國家重點生態功能區生態補償扶貧長效機制研究*

張化楠，接玉梅，葛顏祥

(山東農業大學經濟管理學院，泰安 271018)

0 引言

在我國，貧困地區在空間布局上與生態脆弱地區、限制或禁止開發區、國家重點生態功能區都具有高度的重疊性。截止2016年底，我國享受國家財政轉移支付的國家重點生態功能區所在縣有725個，國家扶貧工作重點縣、集中連片特困地區縣有832個，其中有434個“雙重縣”既屬于國家重點生態功能區又是國家扶貧工作重點縣①。全國貧困人口的空間分布呈現集中連片的空間格局， 80%的扶貧縣和95%的貧困人口分布在生態環境脆弱、敏感和需要重點保護的地區，連片貧困區的生態環境脆弱指數與貧困指數的相關性達到80%以上[1]。

由于生態環境效應的外部性，造成供給者不能向所有消費者或受益者收取費用，從而出現“獨擔成本，共享收益”的不平衡局面，在“搭便車”行為示范下，供給者的收益難以彌補其成本，這就是大部分國家重點生態功能區雖然擁有豐富的生態資源但卻依然貧困的重要原因[2]。因此，在遵循“誰開發，誰保護、誰受益，誰補償”的原則下，生態補償機制將生態資源的外部性內部化，有效地促使生態保護的受益者向生態產品的提供者支付費用，用以彌補其外部性損失，避免生態環境的進一步惡化，實現貧困地區生態環境改善與貧困人口脫貧致富的“雙贏”目標。

生態補償與扶貧開發在區域上具有一致性，但兩者在功能定位、參與主體、運行方式等方面均存在較大的差異。如何實現國家重點生態功能區生態補償與扶貧開發的協調統一，探索生態補償扶貧的長效機制成為學術界和政府急需關注的熱點問題。盡管目前國家出臺了一系列關于國家重點生態功能區生態補償與扶貧的相關政策，但當前學術界對于生態補償扶貧的研究尚未形成完整的理論體系。因此，文章基于對國家重點生態功能區生態補償與扶貧的辯證關系分析，歸納目前我國推進生態補償扶貧的機遇和挑戰，并提出構建國家重點生態功能區生態補償扶貧長效機制的對策建議，以期為相關政策的制定提供有益借鑒。

1 國家重點生態功能區生態補償與扶貧辯證關系

1.1 貧困與生態環境的關系

國家重點生態功能區發揮著“生態保障”、“資源儲備”和“風景建設”等作用，關系到較大范圍乃至全國的生態系統安全，但也在一定程度上加劇了該區域居民的貧困[3]。《“十三五”生態環境保護規劃》明確提出，國家重點生態功能區應以保護和修復生態環境，提供優質的生態產品為首要任務，合理引導超載人口的有序轉移，限制其高強度大規模的工業化城鎮化開發。這些地區為保護生態環境喪失了大量的發展機會，并付出巨大的機會成本，導致大多居住在國家重點生態功能區的居民成為“生態貧民”，“富饒的貧困”成為這些地區普遍面臨的尷尬境地[4]。

貧困是生態環境退化的主要誘因之一，生態環境惡化又進一步加劇了貧困。國家重點生態功能區的生態環境脆弱、資源環境承載能力低，導致居民對資源環境的依賴性較大，產業結構較為單一，居民為維持自身生活需求只能采取粗放型的生產經營方式，對當地的森林、草原、礦產、水土等自然資源采取掠奪性開發[5]。過度開發、超載過牧、濫采亂挖、濕地破壞等行為勢必造成生態環境的破壞。隨著人們賴以生存的自然資源日益枯竭，水生態污染、水土流失嚴重、土地荒漠化、森林濕地生態功能退化等進一步加劇了當地的貧困[6]。由于生態保護者得不到相應的經濟激勵，生態破壞者得不到相應的懲罰，進而造成貧困與生態環境惡化陷入互為因果的惡性循環之中。圖1為貧困與生態環境的惡性循環關系。

