混合所有制職業院校治理：理論梳理與反思

□陳明霞 吳一鳴

混合所有制辦學是職業教育改革的一個重要方向，既符合國家政策要求，也是職業教育現代化發展的現實需要?！秶衣殬I教育改革實施方案》明確提出，經過5-10 年左右的時間，基本完成由政府辦學為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變。這為混合所有制職業院校的改革和發展提供了良好的機遇。 關于混合所有制職業院校的研究，目前主要有混合所有制職業院校的內涵、意義、特征及類型等，相關界定也越來越清晰、明確，為我國職業教育領域進一步開展混合所有制辦學明晰了前進的動力、方向及策略。 在混合所有制職業院校的基礎理論問題不斷得以解決之后，與實踐密切相關的治理問題逐漸受到研究者們的關注，主要涉及到治理的性質、治理的保障、治理的模式類型及治理的行動實施等。本文試圖對混合所有制職業院校治理的相關研究進行梳理，在對治理的性質、保障、模式及行動進行充分分析的基礎之上，對改善混合所有制職業院校治理提出若干思考和建議，以期為職業教育混合所有制改革的理論研究和實踐探索提供一定參考和借鑒。

一、混合所有制職業院校治理研究現狀

所有的組織都存在著治理難題。治理檢驗著職業院校開展混合所有制辦學改革的實際成果，比如辦學理念是否被接受，是否能實施，是否有成效。研讀文獻發現，當前關于混合所有制職業院校治理的研究集中于以下幾個方面。

（一）混合所有制職業院校治理的性質

混合所有制職業院校治理的性質是什么，與傳統的職業院校治理有何不同是治理相關研究最基本的問題。 萬衛從考察治理的定義出發，論述了單邊治理與共同治理的意義與特點，并比較了二者之間的不同點，認為共同治理基本指向是：治理目標的高度一致、治理主體的深度參與、治理過程的頻繁協商[1]。由于多元化主體辦學，混合所有制職業院校的治理過程必然涉及到不同的利益相關者，因此可將混合所有制職業院校治理的性質定義為不同利益相關者一起參與的共同治理。為使混合所有制職業院校治理的性質更加清晰，可從與行政性治理進行比較的角度來考察。 從治理的性質來看，我國職業院校的治理屬于行政性治理[2]。 行政性治理導致當前我國職業院校存在諸多問題，如職業院校辦學方針缺乏靈活性，與市場脫節嚴重，政府權威壓倒一切，院校管理以計劃為主，難以適應市場經濟的變化需求等。然而，作為利益相關者組織，職業院校不能只關注政府的利益，而應考慮利益相關者的利益[3]。 職業院校治理不僅僅涉及政府，還與社會、學生、企業等聯系密切，也應反映不同群體的利益訴求，保障不同利益相關者在職業院校治理當中的權利與義務，最終實現治理的共同目標。 在此背景下，職業院校的治理亟需突破行政性治理的局限性，開展混合所有制職業院校治理是一個很好的嘗試。

治理性質的定性還離不開對混合所有制職業院校法人屬性的歸類，然而目前現有的法律體系并未對混合所有制高職院校的法人屬性進行界定，由此造成了其改革之后法人屬性混亂等問題[4]。 混合所有制職業院校法人屬性的歸類也未得到學者的一致認同，還處于爭辯階段。 雷世平等認為混合所有制職業院校法人屬性不屬于“民辦非企業法人”或“民辦事業單位法人”，應該屬于“事業單位法人”，此種分類的理由有二：一是與現有法律不相沖突，相關法律為此分類提供了一定的依據；二是符合當前我國事業單位改革的大趨勢[5]。 陳立軍等則認為混合所有制高職院校法人屬性不屬于“事業單位法人”，而應該屬于非營利性的法人，但具體屬于何種非營利性法人沒有提出明確的意見，需要后續進一步的深入研究[6]。 若將混合所有制高職院校法人屬性定為“事業單位法人”，其治理性質繼續會受到行政性治理的影響，這與變革職業院校行政性治理的初衷存在出入；若將混合所有制高職院校法人屬性定為非營利性法人等其它形式，其治理性質既與當前職業院校治理的性質存在差異，也與營利性的企業等組織的治理有所不同，問題在于如何區分這些不同還沒有合理的解釋。

