老年教育公益性及實現路徑研究

□丁紅玲 宋 譜

老年教育是服務于老年人生存、生活與生命質量提升，維護老年人基本學習權益得到保障的社會公共福利事業，是一項神圣而偉大的事業。老年教育自其誕生之日起就打上了深深的扶弱濟貧人文關懷的烙印，是教育體系本體演化、洗禮、成長、變遷、蛻變、涅槃成熟的標志，是社會文明進步的體現。老年教育具有公益性。何謂“公益性”？ “公益”顧名思義即公共的利益，是指某一公共產品的問世對公眾有益，而公眾得到該產品又不需要付出代價或者只需付出極少的代價。公益性是指某一公共產品具有為社會公共大眾帶來共同利益福祉的屬性，它具有消費上的共享性、公平性、機會均等性，和供給上的普惠性，以及生產目的上的非營利性。公共產品分為純公共產品和準公共產品，純公共產品具有消費上的非排他性和非競爭性，如國防、環保等；準公共產品具有純公共產品的部分特征，具有在消費上的一定的非排他性和有限的非競爭性，以及在供給上具有全社會的共同參與性，體現為一種公民的責任義務。

具體而言，老年教育公益性屬性表現為：一方面，在消費上，老年教育具有一定的非排他性和有限的非競爭性。所謂一定的非排他性意謂：有些老年教育產品具有非排他性，如社區面向老年人開展的一些活動和提供的一些服務，人人皆可以享用，無需付費；而有些老年教育產品具有排他性，如老年大學提供的產品，受教育者在消費該產品時需遵循“誰付款誰受益”的原則，必須支付一定的費用，盡管費用低廉，自然會將付費的群體排除在外。所謂有限的非競爭性意謂： 當供給方的資源供給充足，存在著過剩的供給能力，增加消費者的邊際成本為零時，消費者之間不存在產品的爭奪；當供給方資源供給不足，供給規模有限，供給能力對消費者的容納有限時，增加消費者的邊際成本大于零時，消費者之間存在著產品爭奪，即所謂的“僧多粥少”。另一方面，在供給上，要求全社會（包括政府、企事業單位、社會組織、個人等）共同參與，形成合力，共同擔當起扶弱助老的神圣使命，行使起責任義務，服務于老年教育事業，確保社會老年人群對老年教育產品需求的充分滿足，提高老年人的生活質量，使老年人群真正進入“老有所學、老有所為、老有所樂”的理想王國，怡享生命的福祉。

當前，隨著我國人口老齡化趨勢的不斷加深，老年教育資源短缺，老年教育辦學機構和服務機構較少，資源供給存在著難以克服的瓶頸，老年教育產品供給遠不能滿足社會需求，供給數量少，供給質量較低，且供求錯配，老年教育有效供給不足，難以滿足社會上龐大的老年人群對老年教育公共產品的消費需求。這就需要在公益性的供給服務保障上探索新的實現路徑，優化供給服務機制。具體實現路徑如下：

一、發揮政府權能作用，總體推進

政府權能是指政府合乎規律地運作自身權力與職能的水平[1]。政府作為維護全體公民利益的人格化總代表，通過其行政權能在推進公益性事業方面起著主導作用，包括總體上的部署、規劃、組織、協調、宣傳、發動等。政府在推進老年教育公益性方面的權能具體表現為：一是法律剛性引領，保駕護航；二是經費支持，提供財力保障。鑒于此，老年教育公益性的實現首先需要從這兩方面著手加以推進。

（一）加強立法建設，為老年教育公益性實施保駕護航

法律是杠桿，是老年教育公益性實施的有力支撐。雖然我國近年來頒發了老年教育的相關政策，如2001年老齡委頒布的《關于做好老年教育工作的通知》和2016年教育部頒布的《老年教育發展規劃（2016-2020）》，這兩部政策對老年教育的發展起到了一定的引導和指導作用，但總體來看，政策的方向性、戰略性和規劃性較強，操作性較弱，加之缺少法律的剛性助推，致使老年教育的公益性實施在實踐中舉步維艱。目前我國還沒有頒布專門的老年教育法，其他相關法律中對老年教育也鮮有涉及，如《老年人權益保障法》雖然圍繞老年人養老提出了相關規定要求，但大多是圍繞老年人生活方面的權益服務保障，涉及到的對老年人教育方面的權益服務保障內容較少。有鑒于此，加強老年教育專門立法刻不容緩。立法涉及的主要內容應包括如下：1.建立老年教育的統籌協調專門管理機構，負責老年教育事業的統籌規劃、戰略部署；協調各相關職能部門（教育部門、文化部門、組織部門、宣傳部門、民政部門、財政部門等）的權能和職責；負責各級各類老年教育事業的協調運作、權責分配、監督評估等，使老年教育規范化、有序化健康發展；2.建立老年教育經費投入機制。將老年教育納入國民事業發展規劃，各級人民政府要制定本地區的老年教育發展規劃，確保老年教育經費按照財政收入固定比例進行撥款；鼓勵慈善組織、基金會等社會各方對老年教育捐贈，確保老年教育經費充足；3.鼓勵多元主體開展老年教育。明確中小學教育機構、駐地企事業單位以及其他社會公共資源服務于老年教育的責任和義務。鼓勵高校充分利用師資和場地開辦老年大學或學院。鼓勵公民、法人、民間組織等社會力量舉辦老年教育；4.建立公益性服務激勵機制。對社會力量舉辦老年教育提供稅收優惠和財政補貼；鼓勵民辦非企業單位為老年人提供公益性服務，對貢獻較大、影響力大的社會辦學機構進行表彰，提供物質補貼或榮譽獎章。

