近十幾年來我國國土空間開發(fā)利用形勢分析

李樹枝，張麗君，郭文華，張 迪，李 蕾，郭瑞雪，祝培甜，戈晚晴，陳霈弦

（自然資源部信息中心，北京 100036）

改革開放四十多年來，我國國土空間開發(fā)利用有效地保障了經(jīng)濟社會發(fā)展、糧食安全和生態(tài)文明建設。特別是近十幾年來，建設用地供應保持較高水平，“十二五”期間年均供地量達65萬hm2，是“十一五”期間年均供應量的近2倍。“十三五”以來，我國經(jīng)濟由高速增長轉向高質量發(fā)展階段，建設用地需求量總體下降，但仍保持年均59萬hm2的規(guī)模。2008～2018年建設用地供應量年均增長10.6%，高于GDP和人口的年均增長率，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供了用地保障；供地結構進一步優(yōu)化，建設用地供應滿足了國家重大項目、民生保障用地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，并向中、西部地區(qū)傾斜，促進了經(jīng)濟結構調整和區(qū)域協(xié)調發(fā)展；嚴格耕地數(shù)量質量和生態(tài)“三位一體”保護，改進和完善耕地占補平衡制度，加強土地整治，加快推進高標準農(nóng)田建設，完成永久基本農(nóng)田劃定，耕地數(shù)量質量總體保持穩(wěn)定，為國家糧食安全奠定了基礎；加大生態(tài)用地保護力度，生態(tài)用地降幅趨緩，城市綠地顯著增加，促進了生態(tài)環(huán)境改善；節(jié)約集約利用土地，“十二五”期間單位GDP建設用地下降了24.2%，“十三五”前兩年單位GDP建設用地下降了10.1%。

2018年，受經(jīng)濟增長和房地產(chǎn)投資拉動，建設用地供應量連續(xù)第二年回升，較上年增長6.6%；土地供給側結構性改革穩(wěn)步推進，裝備制造業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)等新動能產(chǎn)業(yè)供地量較快增長，石化、化工以及部分采礦業(yè)等高耗能高環(huán)境風險行業(yè)供地面積明顯下降，公共管理與公共服務等民生供地占比顯著提升，水利、交通等基礎設施供地繼續(xù)向中、西部地區(qū)傾斜，促進了經(jīng)濟結構調整和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。土地出讓合同價款連續(xù)三年增長，2018年同比增長18.0%，達5.88萬億元，創(chuàng)歷史新高，房地產(chǎn)抵押貸款保持高位，土地金融風險仍須防范；土地利用效率穩(wěn)步提升，2017年單位GDP建設用地同比下降5.2%，國家“十三五”規(guī)劃提出的“十三五”期間下降20%的年度任務按期完成。

1 土地利用結構

截至2017年底，全國共有農(nóng)用地64486.36萬hm2，其中 ,耕地13488.12萬hm2（20.23億畝），園地1421.42萬hm2，林地25280.19萬hm2，牧草地21932.03萬hm2；建設用地3957.41萬hm2，其中,居民點及工礦用地3213.10萬hm2，交通運輸用地383.35萬hm2，水利設施用地360.95萬hm2（圖1）。

與上年相比，農(nóng)用地減少了0.04%，其中，耕地減少0.03%，園地減少0.36%，林地減少0.04%，牧草地減少0.02%；建設用地增長了1.23%，其中，居民點及工礦用地增長1.06%，交通運輸用地增長3.32%，水利設施用地增長0.54%（表1）。

圖1 2017年我國各地類占比情況

表1 2017年我國主要地類占比及增減變化情況

2 國土空間開發(fā)利用成效顯著

2.1 耕地數(shù)量質量總體保持穩(wěn)定，保障了國家糧食安全

2017年我國耕地保有量20.23億畝，較上年凈減少60萬畝，是上年減少量的一半。2010～2017年耕地累計凈減少580萬畝，年均減少83萬畝，不足“十一五”期間年均減少量的一半，耕地減少趨勢明顯趨緩（圖2）。從耕地質量看，落實“占優(yōu)補優(yōu)，占水田補水田”制度，2017年有灌溉設施的水田與水澆地達到9.24億畝，較2016年凈增240萬畝。截至2017年6月底，全面完成永久基本農(nóng)田劃定工作，劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝。2011～2017年，全國已建設高標準農(nóng)田約5.6億畝，耕地質量平均提升1～2個等別，為保障國家糧食安全奠定了基礎。

