中原現代農業科技示范區耕地保護問題與對策研究*

向 雁，陳印軍

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

0 引言

河南省中原現代農業科技示范區(簡稱“中原區”)包括鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉、焦作、濮陽、許昌、漯河、駐馬店等10個省轄市，土地面積6.26萬km2，占河南全省土地總面積的37.80%； 2015年人口5 076萬人，占河南全省總人口的47.30%； 2014年耕地面積369.67萬hm2，占河南全省耕地總面積的45.49%； 2015年糧食產量3 103.4萬t，占河南全省糧食總產量的48.20%，其中小麥產量1 808.20萬t，占河南全省小麥總產量的50.20%； 玉米產量1 120.20萬t，占河南全省玉米總產量的55.10%，是河南省小麥和玉米主產區。中原農業示范區在推進高標準農田建設和永久基本農田劃定工作、堅守耕地數量質量“雙紅線”等方面，做了不少探索，取得了較為明顯的成效。但與此同時，從河南的實踐看，當前耕地保護也面臨一些問題和挑戰，亟待解決。

圖1 研究區域

1 耕地資源狀況

1.1 耕地數量

基于一調結果， 2008年中原10個市共有耕地面積360.54萬hm2，占河南全省的45.49%(表1)。基于二調結果，止2014年年底，中原10個市共有耕地面積369.67萬hm2，也占河南全省耕地總面積的45.49%(表1)。

表1 河南中原區常用與一調耕地面積 萬hm2、%

圖2 處理前中原區耕地面積變化 圖3 處理后中原區耕地面積變化

圖2和表2反映了數據處理前河南省中原區(10個市)耕地面積變化情況。從圖2中可以看出， 2004—2008年間耕地面積變化不大， 2009—2014年間耕地面積呈逐漸減少之勢，而在2008年與2009年之間耕地面積出現直線式大幅增長。出現這種現象的原因是2004—2008年與2009—2014年的耕地面積數據來源不同，前者基于一調，后者基于二調。因數據來源不同，兩個階段的數據不能直接進行對比，必須經過可比性處理。

可比性處理過程：根據2009年耕地面積=2008年耕地面積-2009年耕地面積減少數這一關系式，根據各地基于一調的2008年耕地面積和2009年耕地面積增減變化數據，計算各地基于一調的2009年耕地面積。然后計算2009年各地基于一調和基于二調的耕地面積之差值(S差=S2-S1； S2為基于二調的2009年耕地面積，S1為基于一調的2009年耕地面積)。將2004—2008年各年基于一調的耕地面積加上這一差值，獲得2004—2008年基于二調的耕地面積(表3)。因現有統計資料中無各市2009年耕地面積變化數據，該文以各地2008年和2010年兩年耕地面積變化值的平均值作為2009年耕地面積變化值。

經過處理，得到了基于二調的2004—2014年耕地面積數據(圖3和表3)。

表2 河南中原區各市耕地面積變化情況耕地面積 萬hm2

表3 河南中原區各市耕地面積變化情況耕地面積 萬hm2

從圖3和表3可以看出，中原區耕地面積呈加快減少之勢。2004—2008年間，中原區耕地面積處于基本穩定狀態， 4年耕地面積凈減少0.14萬hm2，年均凈減少0.03萬hm2； 但從2009年開始，耕地面積呈快速減少之勢， 2009—2014年耕地面積共凈減少4.43萬hm2，年均凈減少0.74萬hm2。

從圖4～6可以看出， 90%的市耕地面積減少。在中原區10個市中有9個市的耕地面積趨于減少，其中鄭州市耕地面積減少幅度最大， 2004—2014年間共減少1.91萬hm2，減少了5.56%； 其次是許昌市和鶴壁市， 2004—2014年間耕地面積分別減少0.83萬hm2和0.53萬km2，分別減少了2.40%和4.24%。在10個市中，只有濮陽市耕地面積有所增加， 2004—2014年間共增加耕地0.16萬hm2，增加了0.57%，不過濮陽市2013年和2014年耕地面積也趨于減少。

從圖7可以看出，耕地面積減少量與人均GDP之間呈“U”型關系，耕地面積減少幅度較大的區域位于人均GDP的兩端，即人均GDP高值區和人均GDP低值區，而人均GDP中值區耕地面積減少幅度相對較小。

