國有資本經營授權改革探析

國新匯通保險經紀有限公司 王愷

自十八屆三中全會明確提出完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制以來，黨和國家在國有資本經營授權改革方面作出了積極性的探索，并取得了明顯的成效。2019年4月,國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》,對國有資本經營授權改革工作的進一步推進提供了科學、明確、規范的制度指導。毋庸置疑，推進國有資本經營授權改革是優化國有資本配置與管理的重要策略，也是深化國企改革、創新國有經濟發展的科學選擇。然而，作為一項改革內容，國有資本經營授權改革必然會觸動一些既得利益者的神經，遭遇諸多問題的挑戰。因此，在探索推進國有資本經營授權改革過程中，要堅定改革的目標和方向，優化改革的方法與策略，持續穩妥地推動改革工作的深入開展。

1 國有資本經營授權改革的必要性

國有資本經營授權改革是從誰來授、授給誰、怎么授等與國有資本經營授權密切相關的問題為抓手進行的經營權改革，其旨在促進國有資本經營科學化、高效化。開展國有資本經營授權改革工作，既是盤活國有資本、優化國有資本配置的內在要求，也是釋放國有企業發展活動的客觀要求。綜合來看，推進國有資本經營授權改革的必要性集中體現在以下三個方面。

1.1 構建與社會主義市場經濟發展相匹配的國有資產運營體制的內在要求

產權制度是社會主義市場經濟體制的基石，明確的產權制度是保證國有資本在社會主義市場經濟體制下有效運行的基礎和前提。在政企不分的情況下，國有企業通常是以政府職能延續的方式存在于市場經濟中。雖然這種方式能夠保證企業發展的穩定性，但由于缺乏市場發展的適應能力，容易出現滯后甚至脫離市場發展的情況，造成企業出現產權虛置，國有資本經營效率低下的問題。并且，由于缺乏明確的資本所有人，導致國有資本運營的監督主體不明確，資本為企業內部人獨自控制的情況。經過改革開放四十余年的快速發展，我國的社會主義市場經濟體制在穩定性方面有了明顯的提升，這為國有資本參與市場化運作創造了良好的條件，因此，有必要通過國有資本經營授權改革來解決政企不分所造成的產權虛置問題，明確國有資本的各項權利，使國有資本自身能夠更好地適應市場經濟的發展。

1.2 探索與國有資產管理相適應的國有資本管理體制的實踐需要

近年來，我國國有資產的增長速度和規模都有了明顯的提升。以國務院國資委監管中央企業為例，自2003年國資委成立以下，資產總值從2003年8.3萬億元增長到2017年的54.5萬億元，年均增長近15%。而《國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告》中的數據顯示，2018年，中央國有企業資產總額為80.8萬億元?？焖僭鲩L的國有資產規模對原有的國有資產管理方式提出了更高的要求，同時也增加了國有資產保值增值的壓力。在這樣的情況下，需要通過國有資本經營授權改革來授予國有企業等主體足夠的資本經營權利，使其能夠根據國有資產管理的實際情況創新管理方法，以更好地適應國有資產保值增值的目標。同時，國有企業等主體所探索開展的國有資產管理方法也為我國整體性的國有資本管理體制的優化提供了重要的參考，使國有資本管理體制不斷優化創新，適應國有資本管理的需要。

2 國有資本經營授權改革面臨的阻力

國有資本經營授權改革雖然是針對國有資本經營權進行的改革，但由于涉及到多元國有資本經營主體，并且牽涉到的內容比較復雜，因此，在改革措施推進過程中會遇到諸多的問題和阻力。在實際的改革探索中，要對所遇到的問題進行深層次的原因分析，并以問題為主線來探索更加優化的國有資本經營授權改革思路和方法。結合當前國有資本經營授權改革工作開展的實際情況，存在的較為明顯的困難和問題主要有以下三個方面。