（二）加大政府經費投入，為老年教育公益性實施提供財力保障

經費投入是確保老年教育公益性實施的必要條件。發達國家都非常重視老年教育經費的政府投入，美國社區學院的經費一半以上都來自政府投入，日本政府對老年教育的投入力度也較大，主要的老年教育機構如高齡老年大學、長壽老年大學及各種培訓班等均是由政府出資開辦[2]。長期以來我國老年教育經費投入不足，就政府投入而言，尚未形成規范化的投入機制，大多數地方政府對老年教育的經費投入缺少明確規定，未將老年教育列入財政預算，對老年教育投入不穩定、不固定、隨意性較大，目前僅有少數省市（如武漢市、上海市奉賢區等）將老年教育納入當地的財政預算，大部分地區尚未形成持續化常態化的投入機制，且缺少對經費投入效能的管理和監督。

立足于推進老年教育公益性的有效實施，需要加大政府的經費投入力度，首先，國家財政要建立并不斷完善老年教育的專項經費投入機制，按財政收入的既定比例劃歸于老年教育，設立老年教育專項資金，不斷將老年教育經費投入固定化。其次，地方財政要將老年教育經費列入各地政府的財政預算，按各地區常住人口下撥老年教育經費，并規定最低限額，以保障老年教育經費投入充足。另外，鼓勵多元化投入，要營造“踐行責任、回饋社會”的良好公益事業捐獻文化氛圍，鼓勵慈善組織、基金會、駐地單位對各類型的老年教育機構和老年教育活動進行捐資，努力形成政府主導，多元投入的良好格局。

二、廣設網點，增加老年教育機構的密集度

截止目前，我國老年大學數量已達到7 萬所，有700 多萬老年人就讀老年大學，但老年大學供給的增長速度遠不及我國人口老齡化速度加劇對老年教育的需求。顯然，我國老年教育無論從數量上還是規模上都難以滿足日益增長的老年人口對老年教育的需求。鑒于我國目前老年教育機構較少，覆蓋面和融滲度有限，要廣設網點，密布教育機構，提高老年教育服務供給的擴容量。

（一）增加政府舉辦老年教育機構的密度，廣設服務機構站點

目前我國老年教育辦學主體主要有政府、高校、民間力量等，經費投入秉承“誰辦學誰投入”的原則。其中，政府辦老年大學（包括老干部部門、組織部門、民政部門、教育部門等各部門辦老年大學）是發展老年教育的主要力量，但從現實來看，政府辦老年大學還存在諸多問題，如辦學數量少，辦學規模不大等。高校辦老年大學更是數量有限，規模不足。要鼓勵政府辦的老年大學在基層下設行政單位設立分校，加大對基層老年大學分校及教學點的軟硬件設施的建設，以及師資的建設，聘請素質高、專業能力強的教師任教，提高老年大學專兼職職教師的薪酬待遇，夯實師資人才隊伍。目前，致力于拓展老年大學的辦學規模，有些地區已經開始行動，上海老年大學在上海市共設立20 個分校點，滿足了更多老年人的學習需求，起到了很好的標桿帶頭作用。

（二）服務機構向下延伸，大力發展社區老年教育

社區是老年人的生活家園，是開展老年教育的主陣地。立足于老年教育的基層建設，需要大力發展社區老年教育。

首先，要加強社區老年教育的場地設施建設，充分利用老年活動中心、老年活動室或整合駐地企事業單位場地設施開展老年教育。要通過資源整合，多方協同，建立社區老年大學（學校），并在各個街道增設學習站點、教學點和服務網點，打造十分鐘學習圈，方便老年人群就近學習。目前一些社區教育實驗區和示范區已經開始行動，如北京市朝陽區社區老年大學在10 多個街道設立了教學點，增強了社區老年大學（學校）的輻射力，為老年人提供了更多教育機會。太原市目前已建立社區老年大學40 所，除開展日常的老年教育教學活動外，還承接區內的老年教育服務，起到了很好的典范帶頭作用。

