城鄉一體化視角下的農村土地市場改革路徑設計

姚 艷，張雅婷，胡紅梅

（1.農業農村部工程建設服務中心，北京 100081；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；3.上海市城市規劃建筑設計工程有限公司，上海 200040）

1 引言

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。全面深化改革與經濟新常態下，社會主義市場經濟要求市場在國家宏觀調控下對資源配置起決定性作用，土地市場改革作為社會主義市場經濟體制實現的重要部分，理應采用市場手段提高土地資源配置效率。西方經濟學家一般采用帕累托效率來衡量資源配置的效率。“如果可以找到一種配置方法，在其他人的境況沒有變壞的情況下，的確能使一些人境況變得更好一些，那么這里就存在帕累托改進。如果一種配置方法存在帕累托改進，它就稱為帕累托低效率的；如果一種配置方法不存在任何的帕累托改進，它就稱為帕累托有效率的[1]。即資源配置從低效率到高效率能夠使一部分人的所得利益大于另一部分人的所失利益，最終實現全社會利益的提高。完全競爭市場是帕累托最優的，因為所有可能存在的交易都已進行，資源配置達到了最高效率。任何不具備完全競爭條件的市場都是存在帕累托改進的。

現階段我國土地市場體系由城市土地市場、農村土地市場和征地市場[2]組成，其中國家壟斷土地使用權出讓市場，從源頭上限制了土地的供給，征地市場人為限制了農村土地與城市土地的自由流轉，而農村土地市場則仍處于初級階段[3]。這些都造成了我國土地市場完全競爭條件①完全競爭市場必須具備的條件：市場交易主體均是價格的接受者且為數眾多；商品具有同質性，無任何差別；市場交易主體可自由進出市場；市場交易環境是自由、平等、公開競爭；市場信息通暢、準確；各種資源可在市場中自由流動。的缺失，土地資源配置存在帕累托改進，因此要引導土地資源配置達到帕累托最優，必須使土地市場主體平等地在土地市場中進行充分競爭。

2 現有土地市場分析

如前所述，我國現有土地市場為三元市場：城市土地市場、農村土地市場和征地市場，市場主體包括擁有集體土地所有權的農村集體、具有土地使用權出讓市場壟斷權的國家、在土地使用權市場中最為活躍的各類開發商（圖1）。

圖1 現有土地市場各主體關系圖

國家有權依法在公共利益范圍內征收或征用農村集體所有土地，但農村集體不能回購該土地所有權，因此在國家和農村集體之間存在著單向土地所有權市場。該市場中市場主體地位不平等，國家處于絕對優勢地位；農村集體獲得的征地補償只是按照農村土地的生產功能來確定補償標準，產值倍數法和統一年產值補償標準完全忽視了耕地的公共物品屬性，區片價的科學性有待進一步論證[4]，并未考慮被征土地進入二級土地市場之后產生的增值收益如何分配，土地收益分配極端不平等；土地所有權的轉移是一個不可逆的過程，土地所有權只能從農村集體單向流動到國家，一般情況下農村集體將永遠失去該被征土地的所有權。

國家和開發商之間存在著土地使用權雙向交易市場。開發商通過土地使用權出讓市場獲得一定期限的土地使用權，并向國家繳納土地出讓金；國家通過可強制征收、征用或者按照市場價購買兩種方式獲得開發商在土地使用權出讓市場中獲得的土地使用權的剩余使用年限。市場主體之間的地位差距相對國家和農村集體之間較小，但事實上開發商仍處于較劣勢地位，因為開發商獲得土地使用權必須符合國家的規劃、具備一定的財力、達到土地開發過程中的種種要求。國家若因公共利益需要征用或征收開發商的土地，只需要給予一定補償即可，開發商無權繼續使用該土地。

綜上所述，我國現階段的土地市場是不完全競爭市場，土地資源配置效率低，存在帕累托改進。開發商和農民、農村集體無權進行自由交易，只能通過“國家征地+土地使用權出讓市場”這一中間環節進行土地使用權流轉，而非“土地市場價格+土地增值稅”等方式調節[5]，國家在土地市場中處于絕對優勢地位并以直接收益（如土地使用權出讓金）及間接收益（如稅收）方式獲得巨額土地增值收益。初級階段的土地市場中，農民之間、農民與農村集體之間、農村集體與開發商之間、農民與開發商之間、農村集體與國家之間、農民與國家之間本可能進行的交易并未進行。通過這些交易不但可以使全社會所享有的土地增值收益增加，同時可以將農村集體和農民個人納入土地增值收益分享主體中，從而達到土地資源配置中的帕累托最優。

3 農村土地市場改革路徑取向及設計

3.1 改革取向

在市場經濟條件下，土地價格是衡量所有土地經濟活動的唯一可憑借的量化手段[6]，土地價格從本質上來說是由土地的供給和需求決定的。城市發展對農村土地的需求、農村發展對農村土地的需求、土地供給的有限性會導致農村土地價格不斷攀升，并逐步逼近城市土地價格，因此采用土地價格取向進行農村土地市場改革具有現實可行性。