2.1 權責邊界不明晰

國有資本經營授權改革順利推進的前提在于權責明確，即明確界定經營權在誰手中是開展合理、有效授權的基礎?！陡母飮匈Y本授權經營體制方案》中明確國有企業享有完整的法人財產權和充分的經營自主權，承擔國有資產保值增值的責任，這就明確了國有資本經營授權改革中企業在國有資產經營方面的完整、充分、自主的權利。然而，由于國有企業自身經營管理的特殊性，在具體的經營授權方面往往會遭遇企業與國資委等授權主體之間權責邊界處的交叉、模糊，造成資本經營授權問題出現一些新的問題和困難，影響授權改革工作的順利開展。同時，雖然政策制度上對國有資本經營授權改革中的權利與責任問題進行了明確，但在資本經營的實際授權方面，會因為一些人為因素而造成政策落實出現錯位，造成授權出現偏差。

2.2 國有企業資本運營狀況差異明顯

在長期的發展過程中，國有企業形成了相對穩定的資本運營體系，而這種基于政府職能部門指導框架下開展的資本運營機制顯然難以適應國有資本經營授權改革的要求，而這就容易造成企業出現對所授的經營權接不住、接不穩的情況，造成國有資本經營出現波動。實際上，造成這種問題出現的重要原因在于企業資本運營狀況差異導致的資本經營授權情況表現出較為明顯的差別，導致在某一企業取得積極成效的改革策略在另一企業中適用卻出現失敗。同時，國有企業自身資本運營管理模式的差異使得所授經營權如何對應到真正具有經營決策能力的企業主體身上也是國有資本經營授權改革成功與否的關鍵性影響因素，而這除了與企業資本運營管理方式相關以外，還與企業資本運營管理人員自身的資本經營素質有著密切的關聯，這就決定了國有資本經營授權改革會因為部分人員的主觀意識而發生變化。

2.3 國有企業資本運營信息傳遞機制不健全

信息是決策的關鍵性要素。在當前資本市場不穩定性因素不斷增加的情況下，信息掌握的數量和精準度直接影響到資本經營決策的效率和效果。雖然國有資本經營授權改革將國有資本的經營權授予了具有資本運營能力的企業，使企業能夠根據自身所掌握的企業資本運營信息進行科學的資本管理決策，簡化原有的資本運營決策流程，提高決策的效率。但由于企業所掌握的信息多數是自身經營狀況的內容，對行業和市場整體運營信息掌握量不夠，容易造成資本經營決策出現決策信息不準確的問題。同時，對于國有企業資本經營的監督主體來說，增加了向企業索取資本經營狀況信息的流程，在資本信息掌握的速度和精準度等方面存在明顯的不足，難以適應資本監管在防范資本風險方面效果實現的要求。

3 推進國有資本經營授權改革的策略

針對上述明確的國有資本經營授權改革中遭遇的阻力，除了要深入分析其產生的原因以外，還要結合改革工作開展的目標、方向等信息，從優化改革思路和方法的視角出發對現有的改革措施進行調整完善，以更好地適應改革工作開展的要求。就上述指出的問題，要從以下幾方面著手加以解決。

3.1 持續推進以政企分開為主導的國有企業市場化改革

國有資本經營授權中遭遇的權責邊界不明晰問題產生的主要原因在于長期以來國有企業經營中存在的政企不分。因此，解決經營授權中權責邊界不清晰問題的突破口在于推動政企分開，國有企業能更加自主地適應市場化發展。

首先，深化政企分開制度的落實。在落實政企分開工作時，要牢牢把握政府職能與出資人職能、政府職能與企業職能之間的關系，合理界定政府的位置和職能，避免政府越界管理。一方面，要進一步厘清政府公共管理職能與出資人職能的關系，設定政府公共管理職能的界限，明確出資人享有的權利；另一方面，要明確國有資產監管機構與國有企業的關系，明確國有資產監管的范圍，為國有企業經營權的合理行使創造良好的條件。

其次，推進國有企業自主經營。國有資本經營授權改革的目的在于給予國有企業充分的經營自主權，使其能夠根據市場化運行的實際情況進行自主的企業經營決策，在市場化運營中實現國有資產保值增值。而之所以選擇授權給企業，是因為企業相較于政府更能夠覺察和適應市場的發展。因此，政企分開的側重點應當在與賦予企業更多的自主經營權，真正切斷政府職能部門與企業之間的直接聯系，將政府指導企業發展轉變為政府服務企業發展。為此，政府相關職能部門要嚴格按照相關政策制度的規定，放開對國有企業經營自主權的限制，使企業擁有足夠的經營決策權。

