我國職業資格制度框架的困境、借鑒與展望

□李浩泉 陳岸濤

職業資格制度是技術技能型人才進入市場及行業、崗位、工種準入的最重要頂層設計，世界各國都普遍把職業資格制度的建設作為人力資源開發管理的重要手段。我國開始建設職業資格制度始于1994年，30 多年來，制度體系在規范行業準入、促進就業創業、提升人力資源素質等方面發揮了重要作用，但隨著我國經濟社會發展逐漸進入深水期，現有的職業資格制度與經濟社會發展之間的矛盾也日益突出，職業資格制度與學歷證書、職業技能等級證書認定等互認與銜接還不順暢。2019年國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》提出，要推進資歷框架建設，探索實現學歷證書和職業技能等級證書互通銜接，要有序開展學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果的認定、積累和轉換，為技術技能人才持續成長拓寬通道[1]。這實際上也為我國職業資格制度的改革指明了方向，而且從發達國家職業教育的實踐來看，建構國家資歷框架是完善職業資格制度最好的頂層設計，本文重點在剖析有關國家國家資歷框架的基礎上，提出我國職業資格制度的困境及解決的路徑。

一、我國職業資格制度的困境所在

我國目前還沒有出臺國家職業資格框架，但已經在著手準備，2017年國務院出臺的《國家職業資格目錄》共發布了140 項職業資格，其中，專業技術人員職業資格59 項，含準入類36 項，水平評價類23 項；技能人員職業資格81 項，含準入類5 項，水平評價類76 項，同時明確了國家職業資格的范圍、實施機構和設定依據[2]。但與現實情況相比較，尤其是與其他資歷制度之間的對接與銜接上，還存在著諸多問題。

（一）職業發展體系與資格制度的“雙軌制”

職業的發展有其特定的路徑與規律，一般來講，都要經過專業學習、專業認證、資格認證、上崗工作、繼續學習與教育、技能再提升等環節，而且這些環節一般不可跳躍。而人類社會在發展過程中，由于社會分工越來越細，傳統的生產與教育一體化的模式被打破，生產與教育的相分離產生了學歷證書和職業資格證書，以證明其受教育的經歷與資格獲取的證明，且這種證明都是基本上由第三方完成的。但由于生產與教育的實施主體不同，在技術發展進程中，往往會出現職業教育的發展滯后于生產的進步，這也就直接導致了除正式教育之外的第三種教育類型的出現，即繼續教育或培訓，以彌補教育與生產雙軌導致的不同步問題，當然，這也導致了學歷證書認證體系和職業資格認證體系的雙軌制，我國在國家資歷框架尚未出臺的大背景下，這種現象目前還比較突出。

（二）職業標準體系與資格制度的“相分離”

我國的職業資格制度體系和職業標準體系在頂層設計上還缺乏互認、溝通與協調，這主要表現在專業技術人員的職業標準走的是一條路線，即主要是從專業體系自有的框架和邏輯界定職業資格認證的內容和標準，更加注重的是這個專業層面的能力、水平與素質；而技能人員的職業資格標準走的是另一條路線，即主要從生產實際對崗位和技能提出的要求來界定職業資格的內容和標準，更加注重的是崗位需求的理論體系和實操體系。同時，由于我國長期以來都沒有建構起學歷教育與職業資格對等的參照體系，專業教育標準和職業資格標準也就缺乏銜接的“過路橋”，進而導致學歷證書與職業資格證書長期處于相分離的狀態，學生的能力素質培養與市場真實需求之間的矛盾也就日漸凸顯。而產生這些問題的原由，最根本的在于職業資格、學歷學位、繼續教育與培訓三者之間缺乏統一的衡量標準體系，導致三者之間無法實現融通。

（三）職業資格證書與學歷學位的“兩條線”

從國際通用標準體系來看，職業資格證書、學歷學位證書、繼續教育培訓有關證書等的獲取，既需要國家和有關政府部門自上而下的進行頂層設計來推動并組織實施，也需要相關行業組織、社會團體、高校、權威性企業自下而上的參與認證，且諸多國家的行業組織、社會團體、高校、權威性企業等具備認證的能力和權力。而我國目前的職業資格證書與學歷學位證書的獲取是兩條腿走路，職業資格證書更多的是由政府人力資源部門實施，學歷學位證書是由政府教育部門實施，繼續教育培訓有關證書的獲得涉及職業資格的也是由人力資源部門頒發，涉及學歷學位的也是由教育部門頒發，職業資格證書的市場化、社會化程度較低。而實際上，行業協會和高校等熟悉行業發展動態及職業資格細節，具備參與職業資格認定甚至證書頒發的能力，但在我國現行的框架體系下，其還尚不具備證書認定和頒發的權力。

