我國終身職業培訓體系建設：政策演進與實踐路徑

近年來，職業教育作為國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，日益受到重視并蓬勃發展，相應的現代職業教育體系建設也在不斷地推進和完善中。相對于職業學校教育體系而言，我國勞動者終身職業培訓體系建設明顯滯后，也存在一些突出的問題，“一是職業技能覆蓋面還不夠廣泛，二是職業技能培訓服務供給不足，三是培訓針對性、有效性需要進一步提高，四是職業技能培訓的基礎能力仍需要加強”[1]。這些問題能否有效解決，直接關系到職業培訓工作的健康持續發展。當前，構建勞動者終身職業培訓體系，已成為我國全面建設小康社會目標的現實任務與歷史責任[2]。十九大報告明確提出要“完善職業教育和培訓體系”“大規模開展職業技能培訓”，把培訓工作放在了更加突出的位置。隨著經濟社會的發展和現代職業教育體系建設的不斷完善，職業培訓工作的重要意義進一步凸顯，培訓體系建設亟待進一步推進。

一、我國職業培訓體系建設的政策演進

終身職業培訓體系建設是國家人力資源開發戰略的重要內容，也是我國現代化建設進程中亟需解決的重大問題，因此離不開政府的重視以及在頂層設計上的統籌規劃。為滿足社會經濟建設的需要，推動培訓工作的發展，在不同的歷史階段，國家有針對性地出臺了一系列政策文件，為職業培訓體系建設提供了政策保障。

改革開放伊始，國家重視職業培訓事業的發展，并有針對性地出臺了相關政策。1978年12月召開的全國技工培訓工作會議是在特定歷史階段后召開的一次重要會議，主要研究在全國工作重點轉到社會主義現代化建設上來以后，如何加強技工培訓和提高培訓質量。提出了有計劃地發展新的技工學校，開展在職職工技術培訓，推動職業培訓事業重新發展。1981年2月，中共中央、國務院發布《關于加強職工教育工作的決定》（中發〔1981〕8號），明確了職工教育培訓在建設四個現代化社會主義強國中的重要作用，指出“今后要在經濟上實行進一步的調整，加強職工教育是實現調整措施的重要內容之一，一定要結合經濟調整逐步推進，有計劃地實行全員培訓，建立比較正規的職工教育制度。”[3]該文件的發布是職業培訓工作發展的標志性節點，促使我國培訓工作向前邁出了重要一步。1984年4月，國務院辦公廳轉發全國職工教育管理委員會、國家經委《關于加強職工培訓、提高職工隊伍素質的意見》（國辦發〔1984〕33號），總結了前述決定發布后職工培訓工作取得的進展和存在的差距，對職工教育培訓工作的進一步推進作出了部署。具有鮮明時代烙印的文件緊密結合當時的國情和經濟發展實際，較好地促進了職工培訓工作，為之后經濟的振興創造了良好的條件。總體來看，改革開放后至20世紀90年代初，因為國家對學校教育體系建設的工作側重（大力普及九年義務教育和高中階段教育），職業培訓體系建設方面的政策供給不夠充分。至1996年，《中華人民共和國職業教育法》出臺，明確提出了“建設職業教育體系要職業學校教育與職業培訓并舉”。職業培訓作為職業教育體系建設的重要內容，其合法性地位得以確立并鞏固。

職業培訓與勞動者的素質提升密切相關，同時也是提高就業質量、解決結構性就業矛盾的根本舉措。進入21世紀，職業培訓成為我國人力資源開發戰略的重要組成部分，相應的職業培訓政策供給密度也逐漸加大。2001年加入世界貿易組織后，我國開始深度參與到經濟全球化進程中來，激烈的國際競爭對人才培育提出了新的要求。2003年底中共中央、國務院印發《關于進一步加強人才工作的決定》，開始大力實施人才強國戰略，提出“加強終身教育的規劃和協調，優化整合各種教育培訓資源，綜合運用社會學習資源、文化資源和教育資源，完善廣覆蓋、多層次的教育培訓網絡，構建中國特色的終身教育體系。”[4]2004年，教育部《關于推進社區教育工作的若干意見》提出了“大教育、大培訓”觀念，明確指出開展教育培訓是社區教育的基本工作，要求推動各類教育資源面向社區居民開展教育培訓活動。2006年4月，國務院出臺《關于進一步加強高技能人才工作的意見》（中辦發 〔2006〕15號），要求完善高技能人才培養體系，對推動企業完善職業培訓工作提出了明確要求。2010年10月，國務院頒布實施的 《關于加強職業培訓促進就業的意見》（國發〔2010〕36號），闡明了加強職業培訓與促進就業和經濟發展的關系，為我國構建勞動者終身職業培訓體系奠定了堅實的基礎。

