拉美礦業大國礦業管理和投資環境比較

何金祥，劉偉

（自然資源部信息中心，北京 100830）

智利、墨西哥、秘魯和巴西是拉美地區最重要的礦業國，事實也是世界性的礦業大國[1]，礦業在四國國民經濟中占有重要地位，同時也對世界礦產品市場供給有重要影響。本文試圖在新的歷史條件下和新資料收集基礎上，對該四國的礦業管理特點和投資環境作一簡要分析和比較，以饗讀者。

1 礦業管理體制

1.1 智利

智利是單一體制國家，礦產資源和礦業管理的主導權主要在中央政府手中，地方政府主要起配合作用。智利采礦部是政府礦業管理的主要機構，其主要職能和任務是：制定促進礦業活動對國家發展貢獻的公共政策，多樣化礦業活動，可持續利用各種資源。

智利國家地質和采礦服務局是智利礦業活動的具體管理和服務部門，其主要工作是：審查、批準采礦項目的技術和安全問題，并監督其實施[2]。在智利，礦業權的申請需向法院提交，其成立也由法院判決形成。

除采礦部外，智利環境部等也在礦業管理中發揮作用。

在智利，礦產資源管理采用的是一體化的管理模式，其油氣資源也歸智利采礦部管理。但油氣勘探和開發只能由智利國有公司進行。

1.2 墨西哥

盡管墨西哥是聯邦體制國家，但礦產資源與礦業管理的主動權主要在聯邦政府手中，州政府主要起配合作用。聯邦經濟部是墨西哥礦業管理的主要機構。其在礦業管理方面的主要職能是：1）制定法律和政策；2）監管和促礦產進勘探開發活動；3）促進礦產資源的合理利用和保護；4）編制礦業發展計劃；5）協調礦山安全和生態環境保護；6）簽發礦業許可證；7）對違規活動進行處罰等。

墨西哥礦山局是墨西哥經濟部的一機構，主要負責對采礦法和其法規的修改和補充等工作，也負責對公司和個人授予礦業權等。

墨西哥地質調查局負責提供領土規劃信息以及促進國家自然資源的開發等。

墨西哥涉及管理礦業的其他政府機構還包括環境部、水委員會、陸軍部、勞動部、州不動產登記處和國家土地登記處等[3]。

對于礦產資源的管理模式，墨西哥實行的是油氣礦產與非油氣礦產相分開的管理模式。墨西哥經濟部只負責非油氣礦產和礦業的管理。而對石油天然氣資源的勘探與開發，則主要由墨西哥能源部負責管理。

1.3 秘魯

秘魯是單一體制國家。礦產資源和礦業管理的主導權主要在中央政府手中，地方政府主要起配合作用。秘魯礦業管理的主要機構是能源礦山部。其主要職能是：制定秘魯國家的能源和礦業政策、對秘魯的礦業開發活動進行宏觀管理和調控等。主要工作是：1）促進均衡的、高效的、有競爭力地使用和開發能源資源，優化私人投資，在農村電氣化過程中，滿足可替代能源的需要和利用；2）促進采礦業發展，推動私人投資和法律上的穩定性，在小規模采礦中，鼓勵利用清潔能源技術；3）在能源和采礦公司中，促進環境保護，鼓勵私人實體、消費者和社會間的友好關系；4）制定和實施采礦和能源業發展規劃，高效和有效地實施資源管理等。

秘魯地質、采礦和冶金研究院(INGEMMET)則是秘魯礦業活動的具體管理部門，主要負責監督、指導秘魯全國與地質、采礦、選礦和冶煉等有關的各項活動，包括礦業許可證發放、礦山開發計劃的審批等。另據資料，INGEMMET主要負責對大、中型礦業項目采礦特許權證的發放，而對小規模采礦項目，則由區域能源和礦山董事會（Regional Directorate of Energy and Mines）負責發放。

秘魯涉及礦業管理其他機構有包括環境部、國家環境認證局、能源與礦業投資監督局以及環境評估與執行局等。

秘魯油氣資源由能源礦山部管理，相關管理依據的法律主要是秘魯《油氣法1993》，其管理程序不同于固體礦產資源。

1.4 巴西

巴西也是聯邦體制國家，但巴西礦產資源和礦業管理的主導權主要掌握在聯邦政府手中，各州政府主要起配合作用。巴西管理礦業的主要機構是礦業能源部。其主要職能是：負責國家基礎地質填圖、礦產能源、地熱和海洋地質調查；水資源調查和監督以及環境災害研究；制定資源開發政策和規劃等。