（四）職業資格證書與國際資格的“難互認”

隨著我國“走出去”戰略向縱深發展，中國參與國際市場、生產分工和技術標準制訂的能力與需求也越來越強，我國職業資格證書與國際相關資格認定的對接與并軌需求也就越來越強烈。但從總體上來看，我國能夠被國際認可的職業資格證書的總量還不夠多，比如在工程教育領域，伴隨中國向《悉尼協議》的逐漸靠近，結構工程師、建筑師等工程領域的職業資格證書的互認已經有所進展，但在其他工程教育領域的職業資格證書如安全工程師、電氣工程師等還難以互認。目前，我國現已與46 個國家和地區簽訂了學歷學位互認協議，其中，“一帶一路”國家24 個，但由于我國尚未打通學歷學位與職業資格認證之間的通道，雖與英國、新西蘭等國家開始啟動職業資格互認的有關工作，但由于體系和標準上的障礙，目前仍然進展緩慢[3]。

二、基于國家資歷框架的職業資格制度國際經驗

自上世紀八九十年代開始，國家資歷框架的建設開始興起，澳大利亞、印度、德國、英國等國家逐步建立并運行了國家資歷框架，經歷20 多年的發展，這些國家已經形成了比較成熟的國家資歷框架體系。截止目前，全球約有150 多個國家和地區正在運行或醞釀國家資歷框架，我國應從這些已有的經驗中進行借鑒，盡快建立符合我國國情的國家資歷框架。

（一）英國的國家資歷框架

英國是建立國家資歷框架比較早的國家之一，從20世紀80年代末期開始，英國政府就開始注重終身教育，并著手研究與建構資歷框架。1997年，英國成立了資格與課程委員會（QCA），主要任務就是建立完整的教育與培訓體系并對課程、考試、評價和資歷證書進行開發與認證。2000年，英國出臺了只包含5 個等級資格的資歷框架，2003年進行了修訂，劃定了從入門級到第8 級的等級資格，并于2004年9月1日起正式實施，英國的國家資歷框架（NQF）基本形成[4]。新版本將學歷證書、通用國家職業資歷（GNVQ）、國家職業資歷（NVQ）三者納入統一的體系之中，并能夠實現互認、銜接和相互轉換，其依據是學者的知識理解能力、應用行動能力、自治力和責任感三個維度上的界定。新框架的三維九級體系是英國國家資歷框架的基本體系，它既有通用國家職業資歷和國家職業資歷上的從簡單到難的晉升，也有依據學時積累而設的學歷的晉升，而且三者之間在標準的設定上具有統一性，相互之間能夠轉換與變換晉升，方便不同類型的學習者根據需求進行學習與提高。

（二）澳大利亞的國家資歷框架

澳大利亞國家資歷框架的雛形是1990年設立的高等教育名冊，1995年正式發布資歷框架，該框架共有11 個資歷級別，后又分別于2004年加入了副學位（第6 級）、2005年加入了職業研究生證書和職業研究生文憑（第8、9 級）。2011年又發布了修訂版，由原11 級降為10 級，將7 級的榮譽學士學位、9 級的研究生文憑、職業研究生文憑共列為8級[5]。澳大利亞現實施的資歷框架將學校教育、高等教育及職業教育打通，資歷級別為10 級，資歷類型為14 種、職業教育和培訓從最低級第一級證書、二級證書、三級證書、四級證書、文憑直至研究生，學校教育和高等教育則從高中畢業證書開始，后續分別為文憑、進修文憑、副學士、學士學位、榮譽學士學位、研究生證書、研究生文憑和研究生證書、碩士學位、博士學位，這種類型都是按照從低到高的順序分別予以對應，資歷級別標準和資歷類型指標都以知識、技能和應用三個總維度為衡量標準，每一個維度下又進行細分，對知識、技能、應用分別予以描述，從而使學習者明確學習的目標及應掌握的知識、技能、能力和要完成的任務。并且，資歷的銜接均通過學分予以兌換，銜接的途徑或者是直接將學分兌換成更高一級的資歷學習資格，或者是將部分學分兌換成新的資歷的一部分，能夠減輕學習者的重復學習和時間成本。學分的申請、評估、認證均由專門機構負責，并有完整的操作流程。

