新時代自然資源工作的發(fā)展方向

池京云, 吳初國

（1. 北京市地質調查研究院，北京 100195; 2. 自然資源部信息中心，北京 100830）

資源管理是各國政府工作中極為重要的一項內容。因國情不同，各國對自然資源實行的管理體制有不同之處，也有共同的發(fā)展趨勢，這個共同的趨勢就是自然資源的管理逐步從分類、分行業(yè)的管理模式走向了集中統(tǒng)一的大部制模式。在長期的革命、建設、改革過程中，我國的自然資源管理體制也曾進行過多次調整，直到2018年組建自然資源部，我國的自然資源管理才走向集中統(tǒng)一的大部制管理模式。按照一件事由一個部門統(tǒng)一管理的原則，把過去分散于其他部門的全民所有自然資源資產所有者職責、國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責統(tǒng)一集中到自然資源部統(tǒng)籌管理，為生態(tài)文明建設提供體制機制保障。以整體的、全面的、聯(lián)系的、系統(tǒng)的觀點來思考，新時代的自然資源管理就要以服務新時代經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”總布局為戰(zhàn)略方向，在不斷厚植創(chuàng)新能力的基礎上，通過全民所有自然資源資產的運籌管理和國土空間開發(fā)的整體謀劃，為建設美麗中國、實現中華民族偉大復興做出貢獻。

1 新時代應運而生的自然資源部

2013年11月，習近平主席在十八屆三中全會上就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所做說明中指出：“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。”中央這一決策體現了對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性及其內在規(guī)律的基本遵循。

2018年3月，經第十三屆全國人民代表大會表決，批準成立自然資源部。2018年4月，自然資源部正式掛牌運行，這是適應生態(tài)文明建設的內在要求而設立的一個新部門，也是我國自然資源管理史上的標志性事件，是國家自然資源管理體制的又一次重大變革。

在我國，自然資源長期被視作發(fā)展農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)所需要的生產資料，相應的管理機構也分設于不同的經濟管理部門。從1954年到2013年，我國先后進行了十一次重大機構改革，其中對自然資源的管理改革，主要是根據不同階段經濟建設任務的需要，按照產業(yè)分工，分別由不同經濟部門管理，也有一種資源由多個部門交叉管理的情況。最重要的一次改革是在1998年，煤炭工業(yè)、冶金工業(yè)、石油化工業(yè)、建材工業(yè)、輕工業(yè)等按照條條設立的專業(yè)經濟管理部門全部被撤銷，自然資源管理的職能主要集中到了國土資源部、農業(yè)部、水利部、發(fā)改委等幾個關鍵部門，但依然沒能按照領域管理要求，真正將一類事情由一個機構來統(tǒng)籌。

由于沒有統(tǒng)一的自然資源管理部門，隨之產生的是自然資源所有權主體虛位、各種規(guī)劃相互打架、相關部門職責交叉、統(tǒng)籌協(xié)調難等情況。如此情況，既與統(tǒng)籌推進中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的根本要求不相適應，也與加快推進國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略要求不相適應，實際上對生態(tài)文明建設已形成了一種體制性的障礙。

組建自然資源部，由一個比較大的綜合性部門來統(tǒng)一負責行使全民所有自然資源資產所有者職責，以及國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，這種集中與統(tǒng)一相結合的體制安排在理論和實踐上都比較有利于解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，這對生態(tài)文明建設將會起到積極的推動與促進作用。

新時代自然資源工作的方向要轉變，既要堅持自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用這一傳統(tǒng)領域的工作方向，更要充分發(fā)揮作為國民經濟發(fā)展的基礎保障部門的作用，更好地維護和服務于 “五位一體”的時代布局。自然資源集生態(tài)、環(huán)境、文化、社會、經濟等價值于一體，自然資源管理在生態(tài)文明建設和經濟、政治、文化、社會建設中都發(fā)揮著重要作用。為了實現更高質量的發(fā)展，自然資源工作要主動融入生態(tài)文明建設全過程，努力為統(tǒng)籌推進“五體一體”總布局提供堅實支撐。