其次，要積極探索“養教結合”模式。鼓勵福利院、養老院、敬老院等養老機構除提供養老服務外，進一步拓展功能，開辟新的服務領域，開展老年教育，可以采取積極與社會上的各類老年教育機構進行整合與對接的辦法，根據老年群體的不同需求，開設相關課程，開展教學，提供個性化、訂制化服務，豐富老年人生活，使老年人養老期間真正能享受到生活和精神的雙重關照、雙重服務，提高老年人的生活質量。

三、鼓勵高校開放辦學，釋放優勢教育文化資源能量

高校擁有優質的教育文化資源，是開展老年教育的重要力量。從世界范圍來看，高校辦老年大學由來已久，世界上第一所老年大學是法國圖盧茲大學于1973年創辦的“第三年齡大學”。目前世界各地高校辦老年大學的教育機構有數千所。在開展老年教育中，發達國家高校尤其重視發揮其在老年教育中的功能作用，英國開放大學堪稱為老年人學習提供義務協助與支持服務的典范，作為一所成人高等教育機構，該校有近五分之一學員是老年人，入學無門檻，對老年人入學資格不作要求，學費低廉，老年人既可以選擇面授也可以選擇通過遠程在線網絡學習。美國高校服務于老年教育的體系也已基本建立，包括為老年人提供與普通大學生有同等權力的學歷教育，以及根據老年人的需求專門為老年人設計的個性化課程。我國目前高校開展老年教育、服務老年人群的理念尚未形成，就全國情形來看，雖然高校辦老年大學（或學院）的大約有數百所，但其中有相當一部分高校辦老年大學（或學院）僅是省市級老年大學的分校，并非是獨立辦學。大部分高校舉辦老年大學積極性不高，其資源向社會老年群體開放度低，而且，即使一些已經開辦了老年大學（或學院）的高校，其對老年大學（或學院）的專項投入也較少，舉辦老年大學（或學院）的經費主要來源于學員的學費，辦學規模小，功能未能充分發揮，資源優勢未能充分彰顯[3]。

基于高校在老年教育中的重要作用，今后要進一步強化高校服務社會、服務老年教育的理念和責任意識，鼓勵高校不斷提高資源開放度，積極探索多種辦學模式，如對老年人入學降低門檻，采取免試、降低學費等優惠政策，開展以老年大學（或學院）為主的非學歷教育，或者開展以上課修學分為主的學歷教育；或者舉辦開放大學對老年人提供遠程在線網絡教育服務等。要不斷加強增加各類專業和課程，擴大老年教育規模，使更多的學習資源服務于老年教育。同時，要不斷開放場地設施及師資資源，與社區互動，面向社區老年人群開展形式多樣的老年教育活動，為老年人提供更好的學習服務平臺。為了保證高校老年教育的辦學質量，還要在高校內部設立老年教育的專門管理機構，專門負責老年教育的計劃、組織和協調和監控，確保老年教育的高品位、高規格、規范化發展。

四、調動社會組織力量，激發民間社會活力

老年教育是一項公益性事業，公民社會有義務有責任服務于老年教育。換言之，老年教育公益事業要真正地繁榮興盛并充滿活力，還需要調動民間社會組織的力量。社會組織天然具有從事公益事業的屬性，其稟賦攜帶的非營利性基因使其在老年教育中扮演著重要角色。社會組織可分為民辦非企業單位和民間社團組織。其中，民辦非企業單位包括民間基金會、民辦的醫院、福利院、以及民辦的教育培訓機構等。民間社團包括興趣類、生活類、健康類、體育類、學術類、服務類、慈善類、環保類、治安類等等。在依托社會組織舉辦老年教育方面，國外已經為我們積累了一定的經驗，如法國高校在舉辦老年大學的同時積極依托老年大學協會，發揮其感召力、組織力和協調力。英國倡導各行各業獨立辦學、開放辦學的同時，尤其鼓勵組建民間信托公司進行管理。

首先，要大力扶持民間非企業單位尤其是民辦培訓機構開展老年教育。長期以來，我國民辦培訓機構辦學主要聚焦于考前輔導的升學教育、職業技能證書和專業資格證書培訓，面向的人群主要是兒童青少年、青年人和中年人，而面向老年人群的老年教育卻不受其關注。要扶持和鼓勵民辦培訓機構開辦老年學校，要簡化其審批手續、審批程序，降低準入門檻?；鶎有姓I導部門要為培訓機構提供技術、管理、和技能培訓等方面支持和指導，幫助培訓機構順利承接老年教育項目，實現培訓機構與政府或其他機構的順利對接。值得一提的是，鼓勵培訓機構開辦老年學校，并不排斥其收費，可以允許其適當的收費。值得注意的是，老年教育作為公益性產品具有非營利性，但并不絕對排斥盈利，只是基于老年教育的公共產品屬性，反對其不正當、不合理收費，為此，需要制定統一市場收費標準，對其財務運營進行監管，防止其利欲的膨脹和滋長。同時制定質量評價標準體系，定期評估，表彰先進。