2.2 建設用地供應回升，促進了供給側結構性改革

近十幾年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，帶動建設用地需求旺盛，土地供應量較快增長，2013年達到歷史高峰的75萬hm2。之后，隨著經(jīng)濟增速放緩、發(fā)展方式轉變，建設用地供應總量明顯下降，由 2013年的高峰值逐步下降到2016年的52萬hm2。2017年以來，受實體經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施投資拉動以及部分城市房地產(chǎn)市場活躍等影響，建設用地供應量連續(xù)兩年回升，2017年增長16.4%，2018年增長6.6%，達到64.3萬hm2（圖3）。分地類看，2018年房地產(chǎn)用地供應漲幅最大，同比增長24.6%；工礦倉儲用地次之，增長7.2%；基礎設施用地與上年基本持平，增長0.7%（圖4）。

圖3 國有建設用地供應總量與經(jīng)濟增長

圖4 各類建設用地供應量

近年來，土地供應以推進供給側結構性改革為主線，按照“三去一降一補”任務要求，積極落實產(chǎn)業(yè)用地政策，強化用地源頭管控，支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求，加強房地產(chǎn)用地調控，滿足重大基礎設施建設和民生用地需求，供地結構進一步調整優(yōu)化。

一是嚴控煤炭、鋼鐵、化工等過剩產(chǎn)能、高污染高耗能項目用地，采礦業(yè)供地面積大幅下降，2018年同比下降32.5%，石化、化工及有色金屬冶煉及壓延加工等行業(yè)供地有不同程度下降。2018年工礦倉儲用地供應占建設用地供應總量的20.5%，較2010年下降了15個百分點（圖5）。

二是支持高技術產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)項目用地需求，2018年裝備制造業(yè)供地面積同比增長16.1%，通訊設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)增長12.6%，新能源汽車、信息技術、節(jié)能環(huán)保等新動能產(chǎn)業(yè)供地較快增長。

三是加強房地產(chǎn)用地調控，實施住宅用地供應五類調控目標管理，2018年去庫存成效明顯，待售商品房面積為中央提出去庫存以來的歷史低點，同年房地產(chǎn)用地供應量增長24.6%，近十年來首次超過工礦倉儲用地，占供地總量的22.3%。

四是基礎設施和民生領域補短板，基礎設施供地占比大幅提升，由2010年的28.8%提高到2018年的57.2%。其中，交通運輸項目用地穩(wěn)步增長，占供地總量的29%，居各類建設用地首位；公園綠地供地面積大幅增長，2017年增長82%，2018年增長166%，占供地總量的8.3%。

圖5 國有建設用地供應結構變化

建設用地供應繼續(xù)向中、西部地區(qū)傾斜，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展。隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移和基礎設施補短板，中、西部地區(qū)土地供應量逐年上升，“十二五”期間其占供地總量的比重分別達到24.0%和35.3%。與“十一五”時期相比，西部地區(qū)供地占比提高了9個百分點，中部地區(qū)供地占比提高了5個百分點；東部地區(qū)供地占比大幅下降了13個百分點，由“十一五”時期的43.9%下降到“十二五”時期的31.2%，東北地區(qū)供地占比在“十一五”時期達到10.8%的高峰值，“十二五”時期下降到9.5%（圖6）。“十三五”以來，中部地區(qū)水利設施、交通運輸?shù)然A設施建設力度加大，供地占比上升較快；東部地區(qū)穩(wěn)中有升，西部和東北地區(qū)均有所下降。2018年，東部、中部、西部和東北地區(qū)供地占比依次為33.3%、28.4%、32.5%和5.8%。

圖6 東、中、西和東北地區(qū)國有建設用地供應占比

2.3 生態(tài)保護用地減勢趨緩，促進了生態(tài)環(huán)境改善

近年來，生態(tài)文明思想深入人心，生態(tài)文明治國理念扎實推進，自然保護區(qū)建設、退耕還林還草及其他生態(tài)建設工程力度逐年加大，有效遏制了生態(tài)保護用地過快減少的趨勢。2017年，全國生態(tài)保護用地總面積73879萬hm2，較2016年減少了24.34萬hm2，降幅為0.033%，遠低于2009～2012年0.05%的下降幅度（圖7）。2017年近三分之一的省份生態(tài)保護用地出現(xiàn)凈增長。各地區(qū)的城市綠地呈現(xiàn)連年增長的態(tài)勢。

圖7 生態(tài)保護用地總量變化情況

2.4 節(jié)約集約用地，土地利用效率顯著提升

一是建設用地地均投入和產(chǎn)出持續(xù)增長。2010～2017年，建設用地地均固定資產(chǎn)投資由78萬元/hm2提高到162萬元/hm2，累計增長108.0%，年均增長11.0%。同期，建設用地地均GDP由2010年的115.76萬元/hm2，增長到2017年的209萬元/hm2，累計增長80.6%，年均增長8.8%。從地耗看，“十二五”期間，單位GDP建設用地下降了24.2%，2017年降到50.4hm2/億元（按2015年不變價計算），較2015年下降了10.1 %（表2），國家“十三五”規(guī)劃提出下降20%的分年度任務初步完成。