2 服務于經濟建設，一切以造福人民為出發(fā)點和落腳點

經濟的本質是創(chuàng)造財富和服務，目的是給人提供更多的自由。自然資源管理是國家基礎性的經濟工作的重要部分，其根本任務是對有限的和稀缺的自然資源進行最優(yōu)化配置，最大程度上產出經濟財富和社會服務來滿足人們日益增長的不同層次的需求[1]。自然資源管理有多個重要而現實的目標，但最基本的一個就是圍繞國家經濟建設這一中心，用好可茲有效利用的自然資源、保護好稀缺的自然資源來發(fā)展國家的經濟，尤其是支撐經濟高質量發(fā)展，不斷造福于人民群眾，讓人民群眾過上更美好的生活。自然資源管理的一切工作的出發(fā)點和落腳點都是惠民、利民、為民，使自然資源的開發(fā)利用活動更好地惠及廣大群眾。

經過新中國成立后70年的發(fā)展，隨著自然資源管理工作不斷加強，我國各項資源的開發(fā)利用都取得了顯著的成就，從土地資源到礦產資源，從森林資源到草地資源，從淡水資源到海洋資源，從能源資源到氣候資源，各項自然資源開發(fā)事業(yè)蓬勃興起，工礦、水產、畜牧、種植等行業(yè)蒸蒸日上，規(guī)模巨大的資源產業(yè)經濟活動讓我國的國民經濟總量躍居世界第二，人民群眾生活實現了從溫飽不足到總體小康再向全面小康邁進的跨越。如今人們的生活水平已經不再僅僅限于衣、食、住、行等基本條件的滿足，而是期盼有更高和更好的生活質量。

人民群眾對高質量生活的需求倒逼著經濟轉型升級，也倒逼著進行資源供給側結構性改革。高質量發(fā)展從保障高質量生活開始。自然資源工作主要集中在土地要素市場、測繪地理信息產業(yè)、地質行業(yè)、能源行業(yè)、礦業(yè)經濟、海洋經濟等方面，它們都是實現高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。為了滿足人們對更高生活質量的向往，自然資源工作應繼續(xù)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以進一步深化資源供給側結構性改革為切入點，著力從生產領域努力加強優(yōu)質供給，減少無效供給，擴大有效供給，加快推動經濟高質量發(fā)展。目標之一是要提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化；目標之二是要推動轉變經濟發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力，建立與高質量發(fā)展相適應的現代化經濟體系；目標之三就是要推動系統(tǒng)防范化解重大風險、精準脫貧、防治污染，為人民提供優(yōu)質生態(tài)產品[2]，讓經濟發(fā)展更穩(wěn)健、更均衡、更可持續(xù)。

3 服務于政治建設，切實維護國家資源安全、生態(tài)安全

我國的油氣資源、淡水資源、優(yōu)質耕地資源、優(yōu)質生態(tài)產品以及鐵、錳、銅、鋁、鉻、鉀鹽等大宗礦產資源的短缺問題日益突出。戰(zhàn)略性資源的結構性、時段性、地區(qū)性短缺不僅是生產要素和市場經營的問題，優(yōu)質生態(tài)產品短缺也不僅是生態(tài)退化和環(huán)境污染的問題，它們還都是重大的政治、經濟、社會和民生問題。由資源短缺問題上升到國家資源安全[3]，由優(yōu)質生態(tài)產品短缺問題上升到國家生態(tài)安全，它們都是國家安全體系的重要基石，資源安全和生態(tài)安全都關系著國家政治安全，政治安全又是國家安全的根本。

我國于2014年提出的“總體國家安全觀”，是由政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源以及核安全等11個領域安全共同組成的系統(tǒng)安全、體系安全和綜合安全，是對新時代我國面臨的各種安全問題和挑戰(zhàn)的全面而系統(tǒng)的回應。在所列的11個安全領域中，政治安全是我國國家安全的根本和核心。政治安全決定和影響著其他各個領域的安全，其他領域的安全最終也會反映到維護和捍衛(wèi)國家政治安全上來[4，5]。

對各行各業(yè)來說，堅決維護政治安全是所有行業(yè)都要放在第一位的工作任務；對于資源行業(yè)來說，除了有維護國家政治安全這個第一任務之外，還有保障國家資源安全、維護國家生態(tài)安全等其他重要任務，可以說這都是自然資源管理工作的獨當其任之 “任”。

