農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展涉農(nóng)資金整合研究

王瑞波，高尚賓※，孫煒琳，姜 茜，朱平國(guó)，居學(xué)海

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站，北京 100125； 2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

0 引言

涉農(nóng)資金是指中央、省、市、縣安排用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”支持力度不斷加大， 2004年國(guó)家首次對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民大規(guī)模實(shí)行種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼， 2006年又增加了農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，四項(xiàng)補(bǔ)貼合計(jì)約308.9億元。2012年，中央財(cái)政安排的補(bǔ)貼資金達(dá)2 503億元，6年間增長(zhǎng)了8倍。2015年國(guó)家在三農(nóng)領(lǐng)域的投入資金超過(guò)1.6萬(wàn)億， 2016年達(dá)1.8萬(wàn)億。除了中央財(cái)政外，各級(jí)地方政府對(duì)“三農(nóng)”的投入力度也很大，省級(jí)“三農(nóng)”資金項(xiàng)目基本都在一百項(xiàng)左右，有的甚至多達(dá)幾百項(xiàng)[1]。

隨著政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的持續(xù)增長(zhǎng)，涉農(nóng)資金使用在試點(diǎn)和實(shí)踐過(guò)程中存在的資金分散、補(bǔ)貼不準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等問(wèn)題凸顯，影響了涉農(nóng)資金的使用效益和國(guó)家支農(nóng)政策效果[2]，財(cái)政涉農(nóng)資金整合引起中央的高度重視。為此，中央深改組提出整合意見(jiàn)，把“探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制”列為2017年財(cái)政部、發(fā)展改革委牽頭改革任務(wù)，要求將財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為深化財(cái)稅體制改革、政府投資體制改革的突破口。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色發(fā)展的歷史時(shí)期，十九大報(bào)告和2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出高質(zhì)量發(fā)展的要求，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、效益優(yōu)先，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，決勝全面建成小康社會(huì)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)鍵在于加大涉農(nóng)資金的投入和整合，從制約農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，建立健全以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為重點(diǎn)的涉農(nóng)資金整合機(jī)制，對(duì)于新時(shí)代下推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展意義重大[17， 18]。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

學(xué)者們針對(duì)涉農(nóng)資金整合的試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展了廣泛的調(diào)查研究，主要集中在總結(jié)做法、分析存在問(wèn)題和提出政策建議等方面。黑龍江省[3-5]率先開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，根據(jù)財(cái)政部涉農(nóng)資金整合的意見(jiàn)，黑龍江省強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定了涉農(nóng)資金整合方案并編制規(guī)劃，明確主體責(zé)任，完善整合資金管理體制，有效推動(dòng)了涉農(nóng)資金整合順利進(jìn)展。王金科等[6]以陜西省長(zhǎng)武縣為研究對(duì)象，對(duì)其涉農(nóng)資金整合的主要做法進(jìn)行歸納分析，著重強(qiáng)調(diào)了建立涉農(nóng)資金整合工作保障機(jī)制的重要性。吳云等[7]對(duì)廣西省涉農(nóng)資金使用管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出多頭管理、管理成本高、基層財(cái)政困難和人員配置不配套等原因制約涉農(nóng)資金整合，針對(duì)問(wèn)題提出了深化涉農(nóng)資金整合的具體建議。萊蕪市是山東省涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)市，高煥喜等[8]對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為取得的經(jīng)驗(yàn)啟示包括高層推動(dòng)、頂層設(shè)計(jì)、部門聯(lián)動(dòng)和民力跟進(jìn)，建議應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大涉農(nóng)資金整合范圍并延長(zhǎng)試點(diǎn)期限。王安才[9]對(duì)云南省大關(guān)縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)進(jìn)行分析，指出大關(guān)縣在整合使用涉農(nóng)資金過(guò)程中存在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)滯后、縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)整合困難等問(wèn)題，并提出了相關(guān)建議。劉斌[10]以山東省泰安市縣級(jí)涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)為研究對(duì)象進(jìn)行深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)資金整合存在規(guī)模有限、審批時(shí)效性差、使用效果不佳和缺乏監(jiān)管合力等問(wèn)題，指出要從完善頂層設(shè)計(jì)、明確支持重點(diǎn)、統(tǒng)一工作程序、加強(qiáng)監(jiān)管力度等方面對(duì)涉農(nóng)資金整合工作進(jìn)行改善。張全富[11]對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金整合的范圍、方法和步驟進(jìn)行了分析。葉慧等[12]以湖北省某國(guó)家級(jí)貧困縣為例，對(duì)涉農(nóng)資金整合對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的影響，以及縣級(jí)政府采取的措施和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深入調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上提出國(guó)家級(jí)貧困縣整合財(cái)政涉農(nóng)資金的對(duì)策建議。四川省巴中市[13]圍繞脫貧攻堅(jiān)將財(cái)政涉農(nóng)資金頭籌整合，精準(zhǔn)確定項(xiàng)目，確保統(tǒng)籌整合資金用到刀刃上，圍繞貧苦戶脫貧增收，提高整合資金使用效益， 2016年實(shí)現(xiàn)了215個(gè)貧困村退出，9.1萬(wàn)貧困人口脫貧，涉農(nóng)資金整合助力脫貧攻堅(jiān)效果顯著。歐盟由于不是真正的聯(lián)邦體制，因此在進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)資金整合過(guò)程中，注重推進(jìn)財(cái)政的一體化，歐盟成員國(guó)間互認(rèn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一間接稅，提高財(cái)政協(xié)調(diào)效率[14]。美國(guó)在涉農(nóng)資金整合中的經(jīng)驗(yàn)則是要宏觀指導(dǎo)和微觀精細(xì)管理相結(jié)合，注重發(fā)揮法律對(duì)涉農(nóng)資金整合的規(guī)制和指導(dǎo)作用[15， 16]。

