論職業教育校企合作中省級統籌及其角色

□孫 健 臧志軍

一、職業教育校企合作中的省級統籌

職業教育是我國現代教育體系的重要組成部分，也是與經濟社會發展聯系最直接、最緊密的教育形式。職業教育作為培養技術技能型人才的一種教育活動，離不開產業的支持和參與，職業教育與行業企業之間具有天然密切的聯系。“由于企業和院校在資金、技術、人力資本等資源方面具有很強的互補性或依賴性，雙方合作能夠實現異質性資源的交換和合作，以實現雙方各自發展的需要。[1]”隨著我國新型工業化進程的加快，迫切需要職業教育提供高質量技術技能型人才，“實現工業化離不開足夠數量的技術應用型人才和技能型人才，離不開高素質勞動者。而職業教育正是開發人力資源，提高生產、經營、管理、服務第一線勞動者素質的最有效的途徑。[2]”國內外對職業教育校企合作培養模式的長期探索證明，校企合作不僅需要學校和企業作為主體廣泛參與，更需要政府的有力支持。職業教育校企合作是一項復雜的社會工程，牽涉面大，利益主體多，僅依靠學校和企業是無法把職業教育校企合作推向更高的水平，政府主導發展職業教育校企合作是未來發展的必由之路。

同時，職業教育與區域經濟社會唇齒相依，職業教育校企合作的發展不能脫離區域經濟社會發展的實際，必須與區域政治、科技、經濟、人口等諸多要素相協調，與區域經濟社會的整體發展實現良性互動，與區域經濟社會系統內諸要素實現共生發展。“省”是相對獨立的經濟社會發展規劃單位，是我國僅次于中央政府層次的行政區劃，省級政府是我國最高級別的地方行政區域單元，擁有巨大的宏觀調控權，而絕大多數職業教育校企合作活動都在省域范圍內進行，離不開省級政府的引導和支持。因此，省級政府統籌區域內職業教育校企合作自是應有之義。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出“省級政府統籌是教育管理體制改革的重點，也是國家教育體制改革試點的一項重要任務，必須加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌。”2013年11月，黨的十八屆三中全會對教育領域全面深化改革提出了新的規劃和要求，提出要“擴大省級政府教育統籌權”。2014年7月，國家教育體制改革領導小組辦公室頒布《關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》，進一步將省級教育統籌權職責和內容具體化。上述國家層面的文件確定了省級政府統籌管理教育的職責與權力，是對以省級行政區域為主的教育進行統籌規劃的專門規定，要求省級政府加強省一級對教育事業的決策權和統籌權，因地制宜地制定區域內教育事業的發展規劃、法規制度，并組織實施、督導，有效地履行教育的管理職能。

省級統籌是我國教育綜合改革的重要內容。省級政府是相對獨立的區域發展管理者和調控者，是當前我國教育領域分層調控、分級管理的中堅環節，擁有相對獨立的教育財政、人事和管理權。“統是指統一，可以引申為全面的、綜合的；籌是指籌劃、考慮、安排，可以引申為計劃、協調和處理。統籌就是統一籌劃、全面安排、通盤考慮、綜合協調。[3]”省級統籌是從統籌主體層面而言的，明確了教育統籌是在省級政府這一主體的主導下進行的。教育活動的開展離不開人財物等要素資源，教育統籌就是對教育活動進行統一籌劃的一種治理思路和方法，同理，可以將職業教育校企合作省級統籌界定為省級政府對省域范圍內的職業教育校企合作改革與發展進行統一籌劃的一種治理思路和方法。

在職業教育領域，省級政府作為省域職業教育的主要舉辦者，是省域職業教育校企合作統籌發展不可缺少的推動力量。我國教育體制改革提出“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的思路，指明了今后一個時期職業教育校企合作改革創新發展的方向，這使省級政府擁有了更多推動職業教育校企合作的統籌權與決策權。省級政府通過履行其責任，協調合作各方的利益分歧，保證校企合作活動有效開展，從而促進職業教育校企合作的有序進行。逐步加強省級政府職業教育校企合作統籌權，既是職業教育管理體制變革的重點，又是經濟社會發展和職業教育發展到新階段的客觀要求。加強省級政府統籌，有利于根據省情，促進職業教育校企合作發展和重點領域的改革突破，推進省級政府職業教育校企合作統籌不斷完善優化以及統籌發展實踐的拓展與深入，提升省域職業教育校企合作改革與發展的地方適應性。從省域發展差異來看，我國不同省份之間經濟、科技以及職業教育發展水平不平衡，不同省域的職業教育資源、結構、條件、經費差別很大。職業教育發展水平與教育資源的省際差異，必然要求省級政府從本省實際出發，從本省比較優勢著眼，提出適合本省特點的職業教育校企合作目標、模式和具體策略，提升省域職業教育校企合作整體水平，構建具有本省特色的職業教育體系。