圖1 貧困與生態環境的惡性循環關系

1.2 扶貧與生態補償的關系

外部性是“生態致貧”的重要原因，生態補償是對生態資源外部效應的矯正，對具有正的外部效應的生態資源，對其提供者給予補貼，增加其收益，真正實現“誰保護，誰受償”，支持并鼓勵繼續增加該生態資源的供給； 對具有負的外部效應的環境破壞者、污染制造者等采取征稅、罰款和收污染稅等措施，提高其邊際成本，真正實現“誰污染、誰付費”，減少或抑制破壞生態環境行為的發生，形成以生態補償機制激勵或約束政府、企業和居民的生態外部性行為[7]。

由黨中央所提出的脫貧攻堅“五個一批”工程可明顯看出，生態補償扶貧僅是扶貧的其中一項重要內容。貧困不僅指社會物質上的貧乏，還包括精神上的貧乏。處于國家重點生態功能區的居民大多屬于“多維貧困”和“代際貧困”，生態補償只是在一定程度上緩解或解決了國家重點生態功能區居民物質上的貧困，但仍無法有效解決生態移民后居民精神和社會權利等方面的貧困[8]。例如退耕還林、退耕還濕、禁止自然資源開發、產業準入負面清單等項目嚴重制約了國家重點生態功能區內居民的發展權，如果得不到補償或補償標準低于其發展機會成本，將無法起到扶貧的效果[9]。

從貧困地區的角色定位、生態補償與扶貧的法理關系以及扶貧工作的實踐來看，生態補償是有效推進扶貧的新手段和新路徑。需要注意的是，盡管生態補償是扶貧的重要措施或途徑之一，但并不是扶貧的救命稻草，不能把兩者等同起來[10]。生態補償與扶貧是兩個不同的概念，生態補償機制的首要原則是生態優先，扶貧只是其副產品，一定要防止生態補償陷入貧困陷阱。但是，生態補償與扶貧也存在許多共性，特別是“兩山論”的提出和引導，證明兩者是需要且能夠有效結合，并為生態補償推進扶貧指明了方向。在結合過程中，如何在項目設計時向貧困人口傾斜，如何實現有效的制度化設計與管理，是生態補償扶貧長效機制構建的關鍵。

2 國家重點生態功能區生態補償扶貧的機遇和挑戰

生態補償扶貧是以保護“綠水青山”為基點，充分利用生態補償和生態工程資金為貧困人口增加經濟收入，實現生態環境保護與脫貧攻堅的有機銜接和共建共贏。各國家重點生態功能區所在縣積極響應中央“生態補償脫貧一批”的號召，紛紛立足于生態脆弱與貧困落后的實際情況，不斷創新生態補償扶貧模式，并取得顯著成效[11]。但在實施過程中依然受到許多挑戰，嚴重影響了生態補償扶貧的成效和脫貧攻堅工作的穩步推進。

2.1 國家重點生態功能區生態補償扶貧的機遇

2.1.1 生態文明建設的不斷推進

生態文明建設是我國“五位一體”總體發展布局的重要方面。2015年，我國《生態文明體制改革總體方案》明確提出構建資源有償使用和生態補償制度、環境治理和生態保護的市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八個方面的制度體系，為加快推進我國生態文明建設夯實了基礎。十八屆五中全會首度把增強生態文明建設寫入國家五年規劃，十九大報告首次把“美麗中國”作為中華民族追求的新目標。經過近5年來全國上下的共同努力，長期以來困擾我國的資源消耗強度大、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻局面得到有效遏制，有些方面得到初步扭轉，經濟社會可持續發展能力明顯增強。