從現(xiàn)有的研究結(jié)果來(lái)看，通過(guò)涉農(nóng)資金整合，能夠大大提高財(cái)政資金的使用效益。目前，學(xué)者們對(duì)涉農(nóng)資金整合過(guò)程中存在的問(wèn)題和政策建議多是從試點(diǎn)地區(qū)出發(fā)，研究對(duì)象多為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)主體，缺少對(duì)全國(guó)層面存在問(wèn)題的宏觀把握。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)財(cái)政資金整合支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槲覈?guó)涉農(nóng)資金整合實(shí)踐提供有益的借鑒，但學(xué)者們?cè)谔岢稣呓ㄗh時(shí)，缺少對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家涉農(nóng)資金整合經(jīng)驗(yàn)及啟示的分析，缺少涉農(nóng)資金整合調(diào)整方向應(yīng)以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為重點(diǎn)的研究。文章試圖在全國(guó)層面上，從涉農(nóng)資金整合過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為建立健全以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為重點(diǎn)的涉農(nóng)資金整合機(jī)制提出政策建議。

2 涉農(nóng)資金整合的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨問(wèn)題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

早在2006年，財(cái)政部就出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理的意見(jiàn)》，并在2009—2012年連續(xù)出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合的意見(jiàn)。2015年，財(cái)政部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》，要求深入查處、糾正涉農(nóng)資金使用管理中的違規(guī)違紀(jì)違法問(wèn)題，健全體制機(jī)制，完善政策制度，提高涉農(nóng)資金管理水平和使用效益。2016—2017年，財(cái)政部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)出臺(tái)和修訂3個(gè)文件，進(jìn)一步統(tǒng)籌18項(xiàng)涉農(nóng)資金管理。2017年，中央深改組第38次會(huì)議指出，中國(guó)要探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2017年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，并探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。表1匯總了我國(guó)現(xiàn)已出臺(tái)的財(cái)政涉農(nóng)資金整合政策。在涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)方面， 2013年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中央財(cái)政啟動(dòng)了黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)。之后，全國(guó)其他地區(qū)也探索開(kāi)展試點(diǎn)工作。為調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化， 2015年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在安徽、山東、湖南、四川和浙江5省開(kāi)展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持對(duì)象重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)意識(shí)，主動(dòng)保護(hù)地力，鼓勵(lì)秸稈還田，杜絕露天焚燒。