二是農(nóng)用地產(chǎn)出效率顯著提升，耕地糧食單產(chǎn)遠高于世界平均水平。“十二五”期間，我國單位農(nóng)用地第一產(chǎn)業(yè)增加值大幅增長，由2010年的6080元/hm2增長到2015年的9430元/hm2，增長了55.1%；“十三五”以來，持續(xù)增長，2017年達到10152元/hm2，較2015年增長了7.7%（表2）。糧食單產(chǎn)逐年提高，2017年達6105kg/hm2（谷物），較2010年增長了10.5%。與世界及主要產(chǎn)糧國相比，我國糧食單產(chǎn)高于世界平均水平（3967kg/hm2），低于美國、德國、英國和韓國等國家。

3 面臨的問題與挑戰(zhàn)

改革開放四十多年來，土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了物質基礎、空間載體和強大動力。當前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，經(jīng)濟增速放緩，發(fā)展方式轉變，對建設用地需求雖有所緩解，但土地供需矛盾依然存在，耕地保護與土地節(jié)約集約利用面臨一系列問題和挑戰(zhàn)，主要有以下幾方面。

3.1 生態(tài)建設和城市化發(fā)展需求強勁，耕地保護形勢嚴峻

近年來，建設占用耕地居高不下，2017年建設占用耕地25.2萬hm2，占當年耕地減少面積的82%，建設占用耕地勢頭未見明顯減少，生態(tài)退耕需求強勁，耕地保護面臨雙重壓力。大部分省份耕地后備資源不足，一些省份耕地占補平衡難以為繼，補充耕地重心向北方等生態(tài)較為脆弱區(qū)集中。2011～2017年間，內蒙古和新疆耕地凈增加面積最大，約占凈增加面積的八成。近年來，耕地結構總體保持基本穩(wěn)定，但值得關注的是，2017年南方一些省份如湖北、貴州、浙江、江蘇、廣東等水田面積減少較多，優(yōu)質耕地明顯減少；農(nóng)業(yè)面源污染日趨嚴重，耕地質量堪憂，落實耕地“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”難度加大。

3.2 建設用地供給不平衡，結構性矛盾依然存在

一是房地產(chǎn)用地供應不足與過剩風險并存。2018年受歷史最嚴調控政策影響，一線和熱點二線城市房地產(chǎn)市場總體平穩(wěn)，部分城市穩(wěn)中有降，而三、四線城市受政策寬松和擠出效應影響，房地產(chǎn)市場總體呈量升價漲趨勢。2018年三、四線房地產(chǎn)用地供應量較上年增長了28.6%，高于一線和二線城市水平，而人口、產(chǎn)業(yè)持續(xù)向大城市集聚。應警惕一、二線城市房價反彈和三、四線城市庫存反彈風險。

二是要警惕商服用地供應較快增長帶來的問題。受宏觀經(jīng)濟和電商影響，近年來各大城市零售業(yè)不景氣，商場和辦公樓空置閑置現(xiàn)象普遍。但2018年全國商服用地供應量增長了13.1%，出現(xiàn)近5年來的首次增長，分城市看，一、二、三線城市均有增長。因此，需要關注這些城市商服用地的供求關系，深入調查研究“商改住、商改租”政策是否是導致商服用地增加的原因，警惕需求不景氣情況下，供應增加帶來供給過剩產(chǎn)生新的問題和風險。

三是工業(yè)用地占比過高。2017年，全國人均城鎮(zhèn)工礦用地約145m2，遠高于國家標準；城鎮(zhèn)工礦倉儲用地占比28%，遠高于國外發(fā)達國家水平。特別是上海、浙江、福建等沿海發(fā)達地區(qū)，服務業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)增加值占比已有所降低，而城鎮(zhèn)工礦倉儲用地占比無明顯減少甚至有所增加。另外，高耗能、高污染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地量大、面廣，高技術制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地占比較低，城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)潛力較大。

3.3 土地邊際效益遞減，低效和閑置問題仍然突出

近年來，隨著節(jié)約集約用地制度的實施，土地利用效率顯著提升，但隨著經(jīng)濟增速放緩，土地利用效益增速也呈放緩態(tài)勢，土地的邊際效益明顯遞減。2010～2017年間，建設用地地均固定資產(chǎn)投資年均增速由“十一五”期間的22.9%，下降到“十二五”期間的13.3%、“十三五”期間（2016～2017兩年）的5.5%；同期，建設用地地均GDP年均增速由14.4%逐步下降到9.0%和8.2%。因此，經(jīng)濟高質量發(fā)展新形勢下，繼續(xù)走建設用地擴張的老路不可持續(xù)。