3.2 改革路徑設計

我國農村土地市場正處于初級階段，其改革必然是一個長期的循序漸進的過程，本文建議農村土地市場改革采取“逐步放開建設用地市場→逐步放開農地市場→逐步形成建設用地和農用地自由流轉市場→統一土地市場形成”的改革戰略。

農村土地改革的最終目標是實現土地市場各利益主體之間的平等自由交易，市場主體只有土地權利供給方和土地權利需求方。土地增值收益歸土地權利供給方所有，土地權利需求方在市場中針對所需土地進行公平公開競價，國家保留必要的土地征用權、征收權和優先購買權。具體路徑如圖2所示。

圖2 農村土地市場改革路徑設計

從圖2可以看出，土地市場主體間均有雙向交易，即土地市場內所有可能發生的交易都可自由進行，此時土地資源配置達到了帕累托最優。

4 農村土地市場改革路徑運行

農村土地市場改革路徑運行可以分為以下幾步進行：

程元敏先生檢得北魏時引用《偽古文尚書》經、傳者凡八人，分別為房景先、酈道元、邢巒、韓顯宗、張普惠、李騫、王神貴、元恭⑥。其中，酈道元、邢巒、韓顯宗、張普惠、李騫五人均系河北人物。結合諸人經歷可知，至遲在北魏孝文帝朝，《偽古文尚書》已經北傳。

4.1 逐步放開建設用地市場

建設用地市場的開放相對來說阻力較小，因為我國已存在農村集體建設用地通過國家征收再出讓的入市模式。

第一，允許農村非農建設用地在農村內部或村與村之間進行流轉，即農民之間、農民與農村集體（包括本村和非本村）之間土地所有權或使用權的互相交易。這其中涉及農民由于建房需要土地、農村集體由于發展農村企業需要土地等情況，主要通過相互之間的協商來進行農民之間的土地置換或者土地面積的重新分割，實現農民與農村集體之間土地所有權的轉移。

第二，逐步允許農村集體或農民與開發商之間進行雙向土地權利交易。在這一階段，開發商可以不經過國家土地使用權出讓市場而直接從農村集體處獲得非農建設用地所有權或從農村集體、農民個人處獲得非農建設用地土地使用權；同樣，農村集體或農民也可以直接從開發商處購得土地使用權出讓合同中規定的剩余土地使用權年限。具體程序可采用：各級政府公布土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、交易最低價和最高價→供給者在各級政府指定的媒介上發布權利供給信息→需求者可直接或委托中介機構與供給者進行接洽→需求者參加招標、拍賣、掛牌→簽約、登記歸檔。

第三，逐步形成農村集體或農民與國家之間的雙向土地交易。除公共利益外，國家需要使用農村非農建設用地的，需向土地所有者以市場價格購買；同樣，如果農村集體或農民滿足國家要求的土地使用權獲得資格，并可以滿足相關土地開發要求，也可以直接向國家購買土地。具體程序與農民或農村集體、開發商之間的雙向土地權利交易相似，只是國家擁有必要的征收征用權。這一階段國家主要通過土地儲備中心來參加建設用地市場交易活動。

第四，在統一建設用地市場中，國家、農村集體、農民、開發商四大土地市場主體只分為土地權利供給方和土地權利需求方，需求方在土地市場中以平等主體的地位針對所需土地進行公平競爭，在滿足市場規則②市場規則包括市場進出規則、市場交易規則、市場競爭規則、市場仲裁規則。和國家宏觀調控（各級土地利用規劃、稅收制度等）的情況下土地權利供給方有權按照自己的意愿選擇土地權利買家。市場機制在建設用地市場中發揮主要作用，但是國家仍保留必要的征收征用權和優先購買權。

建設用地市場的逐步開放，一方面能夠滿足城市發展對土地的需求，另一方面可改變以往土地增值收益大部分歸政府所有的現象，大部分土地增值收益歸土地權利供給方所有，政府只通過稅收手段來調控土地交易活動，通過規劃來控制土地供給范圍和土地開發。

4.2 逐步開放農用地市場

《土地管理法》規定的農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。我國是典型的人多地少國家，耕地資源少，尤其存在優質耕地少、后備耕地資源不足等情況，因此，對于農用地市場的建設要考慮到糧食安全、生態安全等問題，堅決執行“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策。

農用地市場的逐步開放可以參照建設用地市場逐步開放的步驟進行，但又有所不同。具體說來可采取如下步驟：

第一，國家通過各級土地利用規劃允許一部分農用地作為試點用地進入土地市場，但前提是不能改變土地的用途。這一規定可以使農用地流入種田能手和種植大戶的手中，對于這類型用地的流轉，國家可以給予農用地生產補貼、獎勵或通過制定交易最高價來限制此類用地的價格。這一試點交易模式主要在農村區域內部進行，目的是實現農業生產的規模經營。