2.1.2 生態補償與扶貧的不斷結合

隨著全球氣候變化和自然環境惡化所帶來的社會經濟變化，聯合國將綠色發展與減貧作為《2030年可持續發展議程》的首要目標，并已成為全球各國發展的共識。2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發會議上提出了貧困地區實施“五個一批”工程，將生態補償扶貧列為其中一項重要內容。2016年5月，國務院發布實施《關于健全生態保護補償機制的意見》，明確提出要結合生態保護補償推進精準脫貧，努力探索生態脫貧新路子。2017年10月，十九大報告中明確提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國、堅決打贏脫貧攻堅戰”。2018年1月，國家發改委關于印發《生態扶貧工作方案》的通知中要求充分發揮生態保護在精準扶貧、精準脫貧中的作用，明確提出通過不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制。2018年“中央一號文件”明確提出推行生態建設和保護以工代賑做法，提供更多的生態公益崗位。由此可見，近年來全國發展理念深刻轉變，“綠水青山就是金山銀山”的生態文明觀越來越成為全社會的共識。

近年來，我國不斷完善生態補償制度體系，頒布并實施了一系列生態補償政策和項目，如在國家重點生態功能區實施的退耕還林工程、森林生態效益補償基金、天然林保護工程等重點生態修復工程。2017年中央財政對地方重點生態功能區轉移支付資金已達627億元，涉及全國500多個縣。各省市積極響應中央“生態補償脫貧一批”的號召，加大對貧困地區生態保護修復力度，給貧困農戶帶來直接的生態補償或勞務收入。例如，作為國家重要的生態安全屏障，同時也是全國唯一省級集中連片特殊貧困區，西藏自治區積極引導貧困人口參與到生態環境保護和修復當中。2016年，西藏自治區統籌安排生態補償脫貧崗位補助資金15億元，提供護林、護草、護水等八大類生態保護補償脫貧崗位50萬個，全區13萬人口實現脫貧，易地扶貧搬遷7.7萬人， 5個貧困縣(區)脫貧摘帽，得到國家4億元工作考核成效獎勵[注]2016年西藏自治區財政廳官網公布數據； 陜西省在2016年開啟了“生態脫貧通道”，在秦巴山、呂梁山、六盤山3個集中連片特困地區的43個貧困縣及13個國家扶貧開發工作重點縣，選聘1萬名建檔立卡貧困人口轉為生態護林員。

2.2 國家重點生態功能區生態補償扶貧的挑戰

2.2.1 缺乏法制監管和長效的保障機制

無論是生態補償還是扶貧，目前我國都缺乏國家層面的法律法規，造成我國各地生態補償與扶貧開發實踐普遍存在法律依據不充分、地方規范性文件缺乏法律效力等問題。

一方面，我國生態補償立法速度遠遠落后于生態問題出現及生態管理、補償模式發展的速度，立法的滯后性導致法律法規無法滿足生態環境修復和保護的需要，環境財政稅收政策、生態項目建設、生態管理及補償模式缺乏相應的法律支持與保障，致使土地利用、自然資源開發等具體補償工作缺乏相應的法律依據。

另一方面，我國也沒有針對扶貧的專門立法，扶貧開發工作依然處于無法可依的尷尬境地。《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》明確提出地方立法先行，全國近20省份結合當地實際先后出臺了地方性扶貧開發條例，中央和國家機關各部門相繼出臺200余個圍繞扶貧的政策文件或實施方案。雖然這些地方條例和中央政策具有針對性強、反應及時等優勢，但行政扶貧的臨時性與不確定性勢必影響我國扶貧攻堅事業的可持續健康發展。

貧困地區生態補償機制的建設除了法律法規保障之外，還應包括相應的制度保障。但目前，我國各地針對生態補償扶貧的具體實踐尚在努力探索階段，國家尚未出臺專門的相關政策，省級政府下達專項資金時也沒有用于生態補償扶貧的專項資金。此外，國家財政轉移支付制度、綠色資產定價制度、環境稅制度、激勵機制、宣傳教育機制等制度建設依然存在諸多問題有待解決，對貧困地區生態補償扶貧的順利推行造成嚴重的阻礙。