（三）印度的國家資歷框架

印度提出建立國家資歷框架是從2007年開始，并于2008年召開多次國際會議，邀請世界各國代表共同商討印度國家資歷框架的建設，意在借鑒其他國家的有效經驗，快速而準確地建立符合印度國情的資歷框架。2009年，印度宣布開發國家資歷框架。2012年9月，印度國家技能發展協會頒布了國家資格框架，框架也是在借鑒發達國家資歷框架基礎上搭建的，內容涵蓋國家職業標準、學習成果認定、資格晉升途徑、學分認定累積與轉換等。學習成果認定是對學習者在接受學歷教育或非正規學歷教育先前學分或學習成效、資格證書的認定，為學習者更好地進行進修或資格晉升提供生涯參考和課程選擇。印度國家資歷框架設計了從先前學習認定1 級至10 級的證書體系，包含國家能力證書系列、職業技術教育證書和普通高等教育資格，有效地將正式教育、非正式教育進行等值認定，學習者可以選擇任一途徑進行資格或資歷的晉升，只要根據學習成效的描述，達到規定的層級能力標準，即可以獲得相應的證書。而證書體系的獲得，又以學習量和學分框架為基礎，學習量和學分的累積與轉換是特定層級和職業技能證書獲取的基礎性條件。如要獲得六級能力證書，理論部分就需要450小時和550 小時的學習量。學分的累積與轉換也是彈性的，主要目的在于便于學習者以模塊化課程的學習來積累學習，以推動學習者能夠持續地接受教育與培訓，從而獲取更高級別的證書與資格。總的來看，印度國家資歷框架的設計理念基于學習者多元貫通、無縫銜接的需求，促進了普通教育、職業教育、人力資源市場之間的關聯，建立起了順暢的學習通道，為學習者持續地學習并獲取相應資格建立了保障。

三、基于國家資歷框架的職業資格制度國際特點

本文選取的有關國家資歷框架，既有發達國家，也有發展中國家，它們在建構基于國家資歷框架的職業資格制度中既有細微的區別，但更多的是共性化的內容，只是在設計時基于本國一定的國情和教育特點。

（一）職業資格頂層設計不斷完善

職業資格最初作為行業或崗位準入的要求，最初只是人力資源部門的職能，資格框架的設計與界定也是由人力資源部門來實施的。但各個國家在職業教育的發展過程中，學歷教育、職業教育和繼續教育與培訓的矛盾日益顯現后，國家資歷框架的頂層設計便提上日程。而此時，職業資格框架即只能成為國家資歷框架的子框架，其變動與改革要與國家資歷框架統籌設計與實施。比如英國就是走的這樣一個過程，先設計國家職業資格框架，實施到一定程度逐漸無法滿足社會需求時，再統籌設計集國家職業資格、通用國家職業資格和學歷證書三位一體的國家資歷框架，后續的修正與實施也都是三個子框架一起變動。

（二）職業資格等級設置銜接順暢

國家資歷框架的一個重要功能就是通過建立標準體系，促進各類資歷的累積、溝通、銜接與轉換，使各類型教育、培訓、實踐等具有權威的參照系統。實際上，各個國家在設置資格等級時，基本上大同小異，大多設置在8-10 級，且每一級都有相應的描述，并且與之相應對學歷教育、非學歷教育均通過學分計量與之相對應，而且大部分國家都以學分的方式來實現不同歷次之間的銜接與轉換，以確保職業資格和其他資歷之間等值的合理性和科學性。比如英國資格等級為8 級，其中通用國家職業資格證書為3 級，國家職業資歷為5 級；澳大利亞資歷等級為10 級，其中資歷類型為14 個，職業教育與培訓為8 級，學校教育和高等教育為10 級；印度等級為10 級，其中不包括先前學習認定共有8 級，學歷教育為10 級。職業資格證書與學歷教育、教育與培訓等并非是一一對應關系，而是有一定的斷層，但從最低級到最高級其是對應關系。比如英國學歷證書和通用國家職業資歷的4-6 級，對應的是國家職業資歷的4 級（高級），澳大利亞的資歷8 級，對應的是資歷類型10-12 級，職業教育及培訓的研究生證書和研究生文憑，學校教育和高等教育的榮譽學士學位、研究生證書、研究生文憑。

