混合所有制職業院校辦學模式的形成

□萬 衛

一、問題的提出

隨著混合所有制改革在職業教育領域的深入推進，各地紛紛探索其具體的辦學模式。山東海事職業學院是一所典型的混合所有制職業院校，逐漸形成了特色鮮明的辦學模式——“山海模式”。盡管山東海事職業學院辦學時間不長， 但是其辦學模式逐漸受到人們的廣泛關注。 那么，“山海模式”究竟具有什么特點？ 為何在濰坊誕生？ 這是一種偶然現象，還是歷史的必然？ 本文擬以“山海模式”為個案研究，幫助人們深入理解混合所有制職業院校辦學模式的形成，以促進混合所有制職業院校的發展。

二、文獻綜述

職業教育辦學模式主要解決的是職業教育“辦什么樣的學？如何辦學？”的問題。混合所有制職業院校是職業教育在改革發展中出現的新事物。 因此，盡管人們對職業教育辦學模式進行了比較深入的研究，但是對混合所有制職業院校辦學模式的研究依然處于起步階段。

人們對職業教育辦學模式的研究主要集中在辦學目標、辦學主體、辦學方式、制度環境等方面。從辦學目標來看，它是指職業院校應該明確辦學定位，形成辦學特色。從歷史的角度看，我國職業教育脫胎于普通教育， 因而習慣于模仿普通教育的辦學。職業教育應該建立有別于普通教育的辦學評價體系和標準，建立獨立的師資結構體系和評價標準（周建松，2005）。從辦學主體來看，國外學者比較關注職業教育的投資主體和權益主體，國內學者則喜歡追問誰來舉辦職業教育（劉曉，2012）。 然而學者都認同，職業教育辦學主體應該走向多元化（牛征，2001）。從辦學方式來看，我國學者關注的是如何將工學結合、校企合作落到實處。從政策的角度看，我國校企合作制度歷經半工半讀、產教結合、產教融合的變遷（萬衛、張帆，2019）。 從制度環境來看，職業教育的辦學模式受制度體系的深刻影響（關琦，2014）。

當前，人們對混合所有制職業院校的辦學模式進行了初步討論。 從辦學形式來看，發展混合所有制職業院校， 可以探索公辦職業院校引入社會資本、民辦職業院校引入國有資本、公辦民辦職業院校相互委托管理、 不同資本合作投資新辦職業院校、公私合作共建職業院校基礎設施等形式（闕明坤、潘奇，2015）。從辦學策略來看，混合所有制職業院校應把優化治理結構、完善制度設計等放在突出位置（董圣足，2016）。

通過文獻梳理發現，人們高度關注混合所有制職業院校的辦學形式、辦學策略等，對形成原因的討論還比較少見。 本文擬通過案例研究，討論哪些因素會影響混合所有制職業院校辦學模式的形成？

三、案例描述與分析

山東海事職業學院是混合所有制改革在職業教育領域的重要代表。 據該校官方網站顯示，它曾獲得國家教學成果獎，系全國職業教育混合所有制辦學研究聯盟理事長和秘書長單位，辦學獲得社會高度認可。 究其根源，該校已經形成了鮮明的辦學模式——“山海模式”。 然而，“山海模式”并不是憑空產生的，它有自己生存的土壤。 因此，對“山海模式”建立的原因進行深入分析具有典型意義。