（二）混合所有制職業院校治理的模式

治理模式主要指的是高職院校內部治理結構模式，是治理性質、治理理念、治理方式在實際行動中的具體展現，治理模式既是完善現代高職院校制度建設的目標，也有利于提高高職院校辦學的效率[7]。通過梳理混合所有制職業院校治理的模式，可以直觀了解現有治理模式的實施效果如何，進而對我國職業院校混合所有制改革的具體情況有全方位的把握。

萬衛認為單邊治理是當前我國混合所有制職業院校治理的主要模式，單邊治理的隱患是無法對校長層形成有效的監督，也無法保障校長在道德上對學校的忠誠[8]。 俞林等也指出混合所有制職業院校都采用的董事會（理事會）領導下的校長(總經理)負責制屬于單邊治理模式，這種模式崇尚“股東至上”原則，辦學過程中的所有重大事項都是由股東進行決策與管理。 “股東至上”容易導致經營權“自利”行為嚴重，忽視其它各方的利益，導致董事會領導下的校長（總經理）負責制治理模式監督效力不足，弱化了黨委管理功能等[9]。

現有混合所有制職業院校治理產生問題的主要原因在于實行的是單邊治理模式，而混合所有制職業院校治理的性質屬于共同治理，為實現共同治理，萬衛認為治理模式轉型需從以下幾個方面著手：健全董事會制度，職業院校的董事會成員比例需要不斷優化；完善監事會制度，職業院校的治理要有各方的有效監督；處理好黨委會與董事會、職代會與董事會、工會與校長的關系，協調與維護好不同群體的利益[10]。 俞林等認為職業教育混合所有制辦學治理結構的建立最為重要的是要與產權結構相適應，但治理結構還必須堅持黨委領導下的校長負責制，黨委必須是院校治理的領導核心；黨委會（董事會）、校長層、股東大會、監督委員會等機構的功能還需進一步界定；以深層資本關系作為治理運行機制的依據[11]。 盧竹等從分析國外大學治理模式提出了優化我國混合所有制職業院校法人治理結構的四點建議： 董事會領導下的校長負責制完善化、權力約束與制衡機制多層化、融資途徑和融資結構多元化、監督和績效評估機制多維化[12]。周俊認為混合所有制職業院校在法人治理結構上，要考慮市場因素與教育因素，兼顧現代企業制度與現代學校制度，探索二者有機結合的合理途徑[13]。 易小芳提出要按照既要調動積極性又要維護合法權益的原則，進行權責劃分，讓股東會、董事會、監事會等治理機構和組織行使自身權利，充分發揮作用，進而形成辦學利益相關者之間權力相互制衡、 相互監督、相互促進的治理格局[14]。

（三）混合所有制職業院校治理的保障

職業院校治理是一個系統的過程，在治理體系建立、治理模式完善的情況下，還需要提供有效的治理保障，這樣才能將治理向縱深方向推進，有效地提升職業院校的治理能力，符合新時期國家推進治理能力與治理體系現代化的總目標?；旌纤兄坡殬I院校治理因涉及的利益相關者更為眾多，治理過程更為復雜，其治理保障問題的研究也凸顯出重要性，要以全面的保障保證治理良好進行。

萬衛考察了已經完成混合所有制辦學改革的民辦職業院?！R齊哈爾工程學院，認為該院校的治理主要受產權、市場、政府、文化等多種制度環境的影響[15]。 產權明晰為其治理提供經濟基礎，產權關系著混合所有制職業院校出資者的所有權，具有重要的激勵與保障作用；市場競爭為其治理提供了重要動力，在面對生源和師資激烈競爭的前提下，混合所有制職業院校治理必須不斷創新與完善治理方式；政府控制是其治理的政治環境，混合所有制職業院校治理離不開與政府的關聯；文化認同為其提供了合法性，混合所有制職業院校治理要處理好教育規律與市場規律，在合法的前提將二者進行結合才能取得文化認同。 董圣足認為要加快修訂教育法律，掃清在職業教育領域進行混合所有制辦學的障礙，明確混合所有制學校的地位，建立運行的具體規章制度[16]。 高文杰認為在建立健全相關法律法規和規制混合所有制職業院校股權結構、治理結構、運行模式等制度建設之外，還要從文化觀念、文化認同等軟制度上強化混合所有制職業院校治理的保障[17]。 萬衛具體考察了政府這一角色在混合所有制職業院校治理中的作用，認為如果政府不放權，混合所有制職業院校的內部治理就喪失了操作空間，辦學活力也將喪失[18]。 政府角色的適當發揮是混合所有制職業院校治理的重要保障之一。潘海生等引用競爭與規制的原理，認為混合所有制職業院校的治理需要提供政府政治允諾，保障企業主體的合理準入；建立資本退出機制，維護股東合理流動；建立合理回報制度，激發企業混合辦學的熱情；完善資產評價方式，降低企業混合辦學的風險[19]。

