深化農村土地制度改革開創自然資源事業高質量發展新局面

文 ｜ 王星

1月17日，自然資源部在北京召開組建以來的首次全國工作會，陸昊部長在講話中對深化農村土地制度改革作出部署，強調要按照全國人大常委會將法律調整實施期限再延長的決定，繼續推進農村土地制度改革三項試點，深入總結經驗，完善農村土地征收和集體經營性建設用地入市配套政策，不斷豐富農村宅基地制度改革試點，發揮好農村土地制度改革在新一輪農村改革中的牽引作用。為此，筆者從3方面，對如何深化農村土地制度改革，開創自然資源事業高質量發展新局面進行了思考和總結。

全面認識改革的重大意義

深化農村土地制度改革，對于加快城鄉生產要素流轉，解決制約經濟社會發展問題，促進農村持續健康發展，實施鄉村振興戰略，全面建成小康社會，實現“兩個一百年”奮斗目標，具有重要的意義。

實施鄉村振興戰略的有力抓手。農村土地作為重要的自然資源和生產要素，市場價值和發展潛力巨大。只有通過深化農村土地制度改革，打破城鄉二元土地制度的桎梏和壁壘，減少集體土地在轉讓、抵押等方面的限制，打通城鄉居住、福利、社保等方面的約束，發揮市場在資源配置中的決定性作用，才能促進城鄉資源的有效利用，充分釋放農村土地的價值。下一步，農村土地制度改革作為實施鄉村振興戰略的動力源和突破口，將會在推動城鄉統一的建設用地市場建設，促進土地資源要素有效利用，加快農村金融、資本、科技、人力資源等要素集聚和城鄉資源流動，增加農民土地財產收入，增強農村產業發展用地保障服務能力，推進農業農村現代化和經濟社會持續發展等作出新的更大的貢獻。

全面建成小康社會的重要環節。新時代，發展仍然是解決所有問題的關鍵，經濟建設仍然是黨和國家的中心工作，經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，農村土地制度改革作為經濟體制改革的重點，已進入攻堅期和深水區，亟待主動破除發展的體制障礙，破解城鄉區域發展中的不平衡、不協調等問題；亟待從根本上對社會群體利益格局進行協調，全面化解風險挑戰，推動經濟社會持續健康發展。因此，只有堅持以經濟體制改革為主軸，在深化農村土地制度改革上取得新突破，牽引和帶動其他改革，合力推進，進一步解放和發展生產力，增強和激發經濟社會活力；以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和辦法，深化農村土地制度改革，完善社會主義市場經濟體制，使中國特色社會主義制度更加成熟，才能為全面建成小康社會提供強有力的動力支持和制度保障，直至實現全面建成小康社會目標。

實現“兩個一百年”奮斗目標的關鍵所在。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現在農村，全面建成小康社會和社會主義現代化強國，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村。隨著實踐的不斷發展和改革的持續深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題越來越突出，因此，只有深化農村土地改革，優化調整生產關系，對生產力發展格局進行調整和更新，形成新的現實生產力，充分激活生產力各要素，才能改善農業、農村與農民的狀況，推動農村持續發展，保持農村持續繁榮，夯實農村發展的社會主義經濟基礎，奠定農民幸福生活的堅實基礎，切實讓人民群眾從改革中增強獲得感。

正確把握改革的重要原則

深化農村土地制度改革必須在不偏移我國社會主義市場經濟改革方向的前提下，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損等原則。

堅持土地公有制性質不改變。長期以來，關于農村土地實施國有化與私有化的爭論一直沒有停息。從歷史沿革的維度和現實制度的安排來看，實行農村土地國有化，必然帶來公權力擴張的無限放大，一旦相關主體行為約束減小，農村將會出現土地非農化局面，耕地保護紅線將會突破，糧食安全將無法保障，社會穩定和經濟發展的基礎也將受到沖擊；實行農村土地私有化，將會因為長期發展引發土地兼并，部分農民將徹底失去賴以生存的土地，引發社會動蕩。當前，我國農村實行的土地集體所有制，是農村經濟制度的根本，是公有制經濟的重要組成部分，具有深刻的制度優勢，能在兼顧國家、集體、農民三者之間利益，保護農民正當權益的同時，促進土地資源的優化配置，因此，無論如何改革，必須毫不動搖地堅持土地社會主義公有制。

堅持耕地紅線不突破。耕地是糧食生產的命根子，要確保糧食安全，就要守住耕地紅線，實行最嚴格的耕地保護制度，嚴守供應閘門，確保耕地數量基本穩定、質量有提升。我國耕地面積居世界第四，但人均不足1.2畝，不及世界人均的30%。隨著新型工業化、城鎮化建設推進，耕地后備資源將不斷減少，耕地占補平衡、占優補優的難度將日趨加大，在激勵約束機制尚不健全的情況下，耕地保護面臨的壓力將會加大。因此，必須強化主體責任，堅持最嚴格的耕地保護制度，正確處理經濟發展與耕地保護的關系，按照“在保護中開發、在開發中保護”原則，著力加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。必須堅持最嚴格的節約用地制度，做到資源開發和節約并舉，把節約放在首位，積極推進土地利用方式由粗放向集約轉變，努力提高土地利用率。必須嚴格落實占補平衡制度，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡管理，確保耕地保護取得顯著成效。必須落實藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食綜合生產能力，保障糧食安全，為實現“兩個一百年”目標及中華民族偉大復興構筑堅實基礎。