（一）“山海模式”的基本特點

所謂“山海模式”，是指山東海事職業學院在辦學過程形成的運作方式。 總的來看，“山海模式”的基本特點是：多元合作、產權明晰、治理科學、機制靈活。

1.多元合作。 多元合作是“山海模式”順暢運行的前提。所謂多元合作，是指政府、民營企業共同出資舉辦山東海事職業學院。 根據資本來源的不同，可將山東海事職業學院的發展分為兩個時期：民辦期（2005-2010 年）、混合期（2011 年至今）。 2005-2010 年，濰坊陸洋運輸有限公司、濰坊交運集團有限公司、山東通達國際船舶管理有限公司分別創辦了山東華洋航海專修學院、濰坊海運職業中等專業學校、濰坊通達國際航運學校。這三所職業院校屬于民辦職業院校，是山東海事職業學院的前身。2011 年，濰坊市政府、濰坊陸洋運輸有限公司、濰坊交通運輸集團有限公司和山東通達國際船舶管理有限公司經過商議， 決定采取股份制的方式，共同出資舉辦山東海事職業學院。 可見，山東海事職業學院由政府和民營企業共同出資舉辦，是一所典型的混合所有制職業院校。

2.產權明晰。 產權明晰是“山海模式”順暢運行的基礎。 所謂產權明晰，是指山東海事職業學院的所有權和經營權的歸屬清晰。 首先，出資者享有學校辦學資產的所有權。 2013 年濰坊市政府委托第三方評估機構對山東海事職業學院的辦學資產進行評估，明確了出資者的股份：濰坊市金融控股集團占1.47%、濰坊交運集團有限公司占67.79%、濰坊陸洋運輸公司占15.37%、 山東通達國際船舶管理有限公司占15.37%。其次，學校法人享有法人財產權。 2018 年，山東海事職業學院已經成功在山東省民政廳注冊為民辦事業單位法人，屬于非營利性民辦學校。 當前，出資者已經將資產過戶到山東海事職業學院名下。 在山東海事職業學院存續期間，學校享有資產管理和使用的權利，任何組織和個人不得侵占。 根據有關資料顯示，2017 年山東海事職業學院的資產已經超過5 億元[1]。

3.治理科學。 治理科學是“山海模式”順暢運行的關鍵。 所謂治理科學，是指山東海事職業學院的內部權力配置合理。 當前，山東海事職業學院實行的是董事會領導下的校長負責制。 首先，董事會是學校的決策機構。 根據濰坊市政府《關于山東海事職業學院建設專題會議紀要》的要求，學校董事會由三家企業董事長（3 人）、院長（1 人）、教職工代表（1 人）、政府代表（1 人）、獨立董事（1 人）等組成。董事會享有的權力涉及：制定、修改、解釋董事會章程；提出院長擬聘人選，經市教育局審查并報省教育廳核準；審議并批準院長提名的副院長及財務主管等。 其次，院長是學校的執行機構。 院長遵循“出資方回避”的遴選原則，其產生程序是：濰坊市教育局考察推薦，省教育廳審核批準，董事會聘任。院長享有的權力包括：執行董事會決議；擬定學院發展規劃、 學科專業建設規劃和師資隊伍建設規劃；組織教育、教學、科學研究活動，保證教育質量等。 再次，監事會是學院的監督機構。當前，學校監事會由濰坊金融控股集團代表（1 人）、企業方代表（3 人）、教師代表（1 人）等組成。 監事會享有的權力涉及：對董事會決策進行質詢；對院長貫徹執行董事會的決策進行監督；對學院重點項目進行專項審計等。

4.機制靈活。 機制靈活是“山海模式”順暢運行的保障。 所謂機制靈活，是指山東海事職業學院建立了一套運轉靈活、高效的體制和制度。從體制的角度看，學校具有公辦高職院校的重要優勢。 相關資料顯示，濰坊市政府在山東海事職業學院的黨建工作、財政扶持、教師待遇等方面負有明確的責任[2]。換言之，濰坊市政府將給予山東海事職業學院多項政策扶持。 從制度的角度看，學校具有民辦高職院校的主要特點。 目前，山東海事職業學院借鑒民辦職業院校的運行模式，已經建立了資本、人事、教學、質量等運行機制。例如，學校建立了開放式動態股權變更機制，暢通向政府、社會的融資渠道。 2015 年，北京東方通航教育科技有限公司投資2700 萬元在山東海事職業學院建立了北京東方通用航空學院。雙方約定，山東海事職業學院和北京東方通航教育科技有限公司都是北京東方通用航空學院的出資者，資產評估委托給第三方評估機構。