（四）混合所有制職業院校治理的行動

混合所有制職業院校治理的行動要結合具體的混合所有制辦學實踐來考察。按照混合發生的時間順序劃分，國內職業院?！盎旌纤兄啤钡霓k學實踐大致有三種類型：第一種是“辦學之初多元主體混合”，如蘇州工業園區職業學院；第二種是“辦學后引入國資混合”，如江蘇紫瑯職業技術學院；第三種是“公辦院校二級部門混合”實踐，如杭州職業院校的電梯實訓基地，運作前由學校、企業、政府三方協議，確定收益比例及各自權利和義務[20]。 按照院校屬性劃分，有民辦高職院校和公辦職業院校開展的混合所有制辦學實踐，其中公辦職業院校開展混合所有制辦學實踐具體分為以下三種——一是公有民營探索，不改變公有屬性，托付給民營企業或民營教育集團來經營；二是公辦職業院校的二級學院與行業或企業開展混合所有制辦學；三是國內公辦職業院校與響應“一帶一路”倡議走出去的國內大型企業在境外合資開辦的服務于當地經濟發展的混合所有制職業院校[21]。

原則上混合的程度不同，院校治理行動應該是不同的。已有文獻對不同職業院校的治理行動具體介紹的較少，文獻中只有對蘇州工業園區職業技術學院和齊齊哈爾工程學院兩所學校的治理行動梳理得較為詳細。 這兩所院校都屬于學院層面的“大混合”，但治理行動卻大為不同，一個注重的是權力的分離與制衡，一個注重的是提升辦學效率，對具體治理模式可結合實際進行創新。蘇州工業園區職業技術學院最大的特點是有效借鑒了現代企業制度的合理內核，成功實現了“舉辦權”“決策權”“管理權”“監督權”等權能的適度分離，股東會、董事會、職業校長及監事會各司其職又相互制約[22]。 齊齊哈爾工程學院在學校的橫向治理上，實行的是董事會領導下的校長負責制；在學校的縱向治理上，齊齊哈爾工程學院實行的是“專業法人”制[23]。 除此之外，關于其它院校和其它混合形式的職業院校的治理行動主要集中在經驗的總結、新聞報道、專家介紹等層面，規范的行動案例研究比較缺乏，詳細的介紹資料還不完善。

二、混合所有制職業院校治理研究存在的問題

通過以上梳理發現混合所有制職業院校治理的相關研究范圍較為全面， 取得了一定的研究成果，但也存在一定的問題，總結起來主要包括以下三個方面。

（一）混合所有制職業院校治理理論依據待充實

首先，混合所有制職業院校治理屬于治理大類中的具體哪一種還未明確。當下學界將混合所有制職業院校治理劃歸為共同治理的類型，但共同治理理念在學校范圍內如何開展還未得到全面論述，特別是共同治理的實施途徑在學校實踐上還有很多需要完善的地方。其中混合所有制職業院校法人屬性還未明確，法人屬性不同，治理的性質也會不同，目前對法人屬性的問題還處于研究階段。其次，混合所有制職業院校治理理念主要借鑒的是經濟領域的公司治理理念，盡管這兩者之間存在一定的共通之處，但由于二者的適用對象存在著質的差別——公司是以營利為目的，而職業院校擔負著人才培養的重任，其公益性占主導地位，因而混合所有制職業院校的治理理念不能完全照搬公司治理理念。盡管學界認識到其中的差別，也進行了相關主題的探討，但具體如何借鑒公司治理理念，如何在混合所有制職業院校治理中對公司治理理念進行改良的研究成果不是很豐富，需要進一步探討研究。

（二）混合所有制職業院校治理的實踐考察困難

自混合所有制職業院校這一概念進入公眾視野以來，混合所有制辦學在職業教育辦學中并沒有形成一個主流趨勢。民辦職業院校參與混合所有制辦學的情況較多，而公辦職業院校開展混合所有制辦學的情況較為稀少。公辦職業院校是我國職業教育的主體，此群體開展混合所有制辦學實踐不多，那么混合所有制職業院校治理的經驗總結很難有代表意義。 在已有的實踐考察中，資料來源主要是相關院校提供的文字資料和研究者對文字資料的分析，資料來源途徑片面化，無法有效驗證，更為困難的是核心資料無法獲得，對混合所有制職業院校治理行動的實施過程、實施程度、實施結果考察難度增大，這也是混合所有制職業院校治理研究的短板所在。加上院校治理不僅需要對一時的治理行動進行考察，還需要從長遠的角度綜合考慮治理的方式與成效，這也對治理實踐的考察提出了較高的要求。