表1 財(cái)政涉農(nóng)資金整合相關(guān)政策匯總

序號(hào)發(fā)布單位政策編號(hào)政策名稱1財(cái)政部財(cái)農(nóng)[2006]36號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理的意見(jiàn)》2財(cái)政部財(cái)農(nóng)[2009]439號(hào)《關(guān)于深入推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》3財(cái)政部財(cái)農(nóng)[2010]59號(hào)《關(guān)于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排 加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理的意見(jiàn)》4財(cái)政部財(cái)農(nóng)[2011]26號(hào)《關(guān)于以涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌為抓手加快推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金科學(xué)化精細(xì)化管理的意見(jiàn)》5財(cái)政部財(cái)農(nóng)[2012]11號(hào)《關(guān)于2012年整合和統(tǒng)籌資金支持木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》6財(cái)政部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)農(nóng)[2015]7號(hào)《關(guān)于開(kāi)展涉農(nóng)資金專項(xiàng)整治行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》7財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)農(nóng)[2016]26號(hào)《關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》8財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)農(nóng)[2017]41號(hào)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》9財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)農(nóng)[2017]42號(hào)《農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》(修訂)10財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)農(nóng)[2017]43號(hào)《動(dòng)物防疫等補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》11國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2017]54號(hào)《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》

2.2 面臨問(wèn)題

在涉農(nóng)資金整合實(shí)踐中，涉農(nóng)資金“多頭管理，交叉重復(fù)，使用分散，項(xiàng)目雜亂，效益低下”的問(wèn)題突出[19]。

(1)多龍治水，多頭管理。農(nóng)業(yè)資金涉及財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、扶貧、國(guó)土、民政、教育、科技、水利等部門，資金多頭下達(dá)、多頭使用也造成“撒胡椒面”、“大水漫灌”等現(xiàn)象，資金無(wú)法發(fā)揮集聚效應(yīng)。資金多頭管理，個(gè)別業(yè)務(wù)主管部門，由于受部門利益影響，整合支農(nóng)資金積極性不高，項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)緩慢。當(dāng)前大多數(shù)支農(nóng)資金項(xiàng)目的審批權(quán)都集中在中央和省，直接下達(dá)到具體項(xiàng)目單位，再落實(shí)到村、到具體地塊。受傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方式和習(xí)慣的影響，財(cái)政支農(nóng)資金延續(xù)條塊管理模式，形成了帶有明顯部門屬性和行業(yè)特點(diǎn)的制度和運(yùn)行模式，加之各部門涉農(nóng)資金項(xiàng)目的整合需要一個(gè)熟悉和磨合的過(guò)程，相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃、論證、設(shè)計(jì)等前期工作難以實(shí)現(xiàn)合理銜接，導(dǎo)致整合資金使用方向確定后，不能立即形成實(shí)際支出，涉農(nóng)資金在各部門間整合還很不順暢。

(2)資金整合與中央部門原有專項(xiàng)資金規(guī)定相沖突，“戴著腳鐐跳舞”問(wèn)題突出。目前，中央涉農(nóng)資金整合要求以嚴(yán)守來(lái)源渠道不變、用途不變、項(xiàng)目資金管理權(quán)限不變、項(xiàng)目實(shí)施主體不變、項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不變等“紅線”為前提，整合難度很大。例如黑龍江省“兩大平原”資金整合試點(diǎn)[5]項(xiàng)目與中央部門原有專項(xiàng)產(chǎn)生沖突，部分中央部門仍然按原渠道和辦法對(duì)分管的項(xiàng)目資金進(jìn)行管理，要求黑龍江省上報(bào)具體項(xiàng)目和實(shí)施方案，并明確具體任務(wù)目標(biāo)，這就壓縮了黑龍江省開(kāi)展涉農(nóng)資金整合的操作空間，給整合帶來(lái)了一定的困難。再者，中央各部門直接到縣到點(diǎn)的項(xiàng)目不便于整合，而且各部門每年都有不同的目標(biāo)，這些定點(diǎn)定向的項(xiàng)目難以完全反映真實(shí)需求。

(3)項(xiàng)目資金整合出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。例如黑龍江省“兩大平原”資金整合試點(diǎn)[5]項(xiàng)目資金整合過(guò)程中，一些重點(diǎn)民生工程，如生豬、奶牛標(biāo)準(zhǔn)化、菜籃子工程等都直接關(guān)系農(nóng)民切身利益，老百姓關(guān)注度和期望值很高，這類項(xiàng)目資金被整合作為其他之用后，農(nóng)民反對(duì)情緒比較強(qiáng)烈。此外，有的項(xiàng)目雖然已經(jīng)得到了黑龍江省發(fā)改委的批復(fù)，卻因?yàn)橘Y金被整合到其他項(xiàng)目而沒(méi)有得到相應(yīng)的項(xiàng)目投資。

3 歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)借鑒

歐盟、美國(guó)、日本等國(guó)家和地區(qū)積極推進(jìn)財(cái)政資金整合支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)涉農(nóng)資金整合具有一定借鑒意義。