圖4 2004—2014年中原區各市耕地面積增減情況 圖5 2004—2014年中原區各市耕地面積增減率情況

圖6 中原區各市耕地面積變化趨勢 圖7 中原區耕地面積變化與GDP關系

1.2 耕地質量

中原區耕地水利化條件明顯優于河南全省，更優于全國平均水平。如表4所示，中原區有效灌溉面積占比為71.66%，較河南全省平均水平(64.28%)高出7.38個百分點，更是較全國平均水平(48.79%)高出22.87個百分點； 其中開封市和焦作市有效灌溉面積占比超過了80.00%，分別為81.12%和85.66%。2015年中原區灌溉農田實灌率高達88.15%，中原區10個市中有7個市農田實灌率超過了90.00%，其中濮陽市和漯河市分別高達99.38%和99.93%。

表4 河南省中原區耕地灌溉情況

地區耕地面積(萬hm2)有效灌溉面積(萬hm2)實灌面積(萬hm2)有效灌溉面積占耕地(%)實灌率(%)全國13 499.876 587.2648.79河南省810.59521.07449.5564.2886.27中原369.67264.92233.5371.6688.15鄭州市32.5119.1116.1858.7884.67開封市41.4333.6124.1581.1271.85安陽市40.9129.4627.5272.0193.41鶴壁市11.978.938.2974.6092.83新鄉市47.4536.0333.7975.9393.78焦作市19.5216.7215.6785.6693.72濮陽市28.2922.6122.4779.9299.38許昌市33.7424.6322.6873.0092.08漯河市18.9614.2414.2375.1199.93駐馬店市94.8959.5748.5462.7881.48 注:耕地面積為2014年數據,灌溉面積為2015年數據,來自于2016年河南省統計年鑒; 實灌率=實灌面積/有效灌溉面積?100

中原區耕地平整化狀況明顯優于河南全省平均水平，更優于全國平均水平。如表5所示，據第二次全國土地資源調查結果，中原區平耕地面積占了耕地總面積的91.22%，較河南全省平均水平(85.30%)高出5.92個百分點，較全國平均水平(57.14%)高出34.08個百分點。中原區耕地平整化程度高，有利于實現農業機械化，使得中原區耕地機耕率接近于1，農作物機播率達78.00%，農作物機收率達72.00%，分別超全國平均水平約20個百分點。

表5 河南省中原區耕地平整化狀況

地區耕地總面(萬hm2)耕地面積構成(%)平耕地梯田平地+梯田坡地2°^6°6°^15°15°^25°>25°全國13 538.4757.1413.6670.8029.2011.089.355.573.19河南819.2085.304.5989.8910.124.624.311.060.13中原373.7391.223.6694.885.123.121.710.29鄭州34.0762.2320.5582.7817.229.206.461.57開封41.73100.00100.00安陽41.1385.748.5994.335.673.571.940.16鶴壁12.4785.5610.7096.263.741.601.600.53新鄉47.5397.620.7098.321.681.120.420.14焦作19.5393.525.1298.631.371.37濮陽28.27100.00100.00許昌34.4788.201.3589.5610.445.424.060.97漯河19.07100.00100.00駐馬店95.4793.9293.926.084.401.68 注:平耕地是指地面坡度小于2°的耕地; 梯田是指原為坡地,后經人工整治為水平梯田的耕地。根據國土資源部第二次全國土地資源調查結果整理; 為2009年年底數據

中原區耕地土壤有機質和全氮含量較低。根據2005—2014年各地測土配方施肥土壤基礎養分測試結果，中原區各市土壤有機質平均含量為13.05～17.13g/kg，屬于四級，為低水平； 中原區各市土壤全氮平均含量除了焦作市為1.00，屬于三級，為中等外，其他各市介于0.85～0.98g/kg，均屬于四級，為低水平(表6)。

中原區耕地土壤有效磷和速效鉀含量處于中等水平。根據2005—2014年各地測土配方施肥土壤基礎養分測試結果，中原區各市土壤有效磷平均含量為12.10～18.00g/kg，屬于三級，為中等水平； 中原區各市土壤速效鉀平均含量為102.70～149.60mg/kg，屬于三級，為中等水平(表6)。

中原區耕地土壤以堿性為主。根據2005—2014年各地測土配方施肥土壤基礎養分測試結果，中原區各市土壤pH平均值除了漯河市和駐馬店市介于6.50～7.50之間，屬于中性外，其他各市均介于7.50～8.20之間，屬于堿性土壤。