（二）“山海模式”形成的原因

“山海模式”為何會在濰坊產生？“山海模式”既是職業教育辦學體制的一次創新，也是職業教育組織的一次變革。 從辦學體制的角度來看，“山海模式”兼具“公辦”“民辦”的優勢。從組織的角度看，它對原有的民辦職業院校進行了系統化的改造。總的來看，“山海模式”的形成，是航海教育的需求增加、中職學校的升格沖動、辦學體制的深刻變革、產教融合的持續深化、行動者的策略性算計等因素共同作用的結果。

1.航海教育的需求增加。 自建校以來，山東海事職業學院就致力于船員教育。 目前，山東海事職業學院已經成為中國外運長航集團、美國皇家加勒比郵輪公司、北京鑫裕船舶管理有限公司等國內外知名企業重要的船員培養基地。換言之，如果沒有旺盛的航海教育需求，“山海模式”就難以在濰坊產生。

濰坊的航海教育需求既有現實原因，也符合歷史傳統。 從現實的角度看，濰坊亟需大力發展海洋經濟。 2016 年濰坊市發布《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，指出：“提升海洋科技創新能力，加快構建現代海洋產業體系，推動海洋經濟向內陸輻射、遠海邁進、深海拓展，形成走向海洋、融入世界的新格局”。濰坊發展海洋經濟，不僅需要高端科研人才，還需要普通船員。 如果不能供給大量普通船員，濰坊發展海洋經濟就會失去重要支撐。從歷史的角度看，濰坊一直重視航海教育。 1995 年濰坊船員培訓中心經過原山東省港航監督局批準成立，是濰坊最早從事船員培訓的教育機構，2007 年其更名為濰坊商通海運學校。根據有關資料顯示，各地每年來濰坊參加船員考試的人數有4 萬余人次，在全國地級市中名列第一，濰坊已經初步建成“世界海員城”[4]。

濰坊的航海教育需求，為“山海模式”的形成提供了土壤。 從辦學定位來看，山東海事職業學院積極融入“海洋強國”“21 世紀海上絲綢之路”“山東半島藍色經濟區”等國家戰略，“扎根濰坊、立足環渤海地區，服務海洋強國建設”。 從辦學特色來看，山東海事職業學院積極建設雙師型教師隊伍。 其中，理論課程教學主要由教學經驗豐富的教授、副教授承擔，輔之以優秀的畢業研究生和本科生；實踐課程教學則由船長、輪機長、大副、大管輪等行業精英主講。 從專業設置來看，2018 年山東海事職業學院涉及船員教育的專業有：國際郵輪乘務管理（155 人）、輪機工程技術（125 人）、航海技術（185 人）、船舶電子電氣技術（73 人）、水路運輸與海事管理（57 人）等。 從招生規模來看，2018 年山東海事職業學院涉及船員教育的專業招生人數約占總規模的25.87%。可見，山東海事職業學院立足航海、服務航海，將自身建設與地方經濟社會發展緊密地融合在一起。

2.中職學校的升格沖動。 山東海事職業學院的建校基礎是山東華洋航海專修學院、濰坊海運職業中等專業學校、濰坊通達國際航運學校。換言之，山東海事職業學院是由三所中等職業學校合并升格而成。 如果沒有它們的升格沖動，山東海事職業學院就不可能產生。