堅持農民利益不受損。黨的十九大報告指出，“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”。農業、農村、農民問題，關系社會、經濟和政治的穩定，關系黨和國家事業發展全局，是人民群眾生存和發展的基礎，是社會主義現代化建設順利推進的關鍵。農村土地是農民最重要的生產要素、最大的財產。深化農村土地制度改革，必須將保障農民利益作為重要內容，把保證讓農民享受到改革紅利放在首位，保證農民真正擁有土地的占有、使用、收益等權利，讓農民最大程度地分享改革帶來的新成果。

圓滿完成改革的重點任務

2018年12月，全國人大作出決定，將農村土地制度改革試點法律調整實施期限延長一年至201 9年12月31日。農村土地制度改革，涉及重要法律修改，涉及重大利益調整，涉及農村集體經濟制度、村民自治制度等的完善，要根據黨中央統一部署，按照守住底線、試點先行的原則平穩推進，圓滿完成重點任務。

推進農村土地征收制度改革。黨的十八屆三中全會明確，允許符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地同等權利。意思就是在城鎮建設規劃區范圍內，符合規劃和用途管制的農民集體經營性建設用地不再征收，繼續保持農民集體所有權的狀態進入城鎮建設用地市場。推進農村土地征收制度改革要抓好3方面的工作。一要逐步縮小征地范圍。制定公益性和經營性用地目錄，公益性用地繼續實行國家征收制度，探索對城鎮建設用地擴展邊界外、獨立選址的經營性用地不再征收，通過集體經營性建設用地入市，逐步縮小征地范圍。二要完善征地補償安置機制。建立征地補償爭議協調裁決制度，規范政府征地行為、程序，完善安置制度，保障農民知情權和參與權；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，妥善解決就業、住房等問題。三要探索形成市場化征地補償機制，使農民在不失去土地所有權的情況下，加入到經濟建設，特別是城市化建設和項目中來。

推進農村集體經營性建設用地入市改革。目前，全國農村集體經營性建設用地約有4200萬畝，占集體建設用地總量的13.3%。按照現行法律規定，農村集體建設用地不能直接進入市場。下一步，要從4個方面建立城鄉統一的建設用地市場。一要扎實做好集體建設用地確權登記頒證工作。明確產權歸屬，落實入市主體，加快推進集體土地所有權和集體建設用地使用權確權登記頒證。二要建立土地增值收益分配機制。做好增值收益分配，在兼顧國家、集體和個人利益的同時，確保收益向集體和農民傾斜，出臺措施對農村集體經濟組織收益分配和管理進行規范，讓集體成員共享收益。同時，要按照“取之于農，用之于農”的原則，完善增值收益調節金制度。三要賦予集體經營性建設用地使用權抵押擔保權能。對集體經營性建設用地使用權的用益物權權能進行完善，賦予農民集體、建設用地使用權人抵押權，制定抵押貸款辦法，建立完善風險分擔機制，妥善解決農民集體、建設用地使用權人融資難的問題。四要建立城鄉統一建設用地市場。按市場經濟規律搞好城鄉土地資源整合，提高資源配置效率，實現城鄉土地市場全面協調、共同進步、全面繁榮。

推進農村宅基地制度改革。要在處理好穩定和放活關系的前提下推進改革。一要通過立法對宅基地制度進行規范。目前，宅基地“三權分置”試點范圍較窄，時間較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經驗，各方面對宅基地所有權、資格權、使用權認識不一致，需要在深入研究論證的基礎上形成比較成熟的制度經驗，通過立法對宅基地制度進行規范。二要扎實做好確權登記發證工作。加快房地一體的宅基地確權登記頒證，細化設置宅基地各種權能，為宅基地的獲取、流轉、使用、收益提供產權基礎，細化農戶資格權的認定標準，切實保障農民的居住權利，真正賦予農民住房財產權流轉、抵押等權能。三要加大宅基地管理及執法監察力度。出臺農村宅基地管理辦法或相關政策文件，明確底線，強化管理，嚴肅查處違法違規占用和多占強占宅基地、建新農戶不履行復墾義務等問題，嚴禁城里人到農村購買宅基地建住房，嚴禁利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館， 保護農民宅基地使用權，不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。四要穩妥推進改革試點。在總結現有改革試點經驗基礎上，穩步擴大試點范圍、豐富內容，鼓勵各地以農村集體經濟組織為主體開展探索，結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創業等先行先試政策，探索盤活利用閑置宅基地和農房、增加農民財產性收入的辦法。同時，在有條件的地區探索實行有償配置、市場化調節宅基地，改革現行的無償配置制度。

當前，中央正在加快推進涉及農村的全方位改革，這些改革逐步到位后，農村土地制度將面臨更加多樣化的主體，涉及的社會關系會更復雜。農村土地制度改革，必須把握正確方向，緊扣十八屆三中全會和黨的十九大提出的任務；必須堅持試點先行，確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損；必須把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為出發點和落腳點；必須堅持循序漸進，既要有條件、按程序、分步驟推進，又要鼓勵試點地區結合實際，大膽探索；必須注重改革協調，形成合力，充分顯現改革的整體性、系統性、協同性和綜合效益；必須把握客觀實際，真正掌握規律，立足國情農情，妥善處理改革與發展中的各種關系。