其次，大力培育和發展民間社團組織開展老年教育。自從20世紀80年代我國社區教育發展以來，我國民間社團類社會組織參與老年教育在一些大中城市逐漸興起，但總的來看，其類型發展參差不齊，表現為興趣類、生活類、健康衛生類、體育類的較多，但服務類、慈善類的較少。且各類組織開展老年教育存在著良莠不齊，隨意性強、質量不高等問題?；鶎诱獜V泛宣傳，積極發動，精心扶持培育。對于已經存在的社團組織街道要進行登記備案，根據性質進行分類管理指導。同時，在街道設立社會組織服務中心對其提供全方位的服務，如對其給予經費、場地、設施的支持，還要定期組織社會組織的核心成員對其進行培訓。要建立政府購買服務機制，通過公開招標的方式，擇優選取有能力、有資質的社團組織承接老年教育服務項目[4]。并進一步完善項目確認、預算編制、組織承接、監管評價等流程的制度建設，科學鑒定和評估社會組織的質量水平，不斷促使社會組織供給服務優化，提高老年教育產品服務質量。同時還要建立定期評價機制，通過開展社團之星評優活動，為優秀的社團組織提供展示平臺，激勵其更好地開展老年教育活動，同時起到典型示范的引領作用和輻射效應。

五、加強老年教育志愿者隊伍建設

志愿者隊伍是承擔社會公益事業的生力軍，推動公益事業發展的重要力量。老年教育公益性的實施離不開志愿者隊伍。我國目前老年教育志愿者總體數量不多，主要分布在養老院、福利院、敬老院以及老年大學、社區老年大學、老年學院等養老和教育機構，總體來看，從事生活服務類的多，從事教育服務類的少。從人員來源來看，主要由高校大學生、機關單位黨團員和部分退休人員構成。從隊伍內部情況來看，還存在組織較松散，活動隨意性大、整體素質不高等問題，這些問題嚴重影響了志愿者隊伍在老年教育公益性事業中功能和作用的發揮。

致力于提高志愿者隊伍在老年教育公益事業中的功能作用，首先，要通過各種社會公共媒體大力宣傳志愿者精神，營造志愿者文化，鼓勵不同年齡、性別、不同社會階層、不同社會領域、不同行業職業的人參與到志愿者隊伍中來，增強社會民眾服務老年教育的公民意識和責任意識。尤其要挖掘和開發兩類人群人力資源：一是吸納高校大學生，鼓勵擁有不同專業背景的大學生加入志愿者，圍繞老年教育的公共需求開展多種形式的公益服務，滿足老年人多層次、多元化、個性化的教育服務需求；二是鼓勵社會上有精力和能力的老年人，尤其是有專業技能的低齡老年人積極參與志愿活動、在老年教育相關機構提供志愿服務，發光發熱，使其在獲得積極的情感體驗和精神體驗的同時，更好地服務社會，實現自身價值。其次，要建立健全老年教育志愿者隊伍招募、培訓、激勵和評價制度。通過各種渠道招募素質高、能力強、熱愛公益事業、具有奉獻精神的志愿者；不斷完善志愿者的登記注冊制度，根據專業技能類別和程度的不同，對已經注冊登記的志愿者進行分類管理，并制定一定的規章制度。要對已經登記注冊的志愿者進行培訓，明確作為志愿者的權益、責任和義務，并提供老年教育相關知識與技能方面的培訓，如老年學、社會學、心理學、身心保健、體育鍛煉等，提高志愿者專業素質。同時要建立老年教育從業者資格證書制度，制定國家級的從業資格認證標準，可以設立專門的培訓機構，對合格的志愿者頒發資格證書。并授予研究所、高校等機構對老年教育從業人員（包括志愿者）頒發相關資格證書的權力，促進老年教育志愿者隊伍向職業化、規范化、社會化方向發展。值得注意的是，志愿者服務雖是無償服務，但不能只靠奉獻精神來維系，必須建立健全老年教育志愿者隊伍長效激勵機制，開發多種形式的長效回報機制，可以在物質上給予其一定的補貼，如交通費、餐飲費等，在精神上給予其榮譽嘉獎，如頒發證書。也可以采取建立“時間儲蓄制度”的辦法，使參與志愿服務的志愿者在自身遇到困難時有優先獲得其他志愿者幫扶的權力，或者作為一種志愿生涯的資歷可以在適當的時候得到應有的社會回報。最后還要對老年教育志愿者的服務進行多方位、多角度的評價，促使志愿者服務質量的不斷提升。