表6 河南省中原區耕地土壤肥力狀況

指標河南鄭州開封安陽鶴壁新鄉焦作濮陽許昌漯河駐馬店有機質含量(g/kg)15.8316.1513.0516.5616.7915.1617.1313.7615.5814.8915.27肥力等級四級四級四級四級四級四級四級四級四級四級四級金氮含量(g/kg)0.960.910.850.950.980.931.000.870.970.920.91肥力等級四級四級四級四級四級四級三級四級四級四級四級有效磷含量(g/kg)15.3012.2014.8016.3014.4015.7016.5016.3012.1018.0017.80肥力等級三級三級三級三級三級三級三級三級三級三級三級速效鉀含量(mg/kg)120.60114.50103.10121.00121.9124.30149.60102.70121.4118.40103.80肥力等級三級三級三級三級三級三級三級三級三級三級三級酸堿度pH值7.508.008.207.908.008.208.008.207.907.106.50酸堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性堿性中性中性 注:為區域內多點2005—2014年10年測土配方施肥土壤基礎養分測試結果平均值。來源于《測土配方施肥土壤基礎養分數據集(2005—2014)》,全國農業技術推廣中心編著,中國農業出版社, 2015年3月。肥力指標分為6級,其中,一級為很高,二級為高,三級為中等,四級為低,五級為很低,六級為極低

2 耕地保護現狀

2.1 耕地占補平衡現狀

近年來中原區各市均能實現占補平衡，各市的耕地保有量、基本農田保護面積也能夠一直穩定在河南省下達的任務目標以上。總體來看，中原區各市完成耕地占補平衡的途徑主要有兩種：一是對于后備耕地尚能滿足占補平衡要求的市，通過補充、補劃耕地能夠完成建設占用耕地占補平衡，例如，開封市通過在全市范圍內實行占補平衡指標統籌，在2012—2016年補充耕地0.35萬hm2[1]； 鶴壁市通過重點項目耕地占補平衡途徑，“十二五”期間完成補充耕地0.4萬hm2，有效破解了建設占用耕地報批瓶頸[2]； 二是對于鄭州、許昌、漯河等宜耕后備資源嚴重匱乏、非農重點建設項目多，不具備利用自行補充和補劃耕地完成建設占用耕地占補平衡的客觀條件的地市[3]，則是通過基本農田異地代保、交易補充耕地指標等方式，完成耕地“占補平衡”，保障重大項目順利實施[4]。例如，新鄉市為保障新鄉平原新區建設，通過連續競買耕地占補平衡指標來滿足發展的空間需求[5]； 鄭州市耕地占補平衡的自給率嚴重不足，大部分“占補平衡”耕地指標需要異地購買補充[6]。

2.2 永久基本農田劃定與保護現狀

永久基本農田劃定方面。目前河南省永久基本農田劃定工作已經基本結束，通過永久基本農田劃定工作，新劃入基本農田34.52萬hm2，原基本農田中的建設用地等不符合要求的土地，全部調出基本農田。永久基本農田劃定后，河南省永久基本農田面積增加到681.80萬hm2，增加了1.87萬hm2[7]。

基本農田保護方面。中原區各市政府與各級縣政府簽訂年度耕地保護目標責任書，將耕地保護責任納入各級政府年度考核評價指標體系，以推動永久基本農田劃定工作。在扎實開展永久基本農田劃定工作的同時，中原區各市也積極推進基本農田保護責任落實工作，例如駐馬店市，其所轄的西平縣在認真完成縣城周邊1 579.79hm2永久基本農田劃定的基礎上，組織各鄉鎮進行基本農田保護目標責任書的簽訂工作，落實基本農田保護責任。

2.3 高標準農田建設現狀

2012年，在河南省政府下發的《關于建設高標準糧田的指導意見》中，明確提出從2012年開始實施高標準糧田“百千萬”工程，即到2020年，在全省95個縣(市、區)的糧食核心區內，集中打造6 000萬畝平均畝產1t以上的高標準糧田，建成2 000個萬畝方、2萬個千畝方、20萬個百畝方永久性糧田，確保糧食綜合生產能力穩步提高到0.65億t。后續出臺《全省高標準糧田建設規劃》，到2020年，全省規劃建設高標準糧田424.6萬hm2。截止2016年6月，河南省高標準糧田面積達357.13萬hm2，完成全部規劃任務的84.10%。許昌市、濮陽市、焦作市等中原區各市也都相繼出臺了針對本市的《高標準糧田“百千萬”工程(2012—2020)建設規劃》。規劃均提出了到2020年規劃建成高標準糧田總數和建成萬畝方、千畝方、百畝方的具體數量，從2012年開始分年完成一定的指標。