中職學校的升格沖動是多種因素作用的結果。首先，經費投入不足。 根據《2010 年中國教育經費統計年鑒》的數據顯示：中等職業學校的生均教育經費支出為7991.08 元，而普通高中則為7077.79 元，兩者的比率為1.13。 從發達國家的經驗來看，職業教育的生均培養成本要比普通教育高得多[5]。 換言之，我國中等職業教育的辦學經費嚴重不足，難以滿足改善辦學條件的需要。其次，社會聲譽不高。為了培養大量技能型人才，我國在高中教育階段實行普通教育與職業教育的分流政策。 盡管如此，人們依然不愿意選擇到中等職業學校就讀。 究其根源，中等職業教育的社會聲譽還比較低。 人們普遍認為，如果到中等職業學校就讀，就會失去向上流動的機會。再次，職業教育體系還需完善。2014 年，教育部等六部門聯合印發《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020 年）》，提出2020 年基本建成中國特色現代職業教育體系。 然而，從職業教育體系外部來看，職業教育與普通教育雙向溝通的橋梁還需搭建；從職業教育體系內部來看，我國需要構建從中職、專科、本科到專業學位研究的完整培養體系。因此，中職學校迫切希望通過升格擺脫發展困境，從而獲得更好的發展平臺。

中職學校的升格沖動，為“山海模式”的形成提供了契機。 2010 年，山東華洋航海專修學院、濰坊海運職業中等專業學校、濰坊通達國際航運學校的舉辦方先后向濰坊市政府提出，希望將學校升格為高等職業院校。 有關資料顯示，它們的請求隨后得到濰坊市政府和山東省教育廳的大力支持[6]。 濰坊市政府經過研究認為，可以在三所中等職業學校的基礎之上籌建一所混合所有制高職院校。 究其原因，主要有以下幾個方面的考慮：第一，從辦學條件來看，三所中等職業學校難以同時滿足升格高職院校的要求。第二，從政策要求來看，國家對中等職業學校升格沒有持鼓勵態度。第三，從辦學實踐來看，各地已經開始探索舉辦混合所有制職業院校。在濰坊市政府的支持下，2011 年山東海事職業學院正式設立。

3.辦學體制的深刻變革。 山東海事職業學院是一所混合所有制職業院校。 從微觀的角度看，所謂混合所有制職業院校，就是職業院校的辦學資本不僅來自公有制，還來自非公有制。然而，混合所有制職業院校在我國依然是新事物。 可見，如果沒有辦學體制的深刻變革，山東海事職業學院就難以獲得合法性。

我國探索發展發展混合所有制職業院校，是職業教育辦學體制改革的現實要求。改革開放40 年，盡管我國職業教育辦學體制改革取得了巨大成就，但是依然面臨一系列突出的問題[7]。首先，辦學主體比較單一。 總的來看，民辦職業教育尚未成為我國職業教育的重要組成部分， 辦學規模不斷萎縮，辦學質量還是不高。其次，辦學管理體制不順。我國對于職業教育管理，依然沒有理順中央政府與地方政府、教育部門與其他部門之間的關系。再次，辦學自主權未落實。目前，職業院校在教師聘用、資產使用等方面的權力還比較少。 換言之，我國職業教育辦學體制改革的任務還很繁重。探索發展混合所有制職業院校， 能夠突破職業教育辦學體制的主要障礙。 通過混合所有制改革，能夠實現職業院校所有權的變革。 這就為完善職業院校治理創造了條件，最終將增強職業教育的吸引力。 在這樣的條件下，我國職業教育的辦學主體將日益豐富。

辦學體制的深刻變革，為山海模式的形成創造了條件。 2011 年2 月，濰坊市政府在《關于山東海事職業學院專題會議紀要》中提出：“為加強監督管理，市政府出資擁有1%的股份，并擔任董事和獨立董事”。前文述及，山東海事職業學院的出資方還有濰坊陸洋運輸有限公司、濰坊交運集團有限公司、山東通達國際船舶管理有限公司。 因此，山東海事職業學院屬于典型的混合所有制職業院校，既有非公有資本，還有公有資本。 2011 年7 月，濰坊市政府在《關于山東海事職業學院建設專題會議紀要》中還提出：“要充分發揮股份制辦學的機制優勢”。 可見，濰坊市政府希望通過建設山東海事職業學院，為職業教育辦學體制的改革探索一條新路。

