社區養老設施鄰避效應的治理

景榮杰

摘 要：在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，如何治理社區養老設施的鄰避效應，是一個亟待解決的社會治理難題。通過梳理現有的與社區養老設施鄰避效應相關的文獻，了解鄰避效應的含義與特征，分析鄰避效應產生的原因，借鑒行之有效的治理對策，對于社區養老設施鄰避效應的有效治理有著至關重要的作用。

關鍵詞：社區養老設施;鄰避沖突;鄰避效應;產生原因;鄰避治理

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0023-02

在人口結構老齡化形勢日益嚴峻的背景下，由于軀體功能障礙以及慢性疾病的困擾，老年人不得不依賴外來行動力的照護。但就當前我國的養老保障體系而言，還無法很好地滿足老年人的日常照料需求。為了緩解日益緊張的養老保障壓力，以社區為依托，面向家庭日間暫時無人或無力照護的社區老年人提供日間照料和居家養老支持的社區養老設施開始出現[1]。然而，社區養老設施在建設的過程中卻常常因其負外部性和成本與收益的不均衡性遭到周邊居民的抵制，使社區養老設施陷入無處落地的鄰避困境。為此，通過梳理國內外已有的社區養老設施鄰避效應相關研究成果，了解鄰避效應的含義與特征，借鑒行之有效的治理對策，對于社區養老設施鄰避效應的治理有著至關重要的作用。

一、社區養老設施的鄰避效應

“鄰避”一詞源自Not In My Backyard（NIMBY）的中文直譯，由OHare于1977年首次提出，用以描述那些產生的正外部效益由全體社會共同分享，造成的負外部影響卻由周邊居民獨自承擔的公共設施。根據OHare對“鄰避”概念的描述，社區養老設施由于在建設和運營的過程中可能給周邊居民的身體健康、財產價值、居住環境帶來負面影響，且違反了“誰受益誰補償，誰受損誰獲償”的平等互惠原則，常常遭到周邊居民的強烈反對和行為上的激烈反抗，這種周邊居民無論是態度還是行為均對社區養老設施表現出的排斥即為社區養老設施的鄰避效應。

比較社區養老設施與其他具有鄰避效應的公共設施可以發現，以核能源項目為代表的風險集聚類鄰避設施雖然風險發生率低，但風險一旦發生必然造成巨大的財產損失和人員傷亡，表現出較高的鄰避效應;以垃圾焚燒項目為代表的污染類鄰避設施由于在運行的過程中可能造成污染，也表現出較高的鄰避效應;而社區養老設施由于可能產生的風險并不危及公眾的生命安全，可能造成的損失更側重于經濟和情感層面，如對房地產價值、社區安寧等的影響，表現出較低的鄰避效應，因而在選址決策的過程中往往被決策者有意或無意識地忽視[2]。比較不同種類社區養老設施可以發現，公眾對老年體育設施等為老設施的接受意愿明顯高于臨終關懷醫院等養老設施[3]，對社區環境、資產價值的影響越大，對公眾秉持的樸素的“生死觀”的沖擊越強烈的社區養老設施，鄰避效應越明顯。

由此可見，雖然相較于核能源項目、垃圾焚燒項目，社區養老設施的鄰避效應并不明顯，但隨著公眾權利意識的不斷覺醒，頻繁發生的群體性沖突事件使決策者對社區養老設施的鄰避效應再也無法避而不談。顯然，社區養老設施是具有鄰避效應的，但不是所有種類的社區養老設施都具有同等水平的鄰避效應。有些社區養老設施的鄰避效應水平較高，其建設會遭到周邊居民的強烈反對，如臨終關懷醫院;有些社區養老設施的鄰避效應水平較低，其建設只會引起周邊居民心理上的不悅，如日托中心。因此，我們在認識社區養老設施的鄰避效應時，既要關注社區養老設施鄰避效應的共性，也不可忽視不同種類社區養老設施鄰避效應的個體差異，只有同時認識到社區養老設施鄰避效應的共性和個性，才能更加深刻地認識到社區養老設施的鄰避效應的本質特征。