2.4 耕地確權現狀

河南省人民政府辦公廳關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施意見(豫政辦[2015]39號)， 2015年全省完成266.7萬hm2左右的確權登記頒證任務， 2016年全省基本完成確權登記頒證任務， 2017年完成掃尾工作。具體安排為： 2015年濟源、新鄉、鶴壁、焦作、漯河、三門峽、商丘、信陽市和10個省直管縣(市)以及通許縣全面完成確權登記頒證工作； 其他省轄市要統籌安排2015年工作進度， 2016年基本完成確權登記頒證工作。目前中原區各市耕地確權工作基本完成，并已進行掃尾工作階段。

3 耕地保護主要問題

3.1 耕地面積持續減少，未來耕地面積減少之勢難逆轉

中原區耕地面積呈持續減少之勢。2004—2008年間，中原區耕地面積年均凈減少0.03萬hm2； 2009—2014年，耕地面積呈快速減少之勢年均凈減少0.74萬hm2。可見，盡管中原區各市均能完成耕地“占補平衡”要求，但并未從根本上扭轉耕地持續減少的局面。與陳印軍等[8]“以耕地占補平衡作為土地開發整理的基本目標不足以扭轉耕地面積持續減少的局面”的論述一致。

以2004—2014年河南省中原區耕地面積數據(表3)為樣本，應用時序模型進行擬合，得到結果：LT=-0.069583724T2+0.378293737T+373.8467698，r2=0.99(注：LT為T年耕地面積預測值，T為時間序號)。以2014年中原區實際耕地面積為基數，對模型的擬合結果進行修正。結果顯示：到2020年和2030年中原區耕地面積分別為360.09萬hm2和333.25萬hm2， 2014—2020年減少耕地9.58萬hm2，年均減少1.60萬hm2； 2020—2030年減少耕地26.84萬hm2，年均減少2.68萬hm2(表7)。未來中原區未來耕地面積減少之勢難逆轉。

表7 河南省中原區耕地面積預測結果 萬hm2

表8 河南部分地市級違法占用耕地情況

地區違法用耕地(hm2)總違法用地(hm2)耕地占比(%)年份全省450.231 039.7743.302015鄭州市888.903 013.6529.502015開封市186.90742.9525.162015年上半年安陽市225.00254.4088.442016鶴壁市958.821 409.4268.032014新鄉市291.451 052.2527.702015焦作市287.10551.2552.082015濮陽市424.35592.0571.672015漯河市22.9534.6566.232015年第一季度 注:數據由各市國土資源局發布的土地資源統計信息整理所得

3.2 保護力度不夠，非法占用耕地問題時有發生

長期以來，我國一直把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為必須堅持的一項基本國策[9]。然而，近年來中原區耕地違法違規現象屢見不鮮、屢禁不絕，不但侵害了農民的合法權益，而且違背了中央提出的最嚴格的耕地保護制度。2015 年，全省共發現土地違法案件3 254件，涉及土地面積1 039.77hm2，其中耕地450.23hm2。中原各市均有為數不少的土地違法案件，而且違法用地中耕地占比都不小， 2016安陽市的違法用耕地占總違法用地的比率年達到88.44%， 2014年鶴壁市的違法用耕地占總違法用地的比率年達到68.03%(表8)。

3.3 耕地后備資源不足，耕地占補平衡落實難度加大

當前，中原區諸如漯河、開封、安陽、鄭州、濮陽、鶴壁等多市已經面臨著耕地后備資源匱乏，落實耕地占補平衡的難度日益加大的局面。以鶴壁市為例，隨著適宜開墾的后備資源和耕地整理潛力日趨減少，以及國土資源部提出“占優補優”的占補平衡新政策的實施， 2015年全市耕地后備資源3.67萬hm2中適宜用于占補平衡的不足1/3，由于耕地整理、復墾難度越來越大，成本越來越高[10]，未來鶴壁市落實耕地占補平衡的難度將越來越大。

后備耕地資源分布不均衡，必然會導致后備耕地資源匱乏、建設用地需求量大的城市，采取異地購買占補平衡指標來滿足發展空間需求。以鄭州市為例， 2015年，鄭州市異地補充耕地占全年總量的86.81%； 2016年，鄭州市異地補充耕地占全年總量的68.55%。

一方面，隨著可開墾為耕地的土地后備資源逐漸減少，耕地保有指標“輸出地”出于自身耕地占補平衡的考慮和未來建設發展的需要，將趨于限制耕地占補平衡指標交易。另一方面，由于尚缺乏耕地占補平衡指標交易的價格管控體系，競買大量耕地占補平衡指標將會導致耕地指標交易價格驟增，加重購買指標地區發展的成本壓力。例如新鄉平原新區建設，通過連續競買耕地占補平衡指標來滿足發展需求，導致耕地指標的交易價格由2012年的4萬元/667m2上升到2014年的15萬元/667m2，到2015年達16萬～20萬元/667m2。同時，加之補充耕地的激勵約束機制不健全，大規模補充耕地指標交易將極有可能引起部分二、三產業欠發達的市縣依賴于出讓占補平衡指標搞財政創收的風險。由于購買補充耕地指標困難的加大，對于耕地后備資源幾近枯竭的城市，未來破解用地兩難的困局，保障耕地占補平衡的壓力將會加重。