省級政府承擔著統籌省域經濟與職業教育協調發展的重要責任，落實省級政府統籌責任是深化職業教育校企合作的保證，必須要發揮好省級政府的統籌作用，履行好省級政府的統籌職責，加強頂層設計，營造制度環境，健全各項法規，加強監督指導，進一步發揮省級政府統籌管理和引導，通過政策支持、財政扶持、協調監督等手段，為職業教育校企合作發展創造條件和搭建平臺，促使職業教育更好地為省域經濟建設和社會發展服務。省級政府對職業教育校企合作的統籌范圍是省級行政區劃內所有的職業教育校企合作資源。其實質是省級地方政府根據國家法律法規并結合本地實際，統籌協調省域內職業教育校企合作發展諸要素，把省域內職業教育校企合作的改革發展納入省域經濟社會發展的總體規劃中，整合優化省域內職業教育校企合作資源。探索體現省域特色的頂層制度設計和制定各種發展與改革方案，組織實施，并強化監督責任。省級政府統籌省域職業教育校企合作應進行理念的創新，強調平等協作、上下互動的合作關系，要由從直接管理轉為間接管理，以宏觀調控、規劃指導、秩序維護為主，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段，以有效發揮政府管理教育的職能。

省級統籌是長期的教育體制改革探索中權衡集權與分權的利弊而作出的理性選擇，經歷了一個不斷調適的變遷過程，實施范圍不斷擴大，逐步走向規范化、科學化。省級統籌職業教育校企合作，強調省級政府的重要地位，強調在中央的領導下，在省級政府的統籌管理下，理順省級政府與中央政府、市縣政府關系，省級政府與職業院校、企業和社會的關系，明確省級政府和相關部門的職責，實現多元化治理，不斷為職業教育校企合作的改革與發展注入新活力，推動職業教育校企合作治理體系與治理能力現代化的實現。

二、職業教育校企合作中省級統籌的角色

省級政府相對于地市級政府擁有更強的調控統籌力，對于省域職業教育校企合作的未來發展視野更加長遠，能夠為職業教育校企合作提供強有力的公共服務和良好的發展環境。由省級政府出面推動校企開展多元化合作，是符合我國的國情和我國現階段校企合作發展的實際，也是我國校企合作未來的發展方向和大勢所趨。在統籌職業教育校企合作過程中，省級政府應由劃槳的角色轉變為掌舵的角色。省級政府要發揮總體規劃、政策措施、資源保障、監督協調等宏觀調控職能，根據省域產業發展對技術技能型人才的實際需求，推動職業教育校企合作的可持續發展。值得注意的是政府只能進行適度干預，“把該放的權力放掉，把該管的事務管好。既要建立權力清單，明確各級各類政府的權力分配；又要注意每一項權力的有限性；更要隨時監管權力的有效性，并防止權力的濫用。[4]”也就是既要發揮政府主導作用，又要尊重企業和職業院校的自主權。在服務型政府的職能框架下，省級政府立足新公共管理視角對校企合作過程進行組織協調、保障支持、監督考核和評價激勵等，降低交易成本、解決信息不對稱，明確各方利益關系、創設良好的外部環境，充分發揮各主體的積極性，實現優勢互補，調動企業和院校的良性互動，激發合作潛能，建立有效的政校企深度合作模式。具體來講，省級政府在統籌過程中應該承擔起以下角色。