（三）混合所有制職業院校治理的行動落實艱難

混合所有制職業院校的治理是利益相關者參與的共同治理過程，需要政府、院校、出資者等內外部利益群體的相互配合。政府一方面想通過引入社會資本提升職業院校的辦學活力，一方面又擔心社會因素過多侵入職業院校，導致職業教育的公益性喪失，在自身矛盾的情況下直接制約其在院校治理中行政職能的轉變。職業院校擔心損害自身的已有利益和主體地位，對參與混合所有制辦學持觀望態度，制約著它們真正采取混合所有制治理的行動，結果可能導致混合所有制職業院校治理被束之高閣，空談理論而得不到實施。出資者對混合所有制職業院校的相關資金投入還沒有相關法律保障其進入與退出的權益，這直接影響到他們參與混合所有制辦學的深度與廣度，導致出資者參與混合所有制辦學只能流于形式，而沒有實質性的進展。 在治理行動中，協調不同利益者的行為達到治理的平衡點，是混合所有制職業院校治理的重大難關，不僅關系著治理的效果，也關系著職業院?；旌纤兄频母母镞M程。在治理行動中如何協調不同利益相關者的行為，應該建立怎樣的多方有效參與的治理機制等問題還處于理論研究階段，投入現實行動的情況有待驗證。 此外，混合所有制職業院校治理還受法律法規、社會文化認同等因素的影響，這些共同導致了混合所有制職業院校治理行動落實艱難的問題。

三、關于混合所有制職業院校治理的研究反思

針對以上提出的研究問題，結合我國職業教育發展的方針政策，以促進職業教育可持續性發展為目標，筆者提出以下四點研究反思。

（一）厘清混合所有制職業院校治理的出發點

混合所有制職業院校治理既要尊重辦學的公益初衷，也要兼顧不同群體的經濟利益，既要遵循教育規律辦學，也要借鑒現代企業管理制度。 混合所有制職業院校治理應拋棄理論之爭，創新科學的治理模式， 以消除公辦職業院校的弊端為出發點，以建設符合時代經濟發展需求的現代化職業院校為目標， 以激發職業院校辦學活力與動力為重點，將產教深度融合作為治理的評價標準。

我國職業院校治理的價值性目的是要達到產教深度融合[24]。 產教深度融合，不僅是職業院校在人才培養要求的基本方向上與企業的要求相一致，更要求企業全程參與到職業院校的辦學過程當中去，在院校治理、辦學思路、課程標準、技能培訓及專業實踐上都要有企業的深度參與。產教深度融合也是我國職業教育混合所有制改革的目標之一，混合所有制職業院校要將達成產教深度融合作為評價治理效果的首要標準，治理模式、治理行動及治理保障都要圍繞推動產教融合展開，只有這樣才能打破職業院校對政府的嚴重依賴，深化職業院校辦學體制和機制改革。

（二）搭建混合所有制職業院校治理的平臺

混合所有制職業院校治理是一個內外部多方參與的共同治理過程，搭建政府、學校、出資者協同參與治理的平臺也影響著治理效果的實現。平臺搭建中政府要充分發揮主導協調作用，學校要增強治理主體的意識與責任感，出資者要積極主動參與治理過程。

首先，要達成治理共識。 混合所有制職業院校治理是一個互動的過程，這個過程的目的是引導、規范不同主體的活動，最終促進共同利益的實現。政府、學校、出資者參與混合所有制職業院校辦學的目的各不相同，政府的行政化目的較為強烈，一般會對院校辦學提出硬性指標；學校的本土化目的較為突出，希望能為學校發展及學校內部各群體帶來利益；而出資者的經濟因素最為明顯，通過參與院校辦學能夠為出資者帶來經濟效益。不同目的驅使下的三方在開展混合所有制職業院校治理前要達成共識，既要能保證混合所有制職業院校辦學的公益性，也要兼顧辦學的效率與效益。 只有達成治理共識，才能使治理行動順利進行，保證三方的利益得以實現——政府層面職業院校辦學體制得以改革，學校層面人才培養質量得以提高，出資者層面經濟收益得以保證。