3.2 立足國有企業實際，實施分類授權

國有資本經營授權改革的目標之一在于實現國有資本的保值增值，而國有資本除了通過參與一般性競爭領域發展的方式實現資本保值增值以外，還承擔著一定的公共產品供給職能。例如，當市場出現失靈時，國有企業要承擔起公共服務的職能，為國家和社會發展提供必要的公共產品和服務，以保證經濟的穩定發展。換而言之，國有資本運營雖然追求保值增值的目標，但同時也承擔著提供公共產品和服務的任務，并且不同領域的企業所承擔的具體公共服務內容也存在明顯的差別。因此，在實際的國有資本經營授權改革中，要根據國有企業資本的具體類型，實施差異化的授權。

首先，根據企業實際，進行選擇性授權。為確保國有資本經營授權“授得準”，授權主體在授權之前，要對企業資本運營情況、能力進行實際性的調研，了解企業資本運營的實際狀況，衡量授權可能出現的問題及企業應對解決的實際能力和效果。同時，要根據企業在戰略規劃、主業管理、選人用人、股權激勵、重大財務事項管理等方面的實際情況，采取一企一策、分先后順序地進行選擇性的授權，為企業留有調整和適應經營權調整的需要，避免改革造成的企業陣痛。

其次，指導企業優化，加強企業行權能力。行權能力既是衡量企業對所授之權行使能力的重要指標，也是影響經營授權在國有資本經營方面效果的科學手段。在開展經營授權過程中，授權主體要加大對企業相關人員和部門的指導，使其能夠更好地“接住”所授之權。例如，可以指導企業對原有的公司治理結構進行相應的調整完善，使治理活動更加符合企業自主經營的需要。同時，要充分發揮好企業黨組織的組織領導和思想統一作用，借助黨建活動來凝聚企業資本經營力量，為資本經營授權的落地實施創造良好的條件。

3.3 完善國有企業資本運營信息傳遞機制

在原有的國有企業資本經營中，國資委等國有資本管理主體會根據自身所掌握的信息作出關于國有企業資本經營方面的決策，并且由于國資委掌握信息的全面性和精準性，決策的效率和效果均有較好的保障。而將國有資本經營權授予國有企業以后，國資委等國有資本監管主體需要先從企業獲取資本經營的相關信息，然后再對信息進行整理、分析，最終形成資本經營分析報告，供企業經營決策參考。這種伴隨國有資本經營授權改革而發生的國有企業資本運營信息傳遞渠道和方向的變化使得信息傳遞機制面臨的要求越來越高。在這樣的情況下，國有資本監管主體要與國有企業構建起統一、完善的信息傳遞平臺，實現國有企業資本運營信息傳遞的及時化、準確化。

首先，規范國有企業資本運營信息管理制度。國有企業資本運營信息管理制度是解決國有企業資本運營信息傳遞時間、方式問題的規范性內容，也是企業資本經營信息及時、準確傳遞的重要保證。國資委等國有資本監管主體要強化對國有企業資本運營信息管理制度建設的力度，通過統一化、規范化的制度明確國有企業信息傳遞的責任和義務，消除信息傳遞不及時、不順暢的問題。

其次，構建連通企業與監管主體的信息共享平臺。信息共享平臺是為企業和監管主體提供國有企業資本經營信息的重要網絡載體，其所具有的技術性優勢能夠為信息傳遞提供可靠的保障。同時，要在原有平臺的基礎上探索構建更為科學、完善的監管信息系統，對國有企業資本運營信息進行常態化、全方位的監管，及時發現信息中隱藏的企業資本運營風險，為資本監管和資本運營決策工作提供及時、準確的信息指導。

4 結語

國有資本經營授權改革是深化國有資本管理制度改革、釋放國有企業國有資本經營活力的重要舉措。雖然在相關改革政策制度的指導下，國有資本經營授權體制改革工作正在穩步推進，但由于企業資本經營狀況的差異，在實際的改革中會遭遇諸如權責邊界不明晰、國有企業資本運營狀況差異明顯、國有企業資本運營信息傳遞機制不健全等阻礙性因素。基于此，為更穩妥地推進國有資本經營授權改革工作的落實，要通過持續推進以政企分開為主導的國有企業市場化改革、立足國有企業實際實施分類授權、完善國有企業資本運營信息傳遞機制等策略的推行，來化解改革阻力，提高改革的實效性。