終身職業培訓體系建設是我國現代職業教育體系建設不可或缺的組成部分。在我國經濟發展呈現新常態、供給側改革逐步推進的背景下，培育經濟發展新動能、適應經濟高質量發展必然要求廣大勞動者素質的提高，特別是技術技能水平和就業再就業能力的持續提升。構建終身職業培訓體系可以有效地將龐大的人力資源轉化為人才資源優勢，為推進當前經濟結構戰略性調整和產業轉型升級提供人才支撐。2013年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，構建勞動者終身職業培訓體系”[5]。2014年6月發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號），把“積極發展多種形式的繼續教育”納入到現代職業教育體系的整體構建中，并提出了具體的措施和要求，如“建立有利于全體勞動者接受職業教育和培訓的靈活學習制度，服務全民學習、終身學習，推進學習型社會建設。面向未升學初高中畢業生、殘疾人、失業人員等群體廣泛開展職業教育和培訓”“利用職業院校資源廣泛開展職工教育培訓”等，對于實施創新驅動發展戰略創造更大人才紅利意義重大。在培育經濟發展新動能、推進供給側結構性改革的內在要求下，2018年5月，國務院印發《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》（國發〔2018〕11號），進一步明確了終身職業技能培訓對推動大眾創業萬眾創新、推進制造強國建設、推動經濟邁上中高端的重要意義。2019年2月，國務院發布《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號），二十條內容中在第七條專門對“開展高質量職業培訓”作了工作部署，進一步明確了職業院校實施學歷教育與培訓并舉的法定職責，對今后一個時期內的重點培訓領域、政府支持等方面提出了具體要求。5月18日，國務院辦公廳印發《職業技能提升行動方案（2019-2021 年）》（國辦發〔2019〕24 號），結合當前就業形勢和經濟發展新要求，確定了企業職工、就業重點群體、貧困勞動力三個方面的培訓重點，加快建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍。可以看出，現行政策供給積極推進職業培訓，并且將職業培訓體系放在終身教育的框架下統一規劃，強調給全體社會成員提供繼續深造的機會，既有宏觀的設計指導，也有具體的實施舉措。在不同的歷史背景下，從開始的“職業培訓”發展到現在“終身職業培訓體系”，政策的不斷演進經歷了認知、提升和不斷優化完善的過程。從近年來相關政策的密集供給可以看出職業培訓工作的重要性和緊迫性。

二、職業培訓體系建設中利益相關者的角色定位與作用發揮

成熟完善的職業培訓體系為社會所有成員參與繼續教育培訓提供了可能，同時，成熟完善的職業培訓體系離不開政府、學校、行業企業等各方的通力協作。

（一）政府做好政策引導和監管服務

各級政府應充分重視職業培訓體系建設，加強引導政策的持續供給。通過國家政策的有效引導，上下聯動，層層推進積極落實，把職業培訓體系建設工作納入到地方經濟社會發展和人力資源開發的整體規劃中。督促企業足額提取教育培訓經費，依法履行職工教育培訓責任。通過加強區域統籌，做好相關的信息發布、制度保障、氛圍營造以及具體的組織、推動和監管服務工作，增強職業培訓的針對性和有效性，保證各項政策落到實處。

加強輿論引導，鼓勵個人和不同社會群體積極支持和參與終身職業培訓。在社會生活各個領域，通過報紙、電視、網絡等不同媒介積極宣傳終身學習和終身職業培訓的重要意義，更新傳統的學習教育培訓觀念，常態化開展技能競賽活動，多渠道及時發布各類培訓資訊，為終身職業培訓體系的構建營造良好的社會氛圍，讓更多的人認識了解自己享有的教育培訓權利。調動學習者的學習積極性和主動性，并能根據自己的意愿順利接受各類職業培訓。