4.產教融合的持續深化。 山東海事職業學院的出資方，既有企業，也有政府。企業和政府共同舉辦職業院校，既是產教融合的重要表現，也是產教融合的根本保障。 從某種程度上說，混合所有制職業院校的產生，標志著我國職業教育的產教融合已經走向深入。

我國持續深化產教融合，主要目的是增強職業教育的吸引力。 當前，人們對產教融合的內涵有三種理解：即“模式論”“關系論”和“制度論”[8]。 “模式論”認為，產教融合就是一種人才培養模式。 它強調，只有把理論學習與真實的工作情境結合起來，職業教育人才培養的質量才會高。 “關系論”認為，產教融合就是一種學校與企業的合作關系。 它指出，只有學校與企業建立緊密的合作關系，職業教育人才培養的質量才會高。 “制度論”認為，產教融合就是一種教育與生產的交叉制度。 它強調，只有從制度層面明確企業、學校、政府、學生等利益相關者群體的權利與責任，職業教育人才培養的質量才會高。 可見，不論是“模式論”，還是“關系論”，擬或“制度論”，都將產教融合看作是提高人才培養質量的重要手段。 從理論上看，實現產教融合有兩條路徑：要素整合和契約合作[9]。 所謂要素整合，就是企業和職業院校通過對資本、土地、師資、管理等人才培養要素的重新組合，從而實現培養效率最大化。其中，企業與政府共同出資舉辦混合所有制職業院校，就是要素整合的一種重要方式。所謂契約整合，就是企業和職業院校通過簽訂協議的方式進行戰略合作，從而實現人才培養資源的優化配置。 從企業和職業院校聯系的緊密程度來看，要素整合比契約整合的程度更高。 因此，我國探索發展混合所有制職業院校，有利于產教融合的持續深入。

濰坊市持續深化產教融合， 具有較好的條件。首先，國家的政策優勢。 2012 年，山東省政府與教育部簽署《關于支持黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區發展戰略，共建濰坊國家職業教育創新發展試驗區的協議》，明確雙方共同建設濰坊國家職業教育創新發展試驗區。 2013 年，濰坊市政府印發《濰坊國家職業教育創新發展試驗區建設實施方案的通知》，從基礎能力建設、動力機制、布局結構、政府責任、組織領導等方面進行了具體部署。其次，政府努力推進職業教育辦學體制改革。2014 年，濰坊市政府發布《濰坊市職業教育發展規劃（2014-2020 年）》，提出“公辦職業院校要積極吸納民間資本和境外資金， 探索以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存的辦學體制”。 再次，企業積極參與舉辦職業教育。 根據《濰坊市職業教育發展規劃（2014-2020 年）》的數據顯示：2013 年，濰坊市有公辦中職學校（含技工院校）26 所，民辦中職學校（含技工院校）15 所。

5.行動者的策略性算計。 山東海事職業學院的創建，離不開行動者的策略性算計。 策略性算計是指行動者基于自身的偏好對行為選擇進行算計，從而使其行為具有策略性。行動者都是理性人。為了實現自身利益的最大化，行動者只有算計之后，才能做出理性選擇。行動者的行動總是基于行動舞臺。 行動舞臺是個體間相互支配或斗爭的社會空間，包括行動者、行動情境兩組變量[10]。 因此，我們能夠對行動者的策略性算計進行分析。

首先，行動者及其偏好。 在山東海事職業學院籌建中，行動者主要有濰坊市政府、社會資本和民辦中職。濰坊市政府的基本偏好是通過混合所有制改革增強職業教育的辦學活力，使其發揮應有的功能。事實上，雖然濰坊市職業教育發展態勢較好，但是依然面臨著吸引力不強、基礎能力薄弱等問題。社會資本的基本偏好是尋求資本的保值與增值，為企業培養高技能人才。 當前，我國經濟已經進入新常態，企業既要尋求新的投資方向，也要為其儲備足夠的人才。民辦中職的基本偏好是通過與政府共同辦學以獲得更多的資源。 在我國，民辦中職辦學機制比較靈活，但是面臨社會聲譽不高、政府扶持力度不足等問題。