礦業能源部的下屬機構國家礦產生產局，主要負責實施礦業法和礦業權的授予以及生產監督管理等。

巴西地質、采礦和礦產加工局，是巴西礦業能源部的下屬機構，主要負責地質、礦產資源、采礦和冶金，包括制定采礦和礦物加工的可持續發展規劃；協助礦業能源部整體規劃的制定；促進和支持地質、采礦和礦物加工部門的工作銜接；促進和支持地質和礦產領域的研究和技術發展；對采礦特許權的礦產勘探和生產進行監督。

巴西涉及參與礦業管理的其他機構也包括環境部、勞工部等。

巴西油氣資源的管理是由礦業能源部等機構負責管理，管理依據的法律主要是《石油法1997》。

2 主要礦業法律與礦業權形式

2.1 智利

智利管理礦業的主要法律是《采礦法典》和《采礦特許權法》[4]。《采礦法典》建立了智利礦業活動的管理要求，包括礦產勘查活動、礦產開發活動以及利益分配等。而《采礦特許權法》則明確規定了采礦特許權人的權利與義務關系以及其建立、獲得、消滅等程序。

智利礦業權有兩種主要類型。一為礦產勘查特許權（證），另一為礦產開發特許權（證）。礦產勘查特許權，有效期2年，可續期一次（2年），但面積減半，不能開發礦產。礦產開發特許權，終生有效。礦產勘查特許權和礦產開發特許權均可通過向法院遞交申請，經相關程序后由法院批準獲得。

除《采礦法典》和《采礦特許權法》外，影響智利礦業活動和管理的其他法律包括：智利的《憲法》、《采礦安全規章》、《環境法》、《采礦地點和設施關閉法》、《采礦活動權利金法》等。

2.2 墨西哥

墨西哥管理礦業的主要法律是《采礦法》。其確立了墨西哥礦產資源勘探、開發、生產和加工處理的法律框架。

目前墨西哥采礦法中確立的礦業權形式只有一種，即礦業特許權，有效期50年，可續期另外50年。該特許權持有者既可進行勘探活動，也可開展開發活動。但從勘探階段轉入開采（生產）階段，需向政府部門登記備案。

除采礦法外，影響墨西哥采礦業活動的其他法律也包括：墨西哥聯邦憲法、環境法、水法、聯邦土地法、聯邦稅法、國家民事法典、聯邦商法典，以及爆炸物儲存、運輸和使用的聯邦陸軍條例、聯邦勞動法、土地利用市政規章以及聯邦環境規范等。

2.3 秘魯

秘魯《通用采礦法（1992）》是秘魯礦業管理的最主要法律，其確立了秘魯礦業管理的基本框架、原則和方式，包括礦業活動進行的方式、采礦活動持有者的權利與義務、早期工程建設、開發與采礦活動、土地使用權、礦業權有效費與不遵守最低投資要求的處罰、采礦協議、采礦問題的行政管轄以及礦山勞動健康與安全等。

秘魯《通用采礦法》確立了四種類型的（礦業）特許權形式。它們是：礦業特許權、加工特許權、通用工程特許權和采礦運輸特許權。其中，采礦特許權授權其持有者在指定面積范圍內開展金屬和非金屬礦產的勘探活動和開發活動。采礦特許權一般最小面積為100 hm2，最大面積為1000 hm2，其由秘魯地質、采礦和冶金研究院授予。而另外三種特許權則由能源礦山部總采礦辦公室授予。秘魯法律規定，任何與這些特許權有關的行動或協議必須要在采礦權登記處進行登記，方能產生效力。

除通用采礦法外，影響秘魯采礦業活動的其他法律也包括：秘魯憲法、秘魯民法典、通用環境法、規范采礦環境責任法等。

2019年7月，秘魯總統計劃將《通用采礦法1992》提交國會進行修改，但目前還不知進展。

2.4 巴西

巴西《礦業法》（1967）是巴西礦業管理最主要的法律，其確立了巴西礦業管理的框架，明確了礦權持有者的權利和義務關系。

巴西《礦業法》（1967）確立了兩種主要礦業權形式，即：勘探許可證和采礦特許權。

勘探許可證，授權持有者在指定的面積范圍內，開展礦產勘探活動。有效期1～3年，一般為3年，可續期一次，年限為3年。勘探許可證由礦山能源部國家礦產生產局（DNPM）局長負責授予。