3.1 強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)管理部門是涉農(nóng)資金有效整合的根本保障

發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門設(shè)置合理，獨(dú)立完善，職能強(qiáng)大，職責(zé)清晰，分工明確，美國(guó)實(shí)行大部委制，歐盟采用共同農(nóng)業(yè)政策[14]，日本分層垂直管理[20]。從部門設(shè)置來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)管理部門涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、食品、環(huán)境、市場(chǎng)流通等方面，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的職能都統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)大部委制下進(jìn)行有效管理。從職能來(lái)看，不僅負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還負(fù)責(zé)資源利用、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村事務(wù)和食品營(yíng)養(yǎng)等，內(nèi)部各司局職責(zé)清晰，分工明確。從工作范圍來(lái)看，包括種植、林、牧、漁、水土治理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)旅游、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、科教研、農(nóng)業(yè)推廣、動(dòng)植物資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面。從權(quán)力和管理手段來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家往往運(yùn)用行政、法律、財(cái)稅、金融、國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、儲(chǔ)備等手段，有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效獨(dú)立的管理與調(diào)控。強(qiáng)大完善的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門能夠有效利用行政、法律、金融、貿(mào)易等手段整合分散在水利、林業(yè)、環(huán)境、食品、發(fā)改、財(cái)政、科技、商貿(mào)、國(guó)土、住建、扶貧等部門的涉農(nóng)資金，并做到中央和地方政策的一致性和連續(xù)性。

3.2 完善的法律制度為涉農(nóng)資金整合保駕護(hù)航

發(fā)達(dá)國(guó)家重視法律的制定，嚴(yán)格依法辦事。法律是政府邊界的前提，也是內(nèi)部職能分工的基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的設(shè)置和職能，農(nóng)業(yè)政策的制定都是依照法律設(shè)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與非農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門間的權(quán)力關(guān)系和分配也是根據(jù)法律進(jìn)行。美國(guó)在不同時(shí)期制定了30多部不同的農(nóng)業(yè)相關(guān)法律，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的機(jī)構(gòu)設(shè)立、土地的所有權(quán)及使用、農(nóng)業(yè)資源利用與保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)資金的使用等方面相關(guān)的立法，美國(guó)農(nóng)業(yè)的財(cái)政開(kāi)支主要是用于發(fā)展和用于保護(hù)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償性支出，例如美國(guó)的《2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》即新農(nóng)業(yè)法規(guī)定：財(cái)政補(bǔ)貼內(nèi)容包括農(nóng)村發(fā)展(農(nóng)場(chǎng)信貸、科研、造林和林業(yè)管理、能源)、流通補(bǔ)貼(商品補(bǔ)貼、對(duì)外貿(mào)易)、消費(fèi)補(bǔ)貼、生態(tài)保護(hù)等方面。為了提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民增收，美國(guó)新農(nóng)業(yè)法對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施資源保護(hù)和環(huán)境節(jié)約的補(bǔ)貼計(jì)劃，加大食物援助的力度，積極開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)保護(hù)。日本農(nóng)業(yè)法和美國(guó)相似，在有機(jī)農(nóng)業(yè)、持續(xù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村振興、農(nóng)民增收等方面制定扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法律法規(guī)，從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、重視農(nóng)民組織建設(shè)、加強(qiáng)科技投入和培訓(xùn)、稅收和金融優(yōu)惠政策等方面，加大規(guī)范綠色發(fā)展涉農(nóng)資金整合力度。中央和地方一系列完善的涉農(nóng)法律法規(guī)能夠保障涉農(nóng)資金的有效整合，減少了人為因素的干擾和偏差，保障了支農(nóng)工作的連續(xù)性和系統(tǒng)性。

3.3 涉農(nóng)資金整合側(cè)重三農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)綠色生態(tài)保護(hù)