其次，要規范治理行為。 由于政府、學校、出資者的話語權不同，在治理實踐的操作過程中很可能會發現一方壓制兩方或兩方壓制一方的不公平局面，規范治理行為勢在必行。 一方面，政府要轉變治理思維，深化“放管服”改革，由注重“辦”職業教育向“管理與服務”過渡，這就要求政府在治理行動中不能延續以前的行政管理方法，要轉變權威意識，深化服務意識。另一方面，制定、出臺相關的法律法規保障學校和出資者的合法利益。各方參與治理的后果難以保證，有可能達到理想預期，也有可能損害了參與各方的利益，這就要求相關法律法規保障學校和出資者的合法利益，不論結果如何，都不能損害參與方的利益，挫傷他們參與治理的信心和勇氣。

（三）推動混合所有制職業院校治理主體多元化

混合所有制職業院校治理主體不僅涉及政府、學校、出資者，還包括職業院校的教師、學生及第三方的社會群體。職業院校只有保證治理主體的多元化，才能在最大程度上使職業院校治理滿足各利益相關者的需求，同時促進職業院校治理結構的優化。職業院校治理主體的多元化，對政府來說有利于打破職業院校的行政依賴局面，實現政校分離，減少政府對公辦職業院校治理的干預；對職業院校來說，能保證職業院校自身在辦學上的自主權，有利于職業院校建構符合自身特色的具體治理機制，使辦學更加具有自主性、針對性與創新性。 職業院校治理主體的多元化還有利于吸引多種資源投入職業院校當中，運用多種方式協調進行院校治理，提升治理的水平與效率，最大限度地實現治理的公平化和民主化。

當然，混合所有制職業院校治理主體的多元化并不代表其治理不受監督，既要賦予其多元治理的權利，也要加強對多元治理的監督。在賦權上面，政府要使職業院校治理主體多元化得以保證，明確參與職業院校多元治理的主體有哪些，并要保障多元主體參與治理的權益，且能依法有序參與治理。 在監督上，可以通過出臺相關法律規定多元治理的行為，在事前對各治理主體可以預見的行為進行法律約束；事中，通過完善校內監事會制度，加強對校長層和股東的監督，對治理主體的行動進行即時監督；事后，可以通過社會評價及第三方評價機構對多元治理主體進行監督反饋。

（四）加強混合所有制職業院校治理的行動研究

治理是需要不斷通過實踐驗證的一個過程，治理理論無論有多豐富，治理模式無論有多合理，都需要經過實踐的檢驗，這就要求在開展理論研究的同時也要注重治理的行動研究。 通過行動研究，可以對治理理念、治理模式進行檢驗，合理有效之處要保留，不當之處需改進。新時期職業教育正處于改革的關鍵時期，招生對象范圍擴大化，辦學形式多樣化，評價體系多元化，都對職業院校的治理提出了更高的要求。因此，為應對不斷變化的現實情況，要豐富混合所有制職業院校治理的行動研究，以實踐為出發點，在實踐中摸索混合所有制職業院校治理的模式，不斷完善已有的治理模式，最大限度地發揮混合所有制辦學的優勢，深入推進職業教育改革。在行動研究中，要兼顧定性研究與定量研究，定性研究檢驗的是治理模式的長遠效果，而定量研究則是檢驗治理模式是否有效的短期方法，院校治理既要關注短期效應，更要考慮人才培養質量、院校發展等長期成效。當前職業院校治理的定性案例研究中很多無法直觀獲得的材料可以通過定量研究去完善，這就需要在以后的行動研究中加強定量研究，將定性研究與定量研究相結合，完善院校治理的研究方法，不斷豐富混合所有制職業院校治理的行動研究。

院校治理是一個長期的過程，治理成效需要時間的考驗，這就要求對院校治理的評價不能以短期效應來評價，而要用發展的、長遠的眼光來對待。同時，混合所有制辦學屬于職業教育辦學的一種新形式，其概念、內涵及建設路徑還不是很成熟。 因此，混合所有制職業院校治理在實施過程中必定會遇到很多理論及實踐上的障礙。 在此情況下，混合所有制職業院校治理問題還需要繼續進行深入的理論及實踐研究，只有將治理問題研究透徹，才能充分展現混合所有制辦學的優勢，促進職業教育現代化發展的步伐。