的基本原則，重新構建公益性與商業性地質工作的內容體系和工作標準，厘清每類工作的內涵、性質、特點，界定好其間的關系，準確區別公益性與商業性投資的差異。無論是公益性還是商業性地質工作，對其投資主體和承擔主體的責任清單，也應有一個公認的、科學的、規范化的標準，做到有法可依、程序規范、標準科學，如此才能形成有效的保證監督機制，切實營造公平市場環境，充分激發市場活力和創造力。

在體制轉軌的重大轉型時期，國家應圍繞能源安全、資源安全、生態文明、社會民生等重大領域，統籌做好公益性與商業性地勘項目的安排，以一批重大項目的實施帶動全社會多元化的投入，以多元化的投入打開商業性地勘市場的空間，增強發展的后勁，提高發展的質量。要進一步深化改革目前的能源、礦產勘探開發投融資體制，形成適合商業勘查投資多元化發展的項目促進機制。在重大地勘項目的協同攻關上，“野戰軍”同“地方部隊”及社會其他的經濟實體，都應以資本為紐帶進行整合與合作，結成實體，形成資產聯系。要把政府、企業和市場三者關系真正梳理清楚，既要重視政府的主導作用，也要發揮市場配置的決定性作用，搞好地勘項目的運營設計，讓企業的歸企業、市場的歸市場、政府的歸政府。

其三，堅持制度創新。

“全面深化改革零敲碎打地調整不行。”新時代下，地勘行業迫切需要一場全方位的制度創新，從根本上扭轉長期以來地勘單位體制不順、活力不足、市場服務功能不強、市場經濟融入程度不高的被動局面[14]。

創新的目的在于不斷增強地勘經濟的活力。

創新的目標在于做強地勘企業、做優地勘隊伍、做大地勘市場。

創新的路徑在于堅持市場取向，突出問題導向，進一步實行市場化。

創新的重點在于，一是充分考慮地勘單位對礦業權形成的科技貢獻，以逐步有序的方式改革礦業權配置方式，依法保障地勘單位充分享有對礦業權的知識產權，充分享有對礦業權的經營權；二是完善地勘人才評價激勵機制和服務保障體系，保障人才以知識、技能、管理等創新要素參與利益分配，形成“以人才支撐發展”的制度引導效果；三是破除各地區、各部門體制機制障礙，完善監管制度，積極為地勘單位改革提供寬松的政策環境，包括建立現代企業制度、完善法人治理結構、政府購買服務等等[15]，這些領域的制度創新，必將帶來地勘行業生產力的新的解放和發展；四是落實各級政府履行好保基本、保底線、保民生的兜底責任，加強對地勘單位改革的組織領導，支持地勘單位的改革與發展，決不讓地勘隊伍在小康路上掉隊。

改革既已起步，困難再大也要上,骨頭再硬也要啃。只要敢于擔當、敢于碰硬、敢于創新，所有問題都能隨堅持迎刃而解。正如習近平總書記所說：“山再高，往上攀，總能登頂；路再長，走下去，定能到達”。