采礦特許權，授權持有者在指定的面積范圍內，開展礦產開發活動。有效期直至資源枯竭。開發許可證則由礦產能源部長負責發放。

此外，還有一種獨立采礦許可，也可認為是一種形式的礦業權。

除《礦業法》外，影響巴西采礦業活動的其他法律也包括：統一勞工法、環境法、土地法、稅法、競爭法等。

3 主要礦產勘查政策和規定

3.1 智利

在智利開展礦產普查活動一般不需要許可證，可隨意進行，但也有例外，如在現有的采礦特許權范圍內。此外，在受保護和耕種的土地上進行礦產普查活動，有一定限制，一般需要土地所有者的授權。開展普查活動，一般可強加一個臨時性地役權，但臨時性地役權期限一般不超過6個月。

在智利開展礦產勘探活動需要先獲得勘探特許權。勘探特許權持有者有權勘探其礦業權土地范圍內的所有礦產，但保留給國家的礦產除外。勘探特許權持有者要提交勘探計劃，并得到批準。勘探工作也要提交關閉計劃。此外，在智利開展勘探活動，也要獲得環境授權。要支付年費。

勘探許可證可以轉讓和抵押。礦權的買賣不需要政府批準，也不需要法院批準，買賣雙方可先到公證行簽署協議（或合同），然后持買賣協議（或合同）到相關部門進行登記即可。

3.2 墨西哥

在墨西哥，普查活動不需要批準，但一般需要土地所有者一個非正式的同意。如果普查區域存在一個有效的采礦特許權，則普查活動需要獲得特許權獲得者的同意。

在墨西哥開展礦產勘查活動需要一采礦特許權證，采礦特許權證允許其持有者開展礦產勘查與開發等活動。

開展勘查活動，勘查區域需要涵蓋在采礦特許權面積范圍內。開展勘查活動一般需要有一 個環境影響清單（Environmental Impact Manifest）。

勘查活動一般需要提交一份預防性報告，說明所開展的勘查活動遵守了墨西哥官方標準（編號120-SEMARNAT-2010），其明確規定了勘探活動環境保護的各項技術參數。

采礦特許權證可以轉讓，可以抵押。采礦特許權轉讓不需要得到政府批準，但轉讓要進行公證，抵押活動也需要登記。

3.3 秘魯

在秘魯，普查活動不需要政府批準，是完全自由開放的。但礦產勘探、開發、處理和運輸等需要先獲得政府批準，即獲得礦業特許權。

在秘魯，勘探項目可大致分為兩種類型。類型Ⅰ，基本特點是：①鉆機平臺數不超過20個；②擾動區面積小于10 hm2；③建設坑道總長度不超過50 m。此類勘探項目一般僅需提交一個環境影響報告，并自動獲得批準。類型Ⅱ，是包含下列特點的勘探活動：①鉆探平臺超過20個；②擾動區面積超過10 hm2，包括鉆機廠、探槽、輔助設施和進入道路等；③坑道建設總長度超過50 m。這類勘探項目一般需要準詳細環境影響研究（報告），并要獲得批準。

礦業特許權授予一般是在“先來者，先服務”基礎上。如果申請者同時提交申請，則通過拍賣授予。每一礦業特許權陸地面積在一般在100～1000 hm2之間，如果在海洋區，面積可達10000 hm2[6]。

采礦特許權持有者每年需向能源礦山部提交一份“統一年度申報”(DAC)，提供在采礦特許權區域范圍內完成的（勘探）工作。

秘魯對礦業權的交易（轉讓）沒有限制。礦業特許權可通過協議在各方間自由轉讓，不需要獲得政府的同意或批準。

礦業特許權可以抵押。當事人之間同意的礦業權的轉讓、抵押或其它處分行為都可在公共登記處進行登記。登記為礦權持有者提供公示，并有執行上的優先權。

3.4 巴西

在巴西，普查活動需要普查許可證。普查活動一般指空中勘測，包括照相、地球物理和遙感等。許可證由巴西礦產生產局簽發，一般需要事先獲得巴西國防理事會的批準[5]。在許可證簽發生效后，普查許可證持有者必須在90天內開展其工作。在獲取資料數據后，普查權持有者必須要提交報告。普查許可證不能轉讓。