3.4 耕地重用輕管問題仍然突出，農田質量較低

高標準農田是農業生產的重要物質基礎。由于缺乏行之有效的管護機制和專項經費，項目竣工移交到鄉(村)后缺乏維護，工程使用壽命短，該問題在高標準糧田的工程建設中尤為突出。此外，河南省人多地少，要想滿足農產品日益增長的需求，就必須提高糧食單位面積產量，導致耕地的利用效率不斷提高，無法利用輪作倒茬以恢復地力，進而導致耕地中的各種營養成分失調。例如，河南省耕地土壤速效鉀含量下降明顯，土壤速效鉀2012年平均值119 mg/kg，比第二次土壤普查時下降20 mg/kg，平均每年下降0.77 mg/kg[11]。與全省類似，中原區各市同樣存在土壤速效鉀下降的現象，盡管得益于近年來補鉀工程及測土配方施肥的實施，土壤速效鉀下降趨勢得到緩解，但這仍將是各市耕地質量建設需要重視的問題。

3.5 耕地污染問題日益突出

2014年河南省發布該省《關于土壤污染防治工作情況的報告》，報告稱，由于工業、農業、礦產資源、人類活動等的影響，對耕地土壤造成嚴重污染，并在局部地區耕地土壤呈現出新老污染并存、有機污染和無機污染交織的復雜局面。2014年調查結果顯示，河南省中原區除濮陽市外，其余9個城市的調查點出現污染物超標現象，其中，新鄉、漯河、鄭州、許昌、開封、駐馬店、安陽等市耕地土壤環境質量相對較好，焦作、鶴壁等市耕地土壤環境質量相對較差，耕地土壤環境保護形勢相對較為嚴峻。

4 加強耕地保護對策建議

4.1 強化耕地管護，確保耕地面積基本穩定

強化耕地規劃管控，對基本農田保護區進行規劃管控，明確耕地保護區邊界。強化永久基本農田劃定監管，加強對城鎮周邊、交通沿線的永久基本農田劃定工作的監管，保障80%以上的耕地劃入永久基本農田進行保護。嚴控基本農田調出，把好補充耕地質量關，規范基本農田調出行為，對于補充耕地要進行更加嚴格的質量把關，確保質量不下降。綜合運用遙感、信息等現代技術，建立耕地用途監測監管平臺，定期、定點對各地耕地實際種植情況進行監測和普查，監測結果與各項耕地保護、糧食及主要農產品補貼政策相掛鉤。

4.2 強化耕地建設，提升耕地生產能力

強化“改良土壤、培肥地力、保水保肥、輪休養地、控污修復”等綜合措施，提升耕地質量。強化農田標準化建設，完善農田水、電、路等基礎設施和農田防護和生態保持措施，提升農業抗御自然災害的能力。充分發揮國家和河南省開展的耕地建設相關項目，如沃土工程、土地整治、農業綜合開發高標準農田建設、旱澇保收標準農田、糧棉油糖高產創建等的示范效應，繼續加大項目支撐力度，以項目促進建設，逐步拓展耕地建設相關項目覆蓋范圍。加強耕地質量監測體系建設，建立耕地質量、土壤墑情和肥料效果三大監測平臺和省、市、縣耕地質量監測體系，提升耕地質量監管水平。

4.3 創新土地管理與保護機制

一是建立和完善永久基本農田管理、補充耕地質量驗收、耕地質量調查監測等管理制度，切實將耕地保護任務落實到用途管制分區，落實到圖斑地塊； 將保護責任逐級落實到各級政府，落實到村組、農戶。二是完善土地流轉機制，發展集體經濟組織、土地整治與農村安置公司、農地流轉中介，引導農地流轉，促進農業適度規模經營。三是完善利益補償機制，優化農業補貼資金結構，將現有及新增財政支農資金向產糧大縣傾斜，建立產糧大縣的均衡性轉移支付機制和獎勵性政策。四是探討農田發展權政府購買制度，對納入基本農田永久保護范圍內的耕地進行農業生產用途和工商業建設用途的價值分別進行核算，計算農用地轉為建設用地的增值，以增值定價農田發展權，由政府對農田發展權進行購買，經購買的農田將只能用于農業生產。