二、社區養老設施鄰避效應的治理對策

為了實現鄰避效應的有效治理，專家學者從多個方面做出努力，在分析社區養老設施鄰避效應的產生原因的基礎上，結合鄰避治理的實踐經驗，得出了一系列可供參考的治理對策。

首先，科學辯證地看待社區養老設施的鄰避效應。在治理社區養老設施鄰避效應的過程中，既要正視社區養老設施鄰避效應的負面影響，也不可忽視其促進環境公民社會建構的正面價值[4]，在宣傳社區養老設施的社會效益的同時，既不回避公眾的利益訴求，也不推脫社區養老設施鄰避效應的治理責任，是治理社區養老設施鄰避效應的思想基礎[5]。

其次，通過復合型的補償措施實現社區養老設施建設的共贏。作為治理社區養老設施鄰避效應的重要工具，利益補償強調成本的分擔、利益的分享以及公平公正問題的解決[6]。但在具體的實施過程中，由于受到“動機擠出效應”與“賄賂效應”的影響，單一的貨幣補償非但不能提高公眾對社區養老設施的接受意愿，反而產生了更加嚴重的負面影響[7]，而圖書館這類公共物品形式的補償更容易為公眾所接受。因此，只有根據實時情況下公眾的需求制定復合型的補償策略，才能確保利益補償的效果與意義的實現[8]。

再次，構建多元參與的協同治理機制。在社區養老設施鄰避效應的治理結構中，公眾并非被動接受治理的對象，而應是主動參與治理的主體。只有在正視公眾權利主體地位的前提下確保社區養老設施相關信息的充分公開，在尊重公眾利益訴求的基礎上，確保公眾能夠參與到社區養老設施選址規劃的過程之中[9]，才能實現社區養老設施鄰避效應的有效治理。

最后，通過積極主動的風險溝通彌合公眾與政府對社區養老設施的風險感知差異。社區養老設施之所以具有鄰避效應，并不是因為具有可能造成巨大的、難以處置和化解的損失的風險，而是在很大程度上根源于公眾與政府的風險感知差異，以及由此導致的在應對策略及行為上的分歧與對立[10]。因此，在鄰避風險社會放大的過程中，政府只有主動披露社區養老設施建設相關信息，快速回應公眾的利益訴求，才能從源頭上預防因興建社區養老設施引發的群體性沖突事件。

考察社區養老設施鄰避效應的治理實踐可以發現，社區養老設施鄰避效應的有效治理必須在多種治理對策的相互配合下才能實現。因此，對社區養老設施的治理主體而言，最重要的工作是根據社區養老設施的類型及鄰避效應的具體情況選擇若干可行的治理策略，并根據選擇的治理策略制定一整套因事因時制宜的治理規劃。

三、結語

通過對社區養老設施鄰避效應相關研究的梳理可以發現，就鄰避效應而言，學界已經積累了相當深厚的研究成果，有助于我們厘清社區養老設施鄰避效應的含義、特征以及產生的原因，為社區養老設施鄰避效應的治理提供了可供參考的對策建議。但由于社區養老設施的鄰避效應水平相對較低，專家學者在研究公共設施的鄰避效應時多聚焦于核能源項目、垃圾焚燒項目等鄰避效應水平較高者，而對社區養老設施的關注明顯不足。直到近年來，因興建社區養老設施而引發的群體性沖突事件不斷增多，社區養老設施的鄰避效應才逐漸引起學界的重視。這就給今后的研究提出了新的議題，如不同種類社區養老設施鄰避效應的特點及其治理等。總之，在人口結構老齡化形勢日益嚴峻的背景下，要實現社區養老設施鄰避效應的有效治理，還有很長的路要走。

參考文獻：

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