由于歷史積累，土地批而未供、供而未用等低效和閑置問題依然突出。據(jù)2017年河南省政府《關于限制土地管理情況的專項工作報告》，全省涉嫌閑置土地1.4萬hm2，約占全國總量的1/10。據(jù)此推算，2017年全國閑置土地面積約14萬hm2。為此，2018年自然資源部發(fā)布《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，從土地供給端發(fā)力，將批而未供及閑置土地處置與新增建設用地計劃安排掛鉤，倒逼盤活存量、促進節(jié)約集約用地。

3.4 土地財政依賴程度升高，房地產(chǎn)抵押風險加大

從國有土地使用權出讓收入與地方一般公共預算收入的比值可以看出，地方政府對土地財政的依賴程度依然較高。2012年以來二者的比值大都在在0.4以上，特別是2015年以來國有土地使用權出讓收入連年攀升，2017年超過5萬億元，2018年達到6.5萬億元，增長了25%；與地方一般預算收入的比值創(chuàng)歷史新高，2017年、2018年分別為0.57、0.66。個別省份，如浙江、江西和安徽等，土地出讓金收入超過或與地方一般公共預算收入持平。從未來發(fā)展看，房地產(chǎn)市場將由增量市場逐步轉為存量市場，地方政府依賴土地出讓收入彌補財政不足的做法將難以為繼。

近年來，在“房住不炒”的政策總基調下，房地產(chǎn)市場調控持續(xù)深入，貨幣信貸與金融監(jiān)管總體趨緊，差別化住房信貸政策趨于嚴格，但房地產(chǎn)貸款規(guī)模仍居高位。據(jù)中國人民銀行公布數(shù)據(jù)，截至2018年末，我國房地產(chǎn)貸款余額達到38.7萬億元，占同期各項貸款總額的28.4%，同比增長20%，高于全部各類貸款增速（13.5%）；全年新增貸款6.45萬億元，占同期各項貸款增量的39.9%。在經(jīng)濟增速下行、就業(yè)壓力增大的情況下，房地產(chǎn)抵押貸款風險更要引起關注。

4 對策建議

4.1 統(tǒng)籌耕地保護與生態(tài)保護，保障國家糧食安全和生態(tài)安全

全面實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，保障國家糧食安全。一是嚴格控制新增建設用地規(guī)模，減少建設占用耕地，特別是交通基礎設施線性工程的建設選址應盡可能避讓優(yōu)質耕地。二是減少生態(tài)脆弱地區(qū)的耕地補充，統(tǒng)籌耕地保護和生態(tài)保護，建立健全耕地保護的“劃、建、管、護、補”長效機制，在縣域、省域跨區(qū)或國家三個層面統(tǒng)籌協(xié)調耕地占補平衡。三是加強耕地質量和產(chǎn)能變化的動態(tài)監(jiān)測，特別是注意南方水田減少的新動向，防止耕地質量退化。四是統(tǒng)籌考慮山水林田湖草保護治理，科學劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線，加快建設“智慧耕地”平臺，提高耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管水平。

4.2 完善以需定供、租售并舉的土地供應機制，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展

落實中央對房地產(chǎn)的定位和要求，加快建立促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。一是保需求與防過剩并重，房地產(chǎn)用地供應宜總體穩(wěn)定，但應控制三、四線城市過快增長。二是租售并舉，充分發(fā)揮政府和市場兩方面的作用，多渠道增加租賃性住宅用地供給。三是密切關注商服用地供應增長過快的城市，尤其是三、四線城市，防范形成新的庫存并由此引發(fā)金融風險。四是加強對地方政府以地融資的監(jiān)督檢查，防范土地抵押融資可能引發(fā)的政府債務風險。

表2 2010年以來我國國土空間開發(fā)利用主要指標變化情況

4.3 深化土地供給側結構性改革，提高建設用地供給的質量和效率

深入推進土地供給側結構性改革。一是以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，適時修訂《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，優(yōu)先安排先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地以及民生保障用地。二是控制工業(yè)用地總規(guī)模，積極盤活存量，繼續(xù)推進“增存掛鉤”機制落實，加大盤活閑置、低效用地工作力度，加強供后監(jiān)管和動態(tài)巡查，控制閑置土地增加。三是鼓勵先租后讓、租讓結合、彈性年期出讓等供地方式，從源頭控制工業(yè)用地閑置浪費和低效利用。四是控制基礎設施供地規(guī)模和節(jié)奏，關注公共管理與公共服務用地過快增長，統(tǒng)籌協(xié)調交通運輸、水利、能源等基礎設施建設用地布局，促進城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎設施的空間協(xié)同。