（一）立法者

法律具有強制性和普遍約束力，通過法律法規的強制性，規定人們的權利和義務。我國法律由全國人民代表大會或地方各級人民代表大會制定，由人大常務委員會監督實施。法律是一種行動指南或準則，是政府管理社會公共事務的強制方式。縱觀世界各國，職業教育校企合作的快速發展都離不開政府的立法保障。政府通過頒布一系列法規、政策、條例、決議和意見等規章制度，將職業教育校企合作納入法定框架，使校企合作有法可依、有章可循，給職業教育校企合作提供穩定、有效的法律支持，并確保相關法律的執行和實施。例如，德國各州政府依據本區域的具體情況，在聯邦基本法和單行法下專門制定了很多相關的法律法規及配套條例或辦法，從州層面明確行業企業和學校在校企合作中的行為。德國各州教育計劃委員會對相關法規的執行情況及效果進行嚴格的監督審查并實施有效調節，保障企業與職業院校的合作教育與培訓，通過明確各合作方的權利和義務，使校企合作能夠有法可依、有序進行。教育立法是調控和管理職業教育校企合作的一種重要手段。加強校企合作工作，需要從頂層設計的視角，聚焦法律法規建設，真正做到有法可依。省級人民政府作為職業教育校企合作立法的主體之一，通過對職業教育校企合作的合法強制，來控制職業教育校企合作的運行方向。省級政府通過制定職業教育校企合作相關的方針、政策、法規和文件，推動校企合作的改革和建設。同時，省級政府可以依據現有的職業教育法規，結合省域職業教育校企合作的發展情況，制定出具有可操作性的、更適應省域經濟發展需要的地方性法律法規及校企合作實施細則，在省級層面構成比較完整、協調的地方性法規。例如，通過省級人大立法建立《職業教育校企合作促進條例》《職業教育校企合作實施辦法》等省級法律規章，為職業教育校企合作的健康發展提供法律保障。

（二）規劃者

如果沒有系統、全面、針對性強的規劃來指明職業教育校企合作的行為和發展方向，那么職業教育校企合作就談不上持續健康發展。良好的規劃是職業教育校企合作發展的必要條件，對省域產教進行統籌規劃是省級政府的重要職責之一。發達國家的職業教育管理經驗告訴我們，職業教育校企合作的迅速發展是和政府的科學規劃密不可分的。因此，應進一步加強省級政府對職業教育校企合作的統籌規劃，根據本地區職業教育和產業發展實際情況制定適合本地區的職業教育校企合作行動計劃和指導細則。

省級政府從全省統籌規劃的角度，以促進省域經濟發展和人才培養為目標，結合省域經濟發展特點和產業結構調整的需要，在對省域職業教育校企合作現狀開展全面調研的基礎上，制定相應規劃。制定職業教育校企合作的長遠目標和階段性目標，引導校企合作的發展方向，幫助校企合作各方明確自身角色與地位，規劃職業教育校企合作的戰略發展步驟，整合資源。同時，“新公共管理”要求政府部門由“管理”向“治理”轉變，政府從管理者走向規劃者，通過計劃指導、統籌規劃等方式對整個校企合作實行間接干預。規劃既要有現實適應性，又要有發展的前瞻性。省級政府在制定經濟社會發展總體規劃時，應該將職業教育發展規劃列為其重要組成部分，根據經濟社會發展的需求、產業結構的調整，深入研究區域產業發展對技術技能型人才的需求，切實了解行業企業需要，科學研判其未來需求的變化趨勢，在此基礎上對職業教育校企合作進行科學地規劃，以促進其與經濟社會協調發展。另外，還要把職業教育校企合作納入地方經濟發展和產業發展規劃，保障職業教育校企合作發展的正確方向，使職業教育校企合作適應省域社會經濟的發展。

（三）督導者

為了進一步激發校企合作的活力，省級政府督導者的角色是不可或缺的，督導是對職業教育校企合作工作達到目標程度進行價值判斷，對校企合作過程的監督評價，省級政府有責任對職業教育校企合作進行督導。省級政府是促進職業教育校企合作的執行主體，同時，對本地區職業教育校企合作承擔監督職責。省級政府的督導不僅可以促使校企雙方實現合作目標，而且可以推動校企雙方承擔各自的職責，履行相應的義務。只有通過省級政府對校企合作的督導，才能更好地促進各方主體主動投入到職業教育的合作中去，推進職業教育校企合作深入發展。

省級政府有責任建立科學合理的校企合作督導體系，自上而下地加強對校企合作的督導，監管職業教育校企合作的全過程。應當對職業教育校企合作方針政策的落實情況開展調查，推動方針、政策的貫徹落實；定期對校企合作項目的運行過程和結果進行監督考核，對職業院校、企業等校企合作主體責任履行情況進行督導；定期發布校企合作質量監控報告，將它作為對院校、企業及其負責人考核激勵的重要依據，建立督導結果反饋機制，督導結果公開制度；對于在職業教育校企合作中成效顯著的主體進行獎勵，對于在校企合作中責任執行不力的主體，則應當督促其改進，保證職業院校和企業更好地履行各自的職責。另外，政府有必要建立一個考核評估體系，出臺具體的實施辦法和實施細則，對校企合作進行多層次、立體化的評估，堅持過程評估與結果評估、社會效益評估與經濟效益評估相結合。保證校企合作考核與評估的客觀、全面和公正，推動校企合作向縱深發展。