整合培訓資源，加強平臺建設。隨著科技和網絡信息技術的飛速發展，互聯網時代的到來為社會發展注入了新的活力，也為職業培訓工作的發展帶來了機遇。“互聯網+”模式利用信息通信技術以及互聯網平臺，讓互聯網與傳統行業進行深度融合，創造了新的發展生態。終身職業培訓是實現終身學習、終身教育的重要手段，需把握互聯網+的時代機遇，積極發揮政府在資源整合和加強監管方面的職責。近年來，無論是慕課還是其他網課，依托信息技術都獲得了長足的發展。網易云課堂、騰訊課堂、百度傳課、滬江網校、淘寶教育等大型在線課程學習平臺，為不同類型的學習者提供海量的課程，用戶可以根據自身的學習需要和知識層次，自主安排學習進度。各級各地政府一方面要出臺政策和制度，鼓勵支持開放大學和繼續教育機構開展網絡課程建設，對有優質課程的各大學習網站及知識付費網絡學習平臺做好課程分類和集聚導流，對優質資源進行有效的整合，突破傳統培訓模式時間和空間的限制，不斷創新培訓模式，做強信息化職業培訓體系。另一方面，也要對培訓機構的培訓資質、課程等加大監管。

（二）以職業學校為主要建設平臺

職業學校是實施職業培訓的主體之一。從發達國家的經驗來看，將技術和職業教育與培訓（Technical and Vocational Education and Training，簡稱 TVET）作為終身教育的有機組成部分緊密聯系在一起，以職業院校為主要平臺廣泛開展培訓以促進勞動者在職業生涯上的可持續發展，這種模式在世界范圍內逐漸得到認可。如英國職業培訓的主力是延續教育學院，澳大利亞的培訓主要由職業技術教育學院（TAFE學院）提供，加拿大的由社區學院和職業院校提供，德國的工廠企業和職業學校是承擔教育培訓的主要力量等。以職業院校為主要平臺開展培訓，這些職業教育發達國家做了許多有益的探索。職業技術教育與培訓相結合建立的開放靈活的教育培訓制度，為本國經濟的發展提供了有效的人才支持。《中華人民共和國職業教育法》第二章第十四條明確規定“職業培訓包括從業前培訓、轉業培訓、學徒培訓、在崗培訓、轉崗培訓及其他職業性培訓，可以根據實際情況分為初級、中級、高級職業培訓。職業培訓分別由相應的職業培訓機構、職業學校實施[6]。”又因為職業學校教育分為初等、中等、高等，如果以職業學校為主要平臺開展職業培訓體系建設，不但能在技能人才培訓層次上與經濟發展相對應，而且從學校數量以及辦學的軟硬件設施上看，職業學校也有能力和實力做好職業培訓工作。以職業學校為培訓平臺，可充分利用現有的職業學校資源，包括硬件設施、課程體系、師資隊伍、實訓基地等。截至2017年，全國共有職業院校1.23萬所，開設近千個專業、近10萬個專業點[7]。這些學校分布在全國各省市，以職業學校為平臺有利于終身職業培訓體系建設的區域協調發展。

（三）鼓勵行業企業廣泛參與

從人才供求關系出發，充分發揮市場在資源配置中的重要作用，促進教育培訓與社會需求的充分對接。相較于學校與培訓機構，行業企業更具有靈敏感知市場動態和產業發展需求變化的能力，鼓勵行業企業參與到職業培訓中來，可以大大提升人才培訓與行業企業需求的匹配度。當前，部分市場嗅覺敏銳的企業已經開展此項工作。比如聯想集團順應職業教育和培訓市場發展形勢組建了“聯想教育培訓事業部”，以真實案例為基礎，在技術技能型人才培養領域，從人才標準制定、專業共建、師資培養、教學設計、促進就業等多方面出發，與相關院校進行合作，實現行業與專業對接、生產與教學對接、崗位與課程對接，形成企業、院校、學生三贏的人才供給鏈。阿里巴巴集團旗下的淘寶大學，以幫助網商成長為己任，通過分析電商行業脈動，立足網商成長所需，整合阿里集團內外及行業內優勢資源，已建設成為一個線上線下多元化、全方位的電商學習平臺。依靠企業對市場需求的準確判斷，這種針對性較強的培訓課程開發和體系建設，既發揮了企業培訓資源的優勢，為企業贏得了利益，又回饋服務了社會，履行了企業的社會責任，無形中提升了企業的美譽度和品牌價值。