第二，上述試點成功之后，國家可鼓勵農村在集約利用農用地的基礎上開始利用部分農用地發展非農產業，即在原有農作物產量和質量不降低的前提下，允許農村利用部分農用地發展非農經濟。這能夠鼓勵農民創新農業規模經營模式，并逐步發展農村多元經濟。

第三，農村多元經濟的發展需要資金支持，而我國大部分農村面臨缺乏資金的現實情況。國家可通過各級土地利用規劃及優惠政策逐步允許和引導開發商進入農用地市場，開發商可以改變土地用途，但不能使農作物減產減質，不能影響農村居民的正常生活，國家可以對給予達到這些要求的開發商一定的獎勵，為開發商提供集約節約利用農用地的激勵機制。

第四，在滿足各項要求的前提下，國家、農村集體、農民、開發商可以自由買賣農村土地，國家同樣保留必要的征收征用權和優先購買權。

農用地市場的逐步開放，有利于實現農業生產規模化經營，調動農村經濟發展的積極性，使農民成為一種可供選擇的職業，縮小城鄉差距。

4.3 逐步形成建設用地和農用地自由流轉市場

一般來說農用地轉為建設用地較容易，而建設用地轉為農用地則難度較大，因為建設用地在利用過程中改變了農用地原來的土壤結構，建設用地變更為農用地之后不能達到原有的土壤肥力，即同樣的土地面積不能實現同樣的產量。筆者在此假設科學技術可以解決這一問題，保證建設用地轉為農用地之后的產出較同類型、同面積的農用地來說不減少。

對于不改變用途的建設用地和農用地交易，建議具體步驟為：土地供給者和需求者通過權威媒介獲得對方信息→雙方直接或通過代理人、中介機構進行接洽和具體事宜協商→達成一致意見后由中介機構分別對建設用地和農用地進行估價→雙方互補差額之后進行簽約、登記。

對于需要改變用途的建設用地和農用地交易，具體步驟為：土地供給者和需求者通過權威媒介獲得對方信息→雙方進行咨詢之后委托中介機構撰寫土地用途轉變的可行性報告→由政府有關部門進行審核→審核通過后雙方直接或通過代理人、中介機構進行接洽和具體事宜協商→達成一致意見后由中介機構分別對建設用地和農用地進行估價→雙方互補差額之后進行簽約、登記→政府部門對土地用途改變之后的結果進行評估。

未利用地進入市場的步驟可以參照以上論述。按照以上路徑進行改革，逐步形成城鄉統一的土地市場。

5 農村土地市場改革路徑運行中需要注意的問題

5.1 農村土地價格的確定

農村土地在我國現階段處于畸形的有市有價狀態，“市”主要指的是征地市場和農村土地隱形市場，“價”指的是征地補償價和隱形市場交易價格[7]。土地價值在征地市場中得不到完整體現，在隱形市場中則被人為降低，使得農村土地價格不能合理反映其價值[8]。

《土地管理法》規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。這一補償價格可以作為農村土地市場交易價格的最低價，因為其只考慮了農地最基本的生產功能。適合用作農民之間、農村集體與農民之間進行交易的參考價格。

《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》（國土資發〔2005〕144號）則開始將經濟發展水平、居民生活水平、被征地農民社會保障需要等條件納入征地補償額確定標準中。這說明國家已承認且允許農村土地價格在市場經濟條件下逐步提升。將農村土地市場交易最低價進行修正之后得到的價格可以作為國家在緊急情況下或者因公共利益需要征收或征用農民、農村集體、開發商土地的參考價格。

對于開發商與國家、農民、農村集體之間的雙向市場交易活動，農村土地價格需要以市場為主導，可由政府估價機構或政府指定的土地評估組織對土地進行估價，并參照城鎮土地估價方法進行修正。初步估價需要政府審核，審核的標準之一是要保證農村土地價格合理并逐步與城市土地價格銜接，若不符要求則需重估之后再進行公示。

5.2 公示制度的管理

公示制度包含了對各級土地利用規劃、土地利用計劃、土地交易限價、土地交易主體、土地交易實時情況的公示。前四項公示主要是為了規范土地市場交易活動，使交易活動有法可依；土地交易實時情況的公示則是為了保證土地市場信息的透明度，使各市場交易主體能獲得及時準確的信息，促進土地市場交易向完全競爭市場化發展。

5.3 各級土地利用規劃的重點

農村土地市場改革以市場手段為主，但是政府必須通過各級土地利用規劃及土地利用年度計劃等行政手段彌補可能出現的市場失靈，核心是處理好政府和市場的關系。

各級土地利用規劃是國家宏觀調控土地利用的工具之一，各級規劃在規定土地交易范圍的同時，要注重防止土地權利需求方通過直接從農民或農村集體手中購得較低價格的土地進行開發的方式，以避免購買城市邊緣高價格土地，最終出現城市跨越發展的現象。建議規定如若城市內部有符合需求者要求的土地，需求者須優先購買該土地，而不能購買距城市較遠地區的土地。