2.2.2 各部門管理職責交叉，缺乏統一管理

生態補償扶貧涉及財政、農業、林業、水利、國土、環保、扶貧辦等多個部門，不同部門擁有各自職責，在生態保護與扶貧開發過程中，各部門之間及各部門與政府之間的職權劃分和利益時常存有沖突，管理權限不明確、多頭管理、監管真空等現象嚴重。國家重點生態功能區內天然林資源保護、退耕還林還草、防護林體系建設、濕地保護與恢復等工程由各部門負責政策的制定與執行，生態補償實際上變成了以部門為主導的補償，甚至一些區域的生態補償成為了對部門的補償。由于缺乏統一的管理，各部門責任主體不明確，管理職責交叉，致使在監督管理、資金整合與投入等方面難以形成合力，補償資金不到位、使用效率低，生態補償扶貧無法達到預期效果[12]。在涉及生態補償的七大重點領域中，流域的生態補償由于涉及流域上下游和跨行政區域的問題，其利益協調機制顯得尤為復雜。由于經濟發展水平的不同，上下游政府如何在追求自身利益最大化的情況下順利簽訂橫向生態補償協議成為影響流域生態補償機制有效開展的重要難題。

2.2.3 市場化參與程度過低，公眾補償意愿不高

目前，我國現有的生態補償政策大都是自上而下的命令——控制手段，生態補償項目往往基于政府的政治意愿，市場化方式協調保護者與受益者之間供需平衡的效用得不到有效發揮。此外，國家重點生態功能區的規劃范圍、補償標準、補償方式、生態產品的確權及定價等大都由政府直接制定并下發，很少征求生態保護區內農戶的意愿，公眾積極有序參與到生態環境管理和決策的權利喪失。例如，生態旅游作為國家重點生態功能區內生態補償扶貧的重要措施，尚處于政府主導階段，政府在生態旅游開發和管理中起著決定性作用，因此不利于其他主體的市場化和“造血式”扶貧的可持續性發展。

此外，在實踐過程中，由于公眾缺乏對生態環境修復和保護重要性的認識，導致公眾的補償意愿不高。例如，位于國家重點生態功能區的流域上游需要遵守比下游地區更為嚴格的水質標準，其發展權遭受限制，為保護生態環境付出了大量的建設成本和機會成本，經濟逐漸陷入貧困。而下游地區的經濟發展未受限制，且獲得良好的生態利益。因此，受益的下游地區理應對遭受經濟損失的上游地區進行補償，這種補償并不是一種發達地區對貧困地區的同情或扶持，而應當是受益方的一種社會責任，是對貧困地區利益與權利的回歸。但現實中，公眾并未充分認識到貧困地區在生態系統平衡中所發揮的重要作用，沒有將對重點生態功能區的生態補償當作一種社會責任，缺乏對貧困地區生態補償的自覺性。基于對生態補償政策的“不以為然”，各地爭相擠入優化開發區或重點開發區，拒絕被納入限制開發區或禁止開發區，即使被納入也會“想方設法”變相進行資源開發。

2.2.4 補償標準難以確定，補償方式過于單一

生態補償標準的確定是生態補償扶貧機制建立并實施的核心和難點。盡管我國圍繞此問題已進行了較多的研究，有些補償標準核算方法還廣泛運用于實際案例中。但總體而言，我國關于生態補償標準的實踐研究還處于起步階段，核算結果存在著一定的主觀性和不確定性，在生態補償標準核算方法這一關鍵問題上尚未建立一套系統完整的、科學合理的核算體系。由于缺乏明確的補償核算方法、補償程序、跨界糾紛解決程序、生態受益者的獲利補償標準、生態破壞的恢復成本標準、生態系統服務價值標準等，生態補償扶貧機制的有效可持續性開展受到直接影響。