（四）協調者

職業教育校企合作是企業與職業院校在各自不同的利益基礎上尋求共同發展的一種組織形式，二者之間必然存在著不可避免的矛盾。同時，職業教育校企合作是一個復雜的工程，涉及利益群體多，需要政府做大量的組織協調工作。例如，美國威斯康辛州政府成立了職業教育委員會，作為政府的職能部門，統籌協調和監督各州的職業教育發展情況，包括制定職業教育的法規和規劃，監督職業教育專項資金的落實情況等。因此，省級統籌職業教育校企合作，不僅是省級教育部門的事，更需要省級其他行政部門的共同支持。有必要從省級層面建立對校企合作進行協調的專門機構，省級政府可牽頭設立校企合作委員會，成員由人社廳、教育廳、發改委、財政廳、稅務局、經信委、稅務局、國資委、安監局等部門負責人組成。校企合作委員會在省教育廳附設辦公室，作為常設辦公機構，具體負責全省職業教育校企合作日常工作。委員會負責對校企合作進行統一的領導和協調管理，解決合作各方的后顧之憂，為合作的發展保駕護航。同時，省級政府由于對省域職業教育和產業結構情況較為熟悉，掌握較為完整權威的信息，可以建立職業教育校企合作信息平臺，提供信息中介服務，確保平臺中的信息量充足、覆蓋廣、客觀真實可靠，并及時動態維護更新，整合分析相關信息后提供給校企合作的參與者。同時，及時發布人才需求、產業發展、產學合作等相關信息，為有意向開展校企合作的院校與企業提供智能匹配，從而解決校企合作溝通不順暢、信息不對稱問題，減少和降低校企合作交易費用，維護職業教育校企合作雙方的權益。

（五）推動者

省級政府有責任引導社會觀念轉變，樹立對職業教育校企合作的全新認識，營造全社會重視和支持職業教育校企合作的氛圍。省級政府可以廣泛動員一切社會資源和力量，做好職業教育校企合作的宣傳工作，充分利用大眾傳媒，積極宣傳職業教育校企合作的政策，讓社會大眾、職業院校、企業都認識到校企合作的意義和價值。及時總結校企合作實踐過程中涌現的典型經驗和做法，對在校企合作中的典型案例進行大力宣傳，對職業教育校企合作工作成績突出的單位和個人給予表彰，發揮帶頭示范作用，以推動校企合作的示范帶動效應。當前我國企業參與職業教育積極性不高的一個重要原因就是缺乏利益驅動，這就需要省級政府制定能夠滿足企業利益訴求的激勵政策，給予參與職業教育的企業以稅收、金融等方面的優惠，調動企業參與職業教育校企合作的積極性。為了激發企業的參與積極性，德國州政府采用財政補貼的方式給予企業直接的經濟支持。“在巴伐利亞州，該州銀行為中小型企業和自由職業企業提供培訓貸款，每個企業最多50000 歐元，同時，對每個培訓生一次性給予2500-5000 歐元的補助。黑森州政府規定，企業招收一名來自其他破產企業的培訓生，企業可以獲得相當于培訓生6 個月工資的補貼，最多不超過10000 歐元。如果學生是中學畢業之后接受雙元制培訓，那么，企業在培訓第1年獲得的補貼為培訓工資的50%，第2年為培訓工資的25%，如果企業是剛創立的話，每年還會再加10%。[5]”借鑒德國經驗，我國省級政府可設立職業教育校企合作基金，基金可以對取得顯著成績的企業給予獎勵；資助校企聯合設立實訓基地、實驗室或生產車間等；資助企業為實習學生統一辦理意外傷害保險；對企業接納職業院校學生實習發生的物耗能耗給予適當資助。另外，省級政府應該培育多元化的職業教育經費籌措主體，不斷拓展職業教育的經費來源渠道，保障職業教育的財政撥款逐年增長；探索企業承擔教育費用的辦法，促使各類企業分擔職業教育校企合作的成本。