在巴西進行礦產勘查，需要先獲得勘探許可證。勘探許可證發放建立在“先來者、先服務”基礎上。有效期3年，面積最大可達10000 hm2，取決于礦產類型和位置。巴西礦產分為7類：第一類為金屬礦產；第二類為建材礦產；第三類為磷酸鹽、海鳥糞、鉀鹽和硝石礦產；第四類為煤炭礦產，包括煤、褐煤、泥煤和腐泥煤；第五類為油母頁巖和焦瀝青巖；第六類寶石礦產；第七類為工業礦物。一般情況下，第一類和第七類礦產最大面積為1000 hm2；第二類礦產最大面積為50 hm2；第三、四和五類礦產最大面積2000 hm2；第六類礦產最大面積500 hm2。在巴西，要獲得勘探許可證，一般要有一份完整的可行性報告。

勘探活動需要遵守批準的勘探計劃、支付年費、支付土地所有者收益和補償、提交所完成工作的結果報告等。勘探許可證可以轉讓，但不能抵押。

一旦勘探許可證授予，被授予人必須在許可證公布的60天內開展勘探工作。勘探工作必須在規定時間內完成（2～3年），并提交最終的勘探報告。如果報告被批準，勘探許可證持有者有一年時間申請采礦特許權。采礦特許權申請必須伴有經濟發展計劃和計劃礦床開發的細節。

4 主要礦產開發政策和規定

4.1 智利

采礦特許權持有者有權開采礦權區類所有各種礦產，但保留給國家的礦產除外。采礦每月達到5000 t以上的活動需要進行環境影響評估。建造和運作廢石或尾礦堆活動也需得到批準。

在采礦活動開始前，礦山關閉計劃要得到批準，礦山關閉計劃要定期進行更新。開采對國家安全有重要意義的礦產如鈾、釷、鋰，只能通過行政特許或通過特別運作協議的形式，由國有公司開發，且國家有優先購買權。對油氣礦產，只能由國有公司勘探或開發，或通過特別運作合同或行政特許。采礦許可證可以轉讓，但在國家礦業和地質服務局登記后方才生效。此外，在礦權持有人開始采礦時，法官必須要宣布勘探特許權終止。

采礦活動必須要支付年費。不支付、部分支付或晚支付年費都將導致財政部在法院啟動該采礦特許權的公開拍賣程序。如果沒有人投標，則法官宣布該采礦特許權終止，命令取消該特許權登記。

采礦公司必須要提交復墾保證金。保證金按法律規定的標準計算。

4.2 墨西哥

在墨西哥，開發礦產資源需要先獲得采礦特許權證。采礦特許權持有者可開采特許權區域內的所有礦產，除保留給政府開發的礦產外。

根據墨西哥礦業法，采礦活動相對其它土地的利用或開發有優先權。但下列活動除外：石油和其它烴類的勘探與開發活動和發電活動則相對采礦活動有優先權。

為進行開發活動，采礦特許權需要涵蓋勘查區域，或與登記的采礦特許權所有者有一個已生效的書面協議。與土地所有者或占用者達成協議。需要獲得環境影響證書，以及需要從陸軍部獲得使用、運輸和儲存炸藥的批準。如果采礦特許權位于森林儲備區，則需要土地使用的改變。

如果采礦活動不僅僅是挖掘礦產，如要進行選礦等，則需要水特許權。如果在礦山內進行選礦活動，則需獲得水排放許可證。

生產階段要求提交環境影響報告（MIA）和森林土地利用變化授權。MIA必須要含有一風險評估，必須要遵守相關規范（NOM-141）。如果是金、銀和銅礦的淋濾活動，必須要證明遵守NOM 155和159規范。

在生產階段，也需要作為有害廢物產生廠進行注冊，并依據 NOM-157登記一個有害廢物管理計劃和事故預防計劃。對廢氣排放，需獲得單一環境許可證和提交污染物釋放與遷移報告，同時需要證明遵守了廢氣排放標準。