盡管我國在生態補償方面已做出許多嘗試，但補償渠道依然以政府的縱向財政轉移支付為主，現金補貼是目前生態補償最主要的形式和手段[13]。絕大多數的補償者是在政策強制措施下被動補償，受償者也是被動接受補償，這就很容易造成受益者與實際需要補償者脫節。而且，政府補償多為“輸血型”補償，對口協作、產業轉移、人才培訓、碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式較為缺失。簡單的現金補貼方式容易造成受償者過分依賴于政府的資金補助，從而無法充分調動國家重點生態功能區居民保護生態環境、發展生態產業的積極性和主動性，往往起不到明顯緩解貧困的效果，進而無法從根源上解決其貧困問題。

3 構建國家重點生態功能區生態補償扶貧長效機制的對策建議

3.1 不斷加快體制機制創新

國家重點生態功能區內的各級政府應牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，正確處理好發展與生態的關系，持續加強生態環境治理，科學劃定“生態保護紅線”，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構和生產生活方式，走出一條生態優先、綠色發展之路。加快對不動產統一登記制度的改革，建立科學合理的自然資源資產管理機制，對保護區內的水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，進一步明確自然資源資產所有者、監管者以及其責任，形成歸屬清晰、權責明確和監管有效的自然資源資產管理體制[14]。

協調好扶貧開發與生態保護的關系，把尊重自然、順應自然、保護自然融入生態補償扶貧工作的全過程。精確瞄準14個集中連片特困地區的片區縣、片區外國家扶貧開發工作重點縣，推進建立縣級脫貧攻堅部門與生態環保部門之間的聯席會議機制，建立健全部門之間管理事項的宏觀調控與監督協商機制。明確部門職責，促進各部門之間的密切協作，打破部門利益“顯性化”和“條塊分割”，確保生態補償項目與扶貧開發項目相結合[15]。積極探索建立多元化的生態補償機制，從補償來源、補償途徑、補償模式等方面進行創新，確保生態補償扶貧的有效性。建立補償資金專項賬戶或綠色產業扶貧基金，進一步提升扶貧脫貧的質量和水平。

根據地區發展規劃與環境保護政策，嚴格按程序組織實施生態補償扶貧工作，嚴格執行補償標準、補償政策，做到符合政策的貧困戶應退盡退、應補盡補； 監察、審計、財政等部門要加強對生態補償扶貧資金的審計和監管，對虛報冒領、弄虛作假、政策落實出現偏差、工作推進不力等行為嚴格問責，確保生態補償扶貧資金的安全使用。

3.2 提供可持續的生計模式

可持續的生計模式是扶貧長效機制的關鍵，也是當前生態補償扶貧最嚴峻的挑戰。財政轉移支付這種“輸血型”補償方式對促進國家重點生態功能區的生態環境建設和保護起到了十分重要的作用，但不能從根本上解決貧困地區發展權補償的問題。目前，我國重點生態功能區的生態環境建設和保護工作的力度、深度和廣度基本取決于外部“輸血量”的多少，缺乏生態環境建設和保護的內生原動力和支撐力，即缺乏“造血”功能。政府的財政轉移支付資金并不會源源不斷地供應，一旦“輸血”被停止，生態環境建設與保護活動也將隨之夭折。

因此，生態補償扶貧應側重于產業、技術補償等“造血型”補償。依托國家重點生態功能區的區域資源優勢，大力發展能夠實現自身再生、可持續發展的“內生性產業”，進而發展與之相對應的配套產業和第三產業，激發貧困地區的內生發展動能，真正實現貧困人口的“能力脫貧”。各貧困區應綜合上級政府制定的生態功能規劃和自身生態資源稟賦優勢，盡快制定扶貧產業規劃，發展無公害農產品、綠色有機食品，打造特色農產品重點品牌，重點發展生態旅游業、特色林產業和特色種養業等生態產業、配套及新型產業，將資源優勢有效轉化為產業優勢、經濟優勢，促使傳統農業向第三產業轉變，實現貧困區農戶經濟收入的可持續性。