保障國家資源安全，一要注重資源的科學開發(fā)利用,用合理的資源消耗支撐經濟社會更加科學地發(fā)展。要加強對資源開發(fā)及相關經濟產業(yè)的科學引領，促進資源可持續(xù)利用與集約節(jié)約利用，降低單位產出資源消耗，保證資源利用效率最優(yōu)；二要進一步完善開放型的資源供給與保障體系，統(tǒng)籌利用好國內國外兩個市場和兩種資源，推進形成安全、穩(wěn)定、經濟、清潔的資源開發(fā)和供應體系，提高能源、礦產、水、土地及其他重要資源對經濟社會發(fā)展的保障程度；三要統(tǒng)籌陸地和海洋資源利用，要提高海洋開發(fā)、管控能力，維護海洋權益，促進陸地、近岸、近海、深遠海和海島有序開發(fā)，發(fā)展海洋經濟，建設海洋強國。

維護國家生態(tài)安全，一要提高全民對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明的認知水平，推動社會公眾廣泛參與生態(tài)安全型和環(huán)境友好型社會建設；二要加強生態(tài)安全管理，促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現代化；三要加強生態(tài)環(huán)境安全能力建設，增強國家生態(tài)安全保障；四要加強國際生態(tài)治理合作，促進全球生態(tài)安全[6]。

4 服務于文化建設，為自然資源事業(yè)發(fā)展提供精神力量和思想保證

文化是一個國家、一個民族的靈魂。發(fā)展中國特色社會主義文化，要堅持社會主義核心價值體系，推動社會主義精神文明和物質文明相互促進、協(xié)調發(fā)展。

在自然資源領域，在長期的事業(yè)發(fā)展過程中已經形成了具有行業(yè)特色的、先進的礦產文化、地質文化、土地文化、海洋文化以及測繪文化等，包括精神的、物質的，無形的、有形的，這都是中國特色社會主義文化的組成部分[7]。

推進中國特色社會主義文化建設，要求自然資源管理部門在深入貫徹落實黨的十九大報告中提出的“堅守中華文化立場，立足當代中國現實，結合當今時代條件，發(fā)展面向現代化、面向世界、面向未來的，民族的科學的大眾的社會主義文化”這些基本要求的基礎上，進一步培育、發(fā)展、繁榮自然資源領域的行業(yè)文化，從多方位、多角度、多層面夯實社會主義文化強國的社會基礎。

自然資源領域的行業(yè)文化建設，從內容上看，既有精神文化的培育和行為文化的倡導，也有制度文化的創(chuàng)新和物態(tài)文化的構建。具體包括：自然資源行業(yè)精神的總結、提煉和培育，確立行業(yè)發(fā)展理念和工作宗旨，加強職業(yè)道德建設；自然資源行業(yè)價值的宣傳，規(guī)范工作人員執(zhí)法、服務行為，展示良好的行業(yè)形象；自然資源行業(yè)力量的凝聚，創(chuàng)新和完善管理制度，統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，構建服務體系，優(yōu)化行政管理；自然資源行業(yè)文化設施的建設，營造濃厚的文化氛圍和良好的工作環(huán)境。自然資源領域的行業(yè)文化建設是一個長期的過程，需要不斷地積小成于大成，在實踐中持續(xù)地加以推進。

5 服務于社會建設，促進資源公平正義

社會建設任務千頭萬緒，但從構建新時代和諧社會的發(fā)展要求來看，一項根本性任務就是：堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在推進發(fā)展中加快補齊民生短板，促進社會公平正義[8]。

自然資源是全社會的財富，社會財富的分配不公是導致社會不穩(wěn)的主要因素之一，而自然資源管理活動又與自然資源財富分配的公平正義緊密相聯(lián)。不論大小，自然資源配置的很多問題，都與社會公平正義有關。比如：自然資源的開發(fā)利用是否涉及國家和集體的利益？若涉及，國家和集體利益應該如何為公眾所了解？通過什么權威機構、在什么樣的渠道和限制之內，讓那些看法不同的個人接受國家和集體利益？集體與個人之間的利益分歧該怎樣解決？如果有人被集體的決定所傷害，自然資源管理部門又能怎么辦、又該怎么辦[9]？還有，自然資源開發(fā)將不可避免地對生態(tài)環(huán)境造成擾動，那么由誰決定、如何決定這種擾動能否決定自然資源的開發(fā)？上述典型問題的解決，客觀上都要求政府管理部門在自然資源管理的實踐中一定要把經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和社會公平的多重目標結合起來考慮。