采礦特許權證可以轉讓，轉讓活動不需要政府批準，但要進行公證。根據墨西哥礦業法，采礦特許權證轉讓給不夠資格人無效，但根據法院決定進行的轉讓活動除外。

在下列情況下，墨西哥經濟部可撤銷土地暫時占用協議或恢復、歸還所征用的土地地表。（1）在發出相關決議后的365天內，未開展采礦工作；（2）采礦工作中止超過1年；（3）所授予的地表有采礦活動之外的一個新用途；（4）特許權持有者不支付（臨時占用或征用決定中所確定的）補償；（5）采礦特許權被撤銷；（6）根據法院的一個決定。

4.3 秘魯

根據秘魯通用采礦法，礦業特許權持有者需要遵守最低年生產門檻要求。截至2019年，采礦特許權持有者，最低年生產門檻是每年每公頃一個秘魯稅單元（4200秘魯索爾），約相當于1272美元。自特許權授予之日起10年后的第一年，未滿足最低年生產門檻，則會被罰款，大致等價于每年每公頃最低生產值的10%。直到特許權授予日期的第30個周年紀念日[6]。如果：采礦特許權持有者支付了罰金，并在采礦特許權區域內進行了10倍罰款數目以上的投資；則相關罰款可終止。如果在30周年紀念日，礦權持有者仍沒有達到最低生產要求，則采礦特許權自動失效并終止。

礦業特許權持有者不僅可開采主金屬，也有權開采次要金屬。礦業特許權持有者可向INGEMMET提交（備案）細劃分要求，以將該采礦特許權分離成兩個或更多特許權。礦業特許權可被抵押，如果被抵押，則需要債權人或債權持有人的同意或授權，并在公共登記處進行登記。

4.4 巴西

在巴西開展礦業開發活動需要獲得采礦特許權證或采礦授權，采礦授權有明確的有效期，而采礦特許權有效期則直至整個礦床資源被采盡。采礦特許權最大面積一般不超過10000 hm2。在采礦特許權公布的90天后，采礦權人才能占有礦床，且必須要在6個月內進行開采活動。

要獲得采礦特許權證，公司必須要完成勘探工作，提交最終的勘探報告，同時提交礦山經濟利用計劃。

如果采礦公司不是原先的勘探人，則可以申請從第三方主體處獲得采礦特許權。第三方主體可為地質調查局，它被允許勘探礦產資源并提交勘探報告，但不能開采礦產資源。與其他勘探公司不同的是，地質調查局的報告被審批后，可以出售其采礦申請權，但需采用招投標方式。

礦業開發也需要獲得環境許可證，并按批準的采礦計劃進行采礦運作。對其活動、生產和銷售等情況，每年需向DNPM提出報告[7]。

采礦權可以轉讓，可以抵押。采礦權也可以租借，但必須要提交到DNPM獲得事先授權，并要進行登記。

采礦授權轉讓必須要提交到DNPM局長處進行批準，局長評估受讓人遵守研究工作計劃、預算和研究日程安排的能力。采礦特許權轉讓要求必須要提交到礦山能源部進行批準。

5 主要礦業投資政策和規定

5.1 智利

智利奉行開放的對外政策，歡迎外國投資。智利對外國投資基本沒有限制，但投資投資超過500萬美元的項目需經智利外國投資委員會批準。外國實體或個人不能在離邊境線10km或海岸線5km內的國有土地范圍內開展礦業活動。對于智利國有采礦公司，其勘探權和采礦權的出售、轉讓給第三方有相關限制。

石油、天然氣、鋰、位于海里的礦床以及被法律列為對國家安全有重要意義的礦產不能授予特許權。這些礦產只能由智利國有公司進行勘探和開發。鈾和釷可授予特許權，但國家有優先購買權。