（三）職業資格標準重視通用功能

國家資歷框架的建立最根本的作用在于設計一整套以職業能力標準為核心的認定系統，學習者的能力衡量又是資歷框架中最最核心的內容，它具體體現在通過設計專業化、模塊化、國際化和層次化的體系，讓學習者通過學習獲得受益人職業資格標準，從而促進和規范勞動力市場，為經濟社會發展、行業進步、科技進步、企業生產、勞動就業等提供能力上的保障，而學習者能力的體現又以職業資格證書為標志，間接地會對整個薪酬體系提供參考。而要在不同職業資格間實現能力上的通用認知，就必然要設立通用能力標準體系，注重不同職業資格獲取者在能力上的均衡表現，以上國家大多數在設計職業能力標準時，都有一整套通用能力描述。比如印度6 級高級技師，基本要求為掌握工作所需的知識和實踐，擁有廣泛的專業技術技能；專業知識為具備某一工作或學習領域內的理論知識；專業技能為具備認知和實踐技能以解決相應的工作或學習領域的問題；核心技能為具備相應的數學計算能力、數據采集、信息組織、邏輯思考和溝通能力，具備一定的社會和政治理解力；責任為對自己和他人的工作、學習負有完全責任。此外，各個國家基本上都以學分作為職業資格獲取的基本計量單位，認證轉換和銜接溝通的主要依據也是學分。

（四）職業資格質量評價監督嚴格

職業資格的獲取除了有組織實施和認定部門之外，各個國家在建立資歷框架的同時，都充分認識到了資歷的質量保障，一般都設有專門的幾個機構同時負責職業資格質量評價和監督，而且都非常嚴格。英國由專職的資歷局，普通、繼續教育與培訓質量保證局，高等教育委員會，貿易和職業質量委員會等負責質量保障和評審；澳大利亞由國家職業教育和培訓規范局、高等教育質量和標準署負責；印度由國家級指導協調委員會和地方和行業技能委員會專門負責推進國家資格框架的實施。

四、基于國家資歷框架的職業資格制度建構路徑

（一）充分利用我國已有建設基礎

國家資歷框架的設計與實施是牽涉到數以億計民眾的重大國家政策，也是一項長期性、復雜性和系統性工程，需要統籌考慮國家教育結構、人才結構和產業結構，最大限度凝聚各方共識、形成共同推動發展的合力。我國目前已經著手研究并在部分地區實施學分銀行計劃。目前，已制定了10 級學習成果框架，組織機械、郵政、物流、煤炭等行業完成了670 余個認證標準開發，成立了包含30 多個單位的學習成果互認聯盟，建立了70 家學習成果認證分中心，包含550 多萬個賬戶。上海市于2012年7月建立了國內第一家終身教育學分銀行，面向全體市民，開展學歷教育、職業培訓和文化休閑教育方面的學分認證和轉換工作，形成了覆蓋全市20 個學分銀行分部和68 個高校網點，為321.6 萬學習者建立了個人學習檔案，積累學習成果超過6000 萬條[6]。廣東省研制了7 級資歷標準體系，并在2017年發布了國內第一個省級標準——《廣東終身教育資歷框架等級標準》。這些有效經驗應當說都是我國建立國家資歷框架的良好開端，所積累的經驗對于從地方上升到國家層面建設資歷框架具有重要的借鑒意義和價值。

（二）科學界定職業資格制度定位

科學地界定職業資格制度的功能定位是建立國家資歷框架的首要任務，我國建立國家資歷框架，要充分考慮我國的國情與教育制度的設置，穩妥地推進并吸收借鑒世界各國的成功經驗。建設定位上要體現協調性，使普通教育、職業教育、高等教育、繼續教育等各級各類教育之間能夠溝通銜接，為學習者搭建彈性靈活的終身學習階梯；要體現終身性，幫助學習者適應變化快速的行業與崗位，充分考慮學習者的經濟利益、職業尊嚴和生活質量，促進他們學習成果、工作經歷、實踐經驗的轉化、認定、積累和轉換；要體現融通性，使資歷框架體系與人力資源市場之間建立有效銜接，重點服務于市場對技術技能人才的需求導向和人的可持續發展的保障，提供學習者的自我提升學習路線圖，為教育和培訓機構提供以市場實踐為基礎的質量標準，為用人單位提供以市場使用價值為根本的人力資源配置；要體現通用性，積極融入國家人力資源市場和國際職業資格認定標準體系，充分與已建立國家資歷框架的100 多個國家進行充分的溝通與協調，以我國資歷框架建設為契機，實現我國與世界各國職業資格體系的對接，提升我國人力資源在全球流動的廣度和深度。