技術技能性人才培養培訓的特點決定了職業教育必須采取校企合作、工學結合的人才培養模式，這也進一步映照出職業院校與行業企業的緊密關系。從培訓的目的看，終身職業培訓體系的構建同樣離不開行業企業的廣泛參與。依托培訓，在提升培訓接受者素質和技能的同時為企業培育大量人才資源。因此要健全完善行業企業參與的政策激勵機制，充分調動行業企業的積極性，鼓勵行業企業深度參與到培訓體系建設中來。

根據行業企業自身發展的實際需要，企業參與職業教育培訓可分為三種模式：一是通過獨資或合資的形式創辦職業教育培訓機構，面向社會人員開展教育培訓服務；二是與職業學校合作開展“訂單培養”，定向為企業培育人才；三是面向在職員工的“職中培訓”，由企業的內部培訓部門或機構實施，以提高員工技術技能和素質為己任。無論哪一種培訓模式，政府要重視終身職業培訓體系建構中行業企業功能的發揮，依據企業實際制定差異化成本補償機制，提高相關激勵政策的針對性，引導行業企業參與構建培訓體系。

三、終身職業培訓體系的核心要素建設

在終身教育理念引導下，職業培訓體系必須向終身化和體系化發展，這一方面是為了滿足經濟社會發展對高素質勞動者素質的要求，另一方面也是順應職業培訓發展的內在規律，滿足人們對多樣化非學歷教育培訓的需求。在此背景下，建設終身職業培訓體系，需要積極穩妥做好政策、課程、經費、師資這些核心要素的建設保障工作。其中，政策供給是前提，課程開發是基礎，經費投入是保證，師資建設是關鍵。

（一）政策供給是終身職業培訓體系建設的前提

立足需求，精準施策。改革開放40年的發展，我國職業培訓體系建設取得了一定的成就，逐漸形成了以開放大學、職業院校、城市社區學院、農村鄉鎮（村）成人學校等為主體的培訓架構，但發展程度還遠遠達不到社會經濟發展對培訓工作的要求，仍有許多工作亟待推進。此時需認真總結研判，加強政策的持續供給，針對問題精準施策。緊密結合戰略性新興產業、現代服務業、先進制造業等重點領域發展需求開展培訓，繼續完善技能人才培養使用、考核評價、競賽選拔、表彰激勵政策體系，注重提升培訓的針對性和有效性。根據就業形勢變化，及時調整完善職業培訓補貼和職業技能鑒定政策，發揮好就業政策對培訓的引導作用，表彰獎勵政策對培訓的激勵作用，技能鑒定政策對培訓的促進作用[8]。

加強配套政策供給。在充分利用現有政策的同時，做好終身職業培訓體系建設相關的教育政策、產業政策、用人政策等的配套銜接，破除頂層設計和實際落實之間的梗阻，防止層層制定方案以文件落實文件，積極推動各項政策落地取得實效。健全職業培訓標準，優化完善監管服務政策，推進政府購買培訓成果機制，加強對培訓的全方位全過程監管，實現管理的規范化、標準化。從而加快建立覆蓋全體勞動者，貫穿勞動者學習工作各個階段，適應勞動者多樣化、差異化需求的職業培訓體系，保證終身職業培訓體系建設的有效推進。