發(fā)達(dá)國(guó)家涉農(nóng)資金整合把農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民放在同等重要位置，重點(diǎn)用于環(huán)保項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展和保護(hù)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償支出，對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼，支持生產(chǎn)綠色、有機(jī)食品，提高農(nóng)民素質(zhì)。美國(guó)涉農(nóng)資金整合加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展(農(nóng)場(chǎng)信貸、科研、造林和林業(yè)管理、能源)、流通補(bǔ)貼(商品補(bǔ)貼、對(duì)外貿(mào)易)、消費(fèi)補(bǔ)貼、生態(tài)保護(hù)等方面的支持。2003年在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)的改革，開(kāi)啟了“脫鉤”策略，打破了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的聯(lián)系，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向資源環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)民生產(chǎn)行為要滿足交叉遵守的要求，就能得到直接支付補(bǔ)貼。交叉要求是為了堅(jiān)持政府設(shè)立的土壤質(zhì)量、農(nóng)藥化肥施用、施用污泥和收獲作物之間良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，在農(nóng)業(yè)實(shí)踐中遵守一系列適用的環(huán)境法規(guī)。在2013年共同農(nóng)業(yè)政策改革中，“綠色支付”概念被納入2014—2020年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架，成為改革最主要的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，“綠色支付”占?xì)W盟共同農(nóng)業(yè)政策中對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼總額的30%。英國(guó)涉農(nóng)資金整合主要支持農(nóng)用地保護(hù)，化肥、農(nóng)藥使用，鄉(xiāng)村景觀，國(guó)家公園，農(nóng)田生物多樣性，有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地造林，能源作物種植，林地補(bǔ)助等方面。

3.4 涉農(nóng)資金整合從普惠制到重點(diǎn)支持轉(zhuǎn)變，提高支持的精準(zhǔn)性

從普惠制支持到重點(diǎn)支持轉(zhuǎn)變。日本的《新農(nóng)業(yè)基本法》將原來(lái)對(duì)所有農(nóng)戶補(bǔ)貼的普惠制支持轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)有發(fā)展?jié)摿I(yè)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)大戶的重點(diǎn)支持與培養(yǎng)。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大多是與農(nóng)作物的面積和產(chǎn)量掛鉤，巨額補(bǔ)貼主要流向少數(shù)大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)。按新農(nóng)業(yè)法的補(bǔ)貼方式，美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，強(qiáng)化水質(zhì)量保護(hù)、濕地、生物多樣性等農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，提高了農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量，也提高了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。從被動(dòng)支持到主動(dòng)申請(qǐng)，獎(jiǎng)罰結(jié)合轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)涉農(nóng)資金支持很大，英國(guó)注重增加 農(nóng)民收入、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、動(dòng)物福利和保護(hù)改善環(huán)境，對(duì)農(nóng)民因減少農(nóng)藥、化肥使用造成的減產(chǎn)由政府按環(huán)保政策給予補(bǔ)償。政府制定技術(shù)清單，確定支持標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民自愿申請(qǐng)補(bǔ)貼。同時(shí)，農(nóng)民要交叉履行相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不遵守規(guī)定將削減補(bǔ)貼，故意違反規(guī)定削減補(bǔ)貼20%以上，甚至完全取消補(bǔ)貼。

4 結(jié)論與對(duì)策建議

以綠色發(fā)展為重點(diǎn)，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合勢(shì)在必行，成敗取決于頂層設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于完善相關(guān)法規(guī)法律，瓶頸在于打破部門利益藩籬，落地在于“依法、照單、精準(zhǔn)”施策。今后，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的不斷加大，圍繞農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，涉農(nóng)資金整合把政策目標(biāo)由數(shù)量增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量生態(tài)并重上來(lái)，涉農(nóng)存量資金保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，增量資金重點(diǎn)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和生態(tài)保護(hù)型農(nóng)業(yè)傾斜。

4.1 建立涉農(nóng)資金整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村大部門制

結(jié)構(gòu)決定功能，如果結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，就會(huì)功能紊亂。涉農(nóng)資金整合的成敗在于強(qiáng)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和組織管理，減少財(cái)政支農(nóng)政策信息不對(duì)稱，建立部門間的對(duì)話機(jī)制。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，中央財(cái)政部門和其他相關(guān)部門真正去掉本位思想，設(shè)立獨(dú)立強(qiáng)大的涉農(nóng)資金整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村大部門，把農(nóng)業(yè)、林業(yè)草原、水利、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、自然資源、財(cái)政、科技、教育等部門涉農(nóng)資金統(tǒng)一整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村大部門項(xiàng)目平臺(tái)，統(tǒng)一下達(dá)資金整合政策文件，統(tǒng)一項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)督考核，指導(dǎo)好地方的規(guī)劃編制和項(xiàng)目落實(shí)。