礦產出口一般沒有限制。但出口核物質如鋰、釷和鈾，需要智利核能委員會批準。此外，開發權保留給國家的礦產，其出口也有一些限制。

5.2 墨西哥

墨西哥實行開放的對外政策，歡迎外國進行礦業投資。外國投資者（個人或實體）可100%擁有墨西哥采礦公司。但對外國礦業投資，也有如下一些規定：1）僅在墨西哥公共礦山登記處依規定登記的墨西哥公司才能擁有礦業權，并開展采礦特許權之下的礦產勘查和開發活動。2）外國實體不能直接擁有采礦特許權，但可通過其在墨西哥的子公司來擁有。3）含有外國投資的墨西哥公司必須要在外國投資登記處進行登記，通知墨西哥外國投資管理局其公司資本的變化以及提供周期性報告。4）在申請采礦特許權時，如果有同時申請，則居住在相關采礦特許權所在地區的土著社區有優先權。5）對放射性礦產，其勘探和開發權保留給墨西哥政府。源自煤炭、石油和固體、液體或氣體碳氫化合物開發而產生的天然氣，墨西哥政府保留排他性開發權。

出口礦產品一般沒有限制，但在出口鐵、金、銀和銅時，生產-出口公司必須要在這些礦產的出口采礦業登記處進行登記。對于原礦產品的出口，墨西哥法律不加限制。

5.3 秘魯

秘魯奉行鼓勵外國礦業投資的政策，歡迎外國投資。外國人或實體與本國國民或實體一視同仁，并享有相同的政策和待遇。對外國公司投資的股權比例沒有限制。對當地土著人、團體或實體在外國投資公司中的持股比例也沒有要求。

為鼓勵礦業投資，秘魯政府還制定有稅優惠政策，包括：1）增值稅（VAT）的早期恢復：為促進礦業投資，對還沒有投入生產的和還處在勘探階段的采礦特許權持有者就建立了VAT恢復體制。2）稅收折舊：對簽有（稅）穩定協議的采礦公司，實施特別折舊年率（5%～20%），對無論是否簽定有稅穩定性協議的采礦公司來說，采礦活動所使用的機械和設備的稅折扣達到20%。

秘魯憲法和法律規定，保護外國投資者權益，財產權不受侵犯。外國投資財產沒收只在極少特殊情況下如涉及國家安全等情況下發生，同時財產沒收必須要給予補償。

除非獲得（最高法院的）事先授權，否則外國實體不能在距秘魯國家邊界的50km范圍內獲取礦業權，這也是外國實體與秘魯本國實體的最大區別。

秘魯對礦產品出口沒有限制，但出口產品如是金，則所有參與貿易和精煉金礦產的個人和實體均需在秘魯金交易商和生產商特別注冊處進行登記注冊[6,8]。

5.4 巴西

巴西政府歡迎外國投資包括礦業投資，并致力于改善礦業投資環境。外國人和實體與本國國民和實體一視同仁。外匯可自由兌換和匯出。

巴西對外國的礦業投資沒有限制。在巴西的礦業公司中，對外國的持股比例也沒有限制，但對在邊境地區進行采礦活動的公司，巴西人持股的比例至少要達到51%。按照巴西政府的規定，如果采礦項目位于邊境地區，則在采礦活動開始前，要得到國防理事會批準。一般除需要滿足巴西人控股條件外，通常也有以下要求：1）采礦公司主要由巴西人進行管理；2）公司人力資源的2/3以上是巴西人。

巴西礦產品出口一般沒有限制，但受出口管控的礦產如鈾等除外。

6 礦業投資環境比較

我們采用政治穩定性、資源潛力、礦業政策一致性、礦業管理的規范性與可預見性、勘探與開發條件的穩定性、礦山環境保護要求、基礎設施條件、土地準入、礦業稅費水平、政府管理框架和辦事效率、工會合作態度、地質資料可得性、采礦工業重要性、資源民族主義、與中國關系等15個影響礦業投資環境的主要因素，并采用四等級（優、良、一般和偏差）的劃分評估法[9]，對智利、墨西哥、秘魯和巴西四國的礦業投資環境進行了分析和初步評估，認為當前的智利、墨西哥、秘魯和巴西四國礦業投資環境等級分別應屬優、一般、良和一般，見表1。

表1 智利、墨西哥、秘魯和巴西四國礦業投資環境等級

7 結語

智利、墨西哥、秘魯和巴西四國均是有影響力的礦業大國，也是我國在拉美地區的重要合作伙伴。全面認識智利、墨西哥、秘魯和巴西等國的礦業管理特點和礦業投資環境，有助于增進了解、相互學習、取長補短；有助于進一步加強與深化我國在拉美地區的礦業投資活動和礦業合作；有助于把控風險，審慎和務實推進，實現真正的互利共贏。