（三）頂層設計資格資歷等值等級

國家資歷框架的建立最核心的內容在于資格框架的等級結構和等級標準，其是引導學習者進行不斷學習、終身學習的指揮棒，也是學習者為了實現資格晉升和技能提升的最重要衡量體系和動力來源。我國在建構國家資歷框架體系時，要充分借鑒世界各國的現有資格資歷設置等級及具體描述要求，一是注重需求性，從我國經濟社會發展的實際情況出發來設計資格，資格條件具有一定的區分度，以不斷滿足現代產業體系的各類技術技能人才需求；二是要注重等值性，職業資格證書與學歷資格證書要具備對應關系，促進普職的融合與等值化，可以借鑒印度等國家的經驗，在職業教育上設立職業學士、碩士、博士，打通職業教育的向上序列，大力推進資格的整合和融通；三是要注重開放性，職業資格證書的獲得不拘泥于是否接受正規教育或非正規教育，以實際知識與技能描述的目標與內容為準繩，多路徑、多方式地為學習者提供認證可能和資格升級的條件；四是要注重科學性，以職業成長和發展的規律為依據，資格等級按照從低到高到專家的序列進行設計與推定，每一個等級階段的能力、行動領域和學習內容都要有準確和科學的標準描述，不可以模棱兩可或似是而非。

（四）統籌考慮溝通銜接轉換辦法

實現資歷資格間的溝通銜接是國家資歷框架的重要指向之一，我國從20世紀90年代開始即開始推行“雙證書”制度，而從2019年開始，教育部、國家發展改革委、財政部、市場監管總局聯合印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，也就是1+X 證書制度的試點，試點職業技能領域主要面向現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業等20 個技能人才緊缺領域，試點院校以高等職業院校、中等職業學校（不含技工學校）為主，本科層次職業教育試點學校、應用型本科高校及國家開放大學等積極參與。1+X 證書制度試點，實際上對于學歷證書和職業技能等級證書所包含的學習成果認證、積累與轉換，促進書證融通具有重大意義。我國要在試點的基礎上不斷總結經驗，分類探索學歷（學位）與職業資格證書的溝通銜接辦法，學生通過在院校的理論與實踐學習、技能與技術學習，在畢業時只要其學分達到學歷（學位）和職業資格證書所規定的學分，就可以由教育主管部門和職業資格管理部門同時授予相應證書。同時，依托學分銀行的作用，對于許可類的職業資格，認定其先前學習成果，補充未完成學分即可獲得相應證書，這樣不僅可以大大節約學習者的時間和資金成本，也可以大大減輕他們的重復學習和勞動。

（五）建立職業資格考評質量機制

國家資歷框架是項復雜性工程，它的實施也是一項龐大的工程，嚴格的質量監督機制是保證證書“含金量”的關鍵所在，雖然目前我國還沒有出臺框架體系，但是必須要未雨綢繆，提前規劃。一是要強化立法。加快修訂我國的《職業教育法》《高等教育法》《國家學位條例》以及《高等教育自學考試暫行條例》等相關法律法規，盡快出臺《終身教育法》，為國家資歷框架的建立和實施提供法理依據；二是要建立專業化的質量監督機構。專業化的質量監督機構主要負責國家職業資格證書質量監督評估的標準體系的建立，負責國家資歷框架體系的實施、評估與監督，接受學習者的申報、申訴、舉報等事宜，確保國家資歷框架在實施過程中的合法性、公開性、公平性和公正性；三是要引入第三方評估力量。引入專業化的第三方評估力量定期對國家資歷框架的實施過程和結果進行評估，及時發現實施過程中的漏洞和問題，定期為政府部門、行業協會等提供專業化的意見和建議，確保框架體系的及時調整與修正。