健全法規制度保障。建設勞動者終身職業培訓體系還要大力加強相關法制建設。終身職業培訓工作取得良好成效的國家，都有積極立法，建立了良好的法制保障。如德國的《聯邦職業技術教育培訓法案》、英國的《產業培訓法》、美國的《全面就業與培訓法案》等等，這些法律不但確立了職業培訓在人力資源開發中的重要地位，更有效地保障了本國培訓事業的發展。借鑒國外經驗，我們還需大力加強這方面的工作。近年來已有學者建言制定《終身職業培訓法》或者《繼續教育法》，因為只有健全的法制才能充分保障公民的受教育和培訓的權利，保障培訓條件和培訓質量，保障培訓體系中各方的權責，保障教育培訓服務在不同地區的均衡發展。

（二）課程開發是終身職業培訓體系建設的基礎

認真做好職業培訓課程需求的調研工作，保證課程體系與社會經濟發展和人們工作需要的高度對接。根據實際需要，結合調研結果和大數據分析，及時淘汰落后于社會經濟發展的課程，積極開發新增職業所需培訓課程，做好職業培訓課程的動態調整和更新。

加強課程體系建設。《中華人民共和國職業分類大典（2015年版）》按照以“工作性質相似性為主、技能水平相似性為輔”的分類原則，將我國職業分類體系分為8個大類、75個中類、434個小類、1481個職業。隨著社會經濟的發展，職業標準及時更新，并且在新形勢下新職業不斷誕生，這就對職業培訓課程建設提出了新的要求，相應的職業培訓課程體系建設任重道遠。

建設多樣化的課程模式。在豐富課程種類的同時，開發彈性靈活的課程模式，創新多樣化的授課方式。除廣泛利用互聯網信息技術外，從接受培訓者角度出發，提供更加彈性、靈活、便捷、實用的優質課程，如學習澳大利亞TAFE模式的“課堂學習、現場學習、不同時間學習（選擇白天或晚上到校學習）、利用多媒體學習、協議學習（學生與老師商量，哪些內容自修，哪些需要教師輔導共同做出學習安排，殘疾人甚至可以要求老師到家中輔導）等”，做到從以教師的“教”為主向以接受培訓者的“學”為主設計教學模式的轉變[9]。

（三）經費投入是終身職業培訓體系建設的保證

加大財政經費支持力度。充足的經費保障是各項事業健康發展的重要條件，終身職業培訓體系建設也不例外。終身職業培訓體系建設事關國家的人力資源向人才資源的有效轉換，必須以各級人民政府財政投入為主體，完善經費穩定投入機制，加大財政支持力度，做好經費保障。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中明確要“加大地方人民政府經費統籌力度，發揮好企業職工教育經費以及就業經費、扶貧和移民安置資金等各類資金在職業培訓中的作用，提高資金使用效益。”但在具體的執行落實上還有提升空間。

建立多元經費投入機制。充分調動社會力量，讓全社會特別是行業企業共同關心支持終身職業培訓體系建設。在職業教育與培訓體系較為完善的瑞士，職業教育與培訓體系建設得到了雇主團體的巨大支持——雇主團體貢獻的職業教育與培訓總成本達60%[10]。我國培訓體系建設應拓展資金籌措渠道，通過設立基金接受社會捐贈等方式，構建社會資金廣泛參與的多元化經費籌措機制。也可以推廣PPP（Public Private Partnership）模式，激勵社會資本與政府合作投資興辦職業培訓機構，不斷提升區域職業培訓資源總量[10]。

（四）師資建設是終身職業培訓體系建設的關鍵

建立培訓教師人才庫。師資水平是直接影響職業培訓效果的重要因素，終身職業培訓體系要得到長足發展，優秀的師資隊伍必不可少。主管部門可根據職業分類、職業技能標準和實際教學需要，從各級各類學校選聘教師，建立培訓教師人才庫和教師培訓機制，充分保證職業培訓的師資力量。

加強“雙師型”教師隊伍建設。以能力建設為核心，通過不斷深化校企合作，職業學校要加快“雙師型”教師隊伍的培養步伐，引導和促進廣大教師特別是中青年教師走“雙師型”發展道路。職業學校的“雙師型”教師因兼俱從事理論教學和實踐教學雙能力素質的突出特征，是終身職業培訓體系中培訓教師的優秀人選。大力加強“雙師型”教師隊伍建設，可以為終身職業培訓體系的發展奠定堅實的師資基礎。