其次，行動情境。在山東海事職業學院籌建中，行動者的決策權是不一樣的。 簡言之，濰坊市政府是主要決策者，社會資本是重要參與者，民辦中職則是執行者。 濰坊市政府的決策權來自法律授權。《高等學校設置暫行條例》 第十九條的規定：“凡經過論證，確需設置普通高等學校的，按學校隸屬關系，由省、自治區、直轄市人民政府或國務院有關部門向國家教育委員會提出籌建普通高等學校申請書，并附交論證報告。”山東海事職業學院隸屬濰坊市政府。 因此，濰坊市政府有權決定設置山東海事職業學院，并且向山東省政府提出籌建意見。 社會資本的參與權也源自法律授權。 《中華人民共和國民辦教育促進法》 第五十五條規定：“民辦學校名稱、層次、類別的變更，由學校理事會或者董事會報審批機關批準”。 山東海事職業學院的籌建涉及到三所民辦中職的變更，其出資者有權參與決策。 社會資本與民辦中職存在著委托代理關系，因此民辦中職是山東海事職業學院籌建的執行者。

再次，行為解釋。在山東海事職業學院籌建中，政府、社會資本、民辦中職進行了多次溝通。 一方面，社會資本對濰坊市政府進行了積極游說。 社會資本認為，濰坊市政府只有實質性入股山東海事職業學院，才能引導其健康發展。其理由有二：一是社會資本投資舉辦職業教育， 具有天然的營利性沖動；二是多個社會出資方難免出現利益沖突，政府可以居中協調。 另一方面，濰坊市政府多次召開專題會議。 2011-2012 年，濰坊市政府連續召開專題會議，商討山東海事職業學院的籌建方案。 有關資料顯示，為了加強監督管理，濰坊市政府決定出資擁有山東海事職業學院1%的股份，并擔任董事和獨立董事。 2014 年，濰坊市教育局代濰坊市政府持股變更為濰坊國信投資有限公司代濰坊市政府持股。在此過程中，濰坊市政府進行了算計，然后作出了理性選擇。 可見，政府、社會資本、民辦中職的有效溝通，導致山東海事職業學院最終建立。

四、結論

山東海事職業學院的建立，既是宏觀環境作用的結果，也離不開行動者的理性選擇。通過對“山海模式”的個案分析，我們可以得出如下基本結論：

第一，“山海模式”具有鮮明的特點。“山海模式”的基本特點是多元合作、產權明晰、治理科學、機制靈活。 其中，多元合作是“山海模式”順暢運行的前提，產權明晰是“山海模式”順暢運行的基礎，治理科學是“山海模式”順暢運行的關鍵，機制靈活是“山海模式”順暢運行的保障。只要“山海模式”喪失了任一特征，就難以確保其健康發展。

第二，“山海模式”誕生在濰坊具有歷史必然性。究其根源，“山海模式”在濰坊誕生，與其面臨的宏觀環境分不開。 21 世紀初，濰坊市職業教育的發展面臨著航海教育的需求增加、 中職學校的升格沖動、辦學體制的深刻變革、產教融合的持續深化等宏觀環境的變化。 它們盡管給職業教育帶來了挑戰，但也給其帶來了機遇。在這樣的條件下，人們迫切希望為職業教育尋找一條改革新路。

第三，“山海模式” 誕生在濰坊具有一定偶然性。“山海模式”在濰坊誕生，離不開行動者的策略性算計。 在山東海事職業學院籌建中，行動者主要有濰坊市政府、社會資本和民辦中職，它們各自具有獨特的偏好。 在行動情境一定的條件下，濰坊市政府、社會資本和民辦中職進行了有效溝通，導致山東海事職業學院最終建立。 換言之，如果沒有行動者的積極努力，“山海模式”就難以在濰坊誕生。