4.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。我國(guó)制訂了農(nóng)業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法、漁業(yè)法、草原法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、農(nóng)藥管理?xiàng)l例、畜禽養(yǎng)殖污染防治條例等有關(guān)法律法規(guī)。但很多法律過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的要求，對(duì)涉農(nóng)資金整合支持政策考慮更少。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定完善不同時(shí)期農(nóng)業(yè)法律，適應(yīng)不同階段涉農(nóng)資金整合支持政策，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金整合支持政策的法律化，保證工作的持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)行。完善農(nóng)業(yè)法，把各政府部門的涉農(nóng)資金整合的權(quán)利與職責(zé)以法律法規(guī)的形式明文規(guī)定。在土壤污染防治法中把耕地污染防治單列篇章，突出耕地污染防治的重要性和特殊性。加快制訂農(nóng)用地膜、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)田生物多樣性等方面的上位法。在相關(guān)法律中明確涉農(nóng)資金整合的重點(diǎn)、方向、領(lǐng)域，列出技術(shù)清單，明確補(bǔ)貼對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、額度和獎(jiǎng)罰措施。由于農(nóng)業(yè)工作的特殊性，還需要允許明確單獨(dú)列出涉農(nóng)項(xiàng)目的工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)各方積極性。

4.3 明確涉農(nóng)資金整合支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主攻方向

今后，涉農(nóng)資金整合應(yīng)把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作為主攻方向，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)生態(tài)農(nóng)莊、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)、宜居城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵(lì)新型職業(yè)農(nóng)民采用資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保育型技術(shù)。重點(diǎn)支持耕地、草原、漁業(yè)水域等資源節(jié)約和保護(hù)利用，加大黑土地保護(hù)利用，化肥農(nóng)藥等投入品的減量使用，農(nóng)作物秸稈、廢舊農(nóng)膜、畜禽糞污、蔬菜尾菜、農(nóng)藥包裝廢棄物、病死畜禽等廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理，農(nóng)田生物多樣性、濕地保護(hù)等領(lǐng)域的支持力度。

在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面，涉農(nóng)資金整合主要用于支持“三區(qū)三園”建設(shè)，“三區(qū)”是糧食生產(chǎn)的功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)區(qū)，“三園”是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園和創(chuàng)業(yè)園。同時(shí)，涉農(nóng)資金整合要推動(dòng)區(qū)域生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)創(chuàng)建。在鄉(xiāng)村綠色生態(tài)宜居方面，涉農(nóng)資金整合主要用于支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)農(nóng)莊、美麗農(nóng)村建設(shè)，田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展等。在新型職業(yè)農(nóng)民方面，涉農(nóng)資金整合主要用于支持種養(yǎng)專業(yè)大戶，家庭農(nóng)場(chǎng)，專業(yè)合作社，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等，重點(diǎn)支持他們開(kāi)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)莊、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等建設(shè)，提高他們農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意識(shí)和水平。

4.4 精準(zhǔn)補(bǔ)貼精準(zhǔn)施策

涉農(nóng)資金整合從“普惠制”向“精準(zhǔn)制”轉(zhuǎn)變，向真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和采取環(huán)境友好型清潔生產(chǎn)技術(shù)的新型職業(yè)農(nóng)民補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和有效性。資金整合補(bǔ)貼精準(zhǔn)到“誰(shuí)來(lái)種地，誰(shuí)來(lái)養(yǎng)豬，誰(shuí)來(lái)保護(hù)”主體上來(lái)，具體來(lái)說(shuō)就是“誰(shuí)種地補(bǔ)給誰(shuí)，誰(shuí)養(yǎng)豬補(bǔ)給誰(shuí)，誰(shuí)保護(hù)補(bǔ)給誰(shuí)”。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面上來(lái)，細(xì)化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式和對(duì)象，農(nóng)民按照補(bǔ)貼技術(shù)清單自愿申請(qǐng)補(bǔ)貼，不申請(qǐng)或者不按照要求從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，不能享受或者減少補(bǔ)貼，讓補(bǔ)貼落到實(shí)處，真正發(fā)揮補(bǔ)貼作用。對(duì)于擅自改變土地使用性質(zhì)的(耕地改林地、林地改耕地、或其他農(nóng)用地改建設(shè)用地)，不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大量土地被遺棄3年以上不使用，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的經(jīng)營(yíng)主體將被取消享受補(bǔ)貼資格，嚴(yán)重者將被處罰。組織開(kāi)展專項(xiàng)督導(dǎo)，落實(shí)工作措施。加快建立以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為重點(diǎn)的涉農(nóng)資金整合績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，并將考核結(jié)果與財(cái)政支持掛鉤，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。