生態移民既能幫助國家重點生態功能區的貧困人口改善生計環境，又能使限制或禁止開發區免受人為活動的干預，是實現生態環境保護與扶貧協調發展的有效途徑。因此，對于生態環境脆弱、資源環境承載力較低、缺乏基本生存條件和就地扶貧無望的國家重點生態功能區的貧困人口，進一步擴大與提升生態移民搬遷的范圍和補償力度。對貧困戶和貧困村進行精準識別、建檔立卡，明確生態移民搬遷對象，圍繞“建房、搬遷、就業、配套、保障、退出”6個關鍵環節，科學制定并全面落實生態移民搬遷政策，確保搬遷群眾“搬得出、留得住、有社保、有出路”。

3.3 兼顧公平與效率

社會經濟發展強調公平與效率，生態補償扶貧同樣應注重公平與效率問題。生態補償機制是“青山綠水”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益調配機制。“誰受益、誰補償，誰破壞、誰賠償”的生態補償原則體現了權利保障的公平性。正是因為環境資源產權界定不清和權利初始分配不均造成了事實上發展權利的不平等，因此需要通過生態補償機制來彌補這種權利的不均衡，不讓優美生態環境的保護者、優質生態產品的提供者吃虧，不讓保護區內的居民守著綠水青山過窮日子、苦日子。基于公平的原則，在補償對象方面，補償資金使用可向貧困人口傾斜，對做出生態貢獻的貧困群體的補償數額應高于正常補償數額。

效率是生態補償實施的內在要求，應進一步加快建立生態環境績效考核指標體系，加強對生態補償項目的績效評價，積極引入第三方對生態補償實施績效進行評估，真正做到評估結果的客觀與公正。應將國家重點生態功能區內的生態補償整合到地區發展規劃之中，把生態環境因素作為衡量地區發展的一個重要方面，制定GEP與生態資產核算技術指南，將GEP納入政績考核和生態文明考核體系，規范生態產品與服務的價值化方法，建立GDP與GEP雙核算、雙運行、雙提升機制[16]。結合扶貧脫貧，以生態文明建設為導向構建和完善以綠色減貧為核心的貧困縣考核機制，對相關部門領導干部的工作績效進行考核，讓生態資源指數成為政府決策的行為指引和硬性約束。以自然資源資產負債表為主要依據，對領導干部在任職期間對自然資源的開發、利用及保護責任的履行情況進行考核，對違背科學發展觀要求并造成生態環境破壞的重大決策失誤實行問題追溯和終身責任追究[17]。

3.4 大力進行生態修復和農村環境建設

國家重點生態功能區內農村居民的生產生活方式直接影響到保護區的生態環境和貧困人口的脫貧情況。應主要從以下幾個方面來進行生態修復和農村環境建設：第一，保護區內的政府及居民應牢固樹立生態優先的生態文明理念，將保護和改善生態環境放于首位。第二，加大對國家重點生態功能區環保基礎設施和基本公共服務設施建設的投資支持力度，發揮環保基礎設施對貧困地區經濟社會發展的支撐和服務作用，著力改善貧困地區的生產生活條件，提升居民的經濟收入水平。第三，加大對貧困地區的生態治理與修復，著力解決農村突出環境問題，穩步推進農村自然生態保護，實現農村山美、水美和村舍美，凸顯生態價值。利用清潔化生產技術，扎實推進農村減排，抓緊做好農村生活污水和規模化畜禽養殖場污染減排工作； 加強對農業面源污染的控制，推行農藥化肥減施工程，加強農村秸稈禁燒與綜合利用； 保障農村飲水安全，清理、搬遷散落在村莊附近嚴重污染環境的企業，推進農村工業企業“入園進區”； 切實抓好突出環境問題整治，著力推進土壤污染防治工作，開展受污染耕地土壤環境監測和農產品質量監測，保護“米袋子”“菜籃子”和“水缸子”安全。