從解決社會面臨的突出矛盾來看，理清、理順自然資源領域的復雜社會關系，致力于促進和實現社會公平正義，重在從以下四個方面著手進行自然資源管理改革。首先要完善公平、開放、透明的市場規(guī)則，建立競爭有序的現代市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共自然資源配置的效率和公平性。其次是要充分發(fā)揮社會公眾的主體作用，尊重群眾對自然資源開發(fā)利用的知情權、參與權、監(jiān)督權，從各層次各領域擴大群眾有序參與自然資源治理，妥善協(xié)調各方面群眾的利益，切實保障公眾權益。三是要強化權力運行的制約和監(jiān)督體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制，健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，深入推進懲治和預防腐敗體系建設。四是要建立稀缺資源在不同代際間的合理分配與補償機制，處理好代內公平與代際公平之間的關系，推動自然資源開發(fā)利用更可持續(xù)地發(fā)展。

6 服務于生態(tài)文明建設，保護和管理人類文明永續(xù)發(fā)展的自然資源基礎

新時代的自然資源工作，堅持人與自然和諧共生、山水林田湖草是生命共同體[10]，以更加可持續(xù)的方式利用自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，生產出更多更有質量的物質產品、文化產品和生態(tài)產品，以支撐經濟、社會和人類實現更可持續(xù)的發(fā)展；同時應對正在出現的新的問題與挑戰(zhàn)，推廣可持續(xù)的消費和生產方式，促進全球生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護、再生、恢復，保護和管理經濟社會可持續(xù)發(fā)展的自然資源基礎[11]。新時代的自然資源工作在新時代的生態(tài)文明建設中具有基礎性作用，加強新時代的自然資源管理是大力推進新時代生態(tài)文明建設的應有之義[12]。

推進生態(tài)文明建設，走好新時代的生態(tài)治理與綠色發(fā)展之路，需要自然資源工作圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局以及為人民提供更多優(yōu)質生態(tài)產品等方面的重大需求，著力化解空間開發(fā)格局不合理、生態(tài)產品供需短缺所產生的突出矛盾。

優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，既要堅持節(jié)約集約利用資源的原則，進一步扭轉資源開發(fā)強度過大、資源環(huán)境負荷過重的趨勢，以資源環(huán)境承載能力為基礎，控制好國土空間的開發(fā)強度，確保自然資源和生態(tài)環(huán)境不過載；也要按照人口、資源、環(huán)境相均衡，經濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，進一步扭轉綠色生態(tài)空間減少過多、耕地減少過快的趨勢，讓生產空間、生活空間、生態(tài)空間的功能布局與生態(tài)文明發(fā)展更加匹配，讓生產空間更加集約高效、生活空間更加宜居適度、生態(tài)空間更加山清水秀；要堅持陸海統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)一籌劃陸域與海域的資源利用、環(huán)境保護和產業(yè)發(fā)展，實現陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調開發(fā)；要貫徹山水林田湖草生命共同體理念，遵循系統(tǒng)治理原則，統(tǒng)籌推動山水林田湖草綜合整治修復，對自然生態(tài)各類要素進行整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理[13]，筑牢國家生態(tài)安全屏障。

總而言之，自然資源工作涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設的方方面面，責任重大、任務重大。把握自然資源工作與“五位一體”總體布局之間的基本邏輯，既要注重自然資源工作的整體性和結構性的關系，又要統(tǒng)籌處理好五大建設各個任務之間的聯(lián)系。履行好自然資源工作的各項職責，既要使市場在配置資源中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。要秉持生態(tài)文明理念，不斷完善制度體系，理順工作機制，推動形成全面支撐“五位一體”的發(fā)展新格局，再造一個美麗中國。