國家審計法律責任體系構建中的重點問題及實施路徑

王曉星

摘 要：國家法律責任體系構建的目的在于維護國家經(jīng)濟秩序，保證國家審計職能的發(fā)揮。基于此，首先進行概念界定和文獻綜述，接著介紹國家審計法律責任的相關內容并指出存在的重點問題，最后提出國家審計法律責任體系構建的實施路徑。

關鍵詞：國家審計;審計法律責任;實施路徑

中圖分類號：D922.27 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0192-03

為維護國家經(jīng)濟秩序，推動國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，國家審計發(fā)揮著不可替代的作用，是推進廉政建設的重要保障。為了保證國家審計的質量和效果，審計法律責任成為審計相關法律中的必要內容。從我國來看，《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》中都有獨立的章節(jié)對法律責任進行規(guī)定。但從總體來看，審計法律責任體系并不完善，仍然存在許多不利因素影響審計法律責任體系的構建。本文通過對國家審計法律責任的相關文獻進行分析，指出審計法律責任體系構建中的重點問題，并對實施路徑進行探索。國家審計法律責任體系的構建對審計監(jiān)督作用的發(fā)揮具有指導和規(guī)范作用。

一、概念界定與文獻綜述

第一，概念界定。國家審計是指有對于國家機關、行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的財務情況和會計資料等，由國家審計機關進行監(jiān)督和檢查的活動。審計法律責任是指由于未出具真實可靠的審計報告，相關審計主體需要承擔的法律責任。《中華人民共和國審計法》和《中國人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《審計法》和《實施條例》）都有專章對于審計法律責任進行了規(guī)定[1]。

第二，文獻綜述。以研究的主體不同進行區(qū)分，審計法律責任相關的文獻有國家審計法律責任、民間審計法律責任、注冊會計師的法律責任等。徐航（2019）指出，民間審計應當承擔更多的法律責任，同時對民間審計法律責任不清晰的相關問題進行了詳細分析，并提出了合理化建議[2]。葉濤（2019）等人對注冊會計師的法律責任進行了深入分析，并指出了存在相關問題的原因，最后得出了相應的解決方案[3]。

從國家審計法律責任相關的文獻來看，屈茂輝（2017）等人專注于國家審計法律責任規(guī)范的構造與優(yōu)化，對我國審計法律責任的立法結構、形式和主體都進行了深入分析和論述。黨博（2018）通過分析審計法律責任的現(xiàn)狀、類型和問題，從完善審計主體責任、民事法律責任、責任追究方式和地方立法方式方面提出了建議。張琪（2018）等人主要對國家審計法律責任追究機制的優(yōu)化進行了詳細論述，從問責機制、意識、主體和公告制度方面提出了對策建議。

通過梳理相關文獻發(fā)現(xiàn)，國家審計法律責任相關的文獻數(shù)量并不多，且目前的研究重點在于國家審計法律責任的現(xiàn)狀、問題和對策。而本文的研究重點在于通過分析國家審計法律責任相關的內容，指出審計法律體系構建中的重點問題，并探討體系構建的實施路徑。

二、國家審計法律責任的立法形式、責任主體及責任類型

第一，立法形式。從我國來看，國家審計法律責任的立法形式既有國有層面的主體法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，也有地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，國家審計法律責任相關的法律法規(guī)共有107部，包含國家層面和地方層面。從不同層面的法律法規(guī)數(shù)量來說，地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)數(shù)量較多，在總體立法形式中占比超過92%[4]（見下圖）。

■

國家審計法律責任立法形式占比情況圖

其中，國家審計法律責任以專章設立的有1部基本法律，即《審計法》;1部行政法規(guī)，即《實施條例》。根據(jù)2006年最新修訂的《審計法》中，第3條至第52條均是法律責任專章的內容。從2010年出臺的《實施條例》來看，第47條至第55條是法律責任專章的內容。對于審計法律責任的認定，《實施條例》與《審計法》保持高度一致，是對《審計法》相關內容的細化和解釋。

第二，審計法律責任主體。根據(jù)現(xiàn)行的審計法律法規(guī)，審計法律責任主要涉及三類主體。

一是審計機關及相關職能部門和人員。《審計法》第52條和《實施條例》第55條對審計人員的法律責任做出了規(guī)定，主要對審計人員的可能存在的違法行為進行了約束，其中包含審計人員需要承擔的行政法律責任和刑事法律責任。從地方性立法來看，基本上都對審計人員的法律責任進行了規(guī)定，且與基本法律法規(guī)具有一致性。《審計法》和《實施條例》中對于審計機關及相關職能部門的規(guī)定側重于從權利的角度出發(fā)，即在相關主體發(fā)生違法違規(guī)行為時，審計機關及相關職能部門應當對違法違規(guī)行為進行約束，例如責令限期執(zhí)行、申請強制執(zhí)行等。

二是被審計單位及相關人員。《審計法》中第43條、第44條、第46條、第49條、第50條均從法律責任義務的角度對被審計單位及相關人員做出了規(guī)定，第48條則從被審計單位的權利角度做出了相關規(guī)定。《實施條例》中第47條、第49條、第54條從義務的角度規(guī)定了被審計單位應當履行的法律責任;第50條、第52條、第53條則從權利角度規(guī)定了被審計單位的法律責任。從地方性立法來看，行政法規(guī)和規(guī)章主要以基本法為指導進行相關法律責任的規(guī)定。

三是中介機構。將中介機構作為審計法律責任主體之一，是因為國家審計中會聘請審計中介機構及其人員，這樣中介機構也需要在審計法律法規(guī)的范圍內履行審計法律責任。目前來說，主要是地方性立法中存在對中介機構法律責任的相關規(guī)定，基本法律法規(guī)中并未指出。在地方性立法中，大概有三成左右的法規(guī)和規(guī)章中對中介機構的法律責任進行了立法。

第三，審計法律責任類型。《審計法》和《實施條例》中僅對行政法律責任和刑事法律責任進行了規(guī)定，沒有提及民事法律責任。而地方性立法中，則對民事法律責任進行了規(guī)定，形成有效的補充作用。從行政法律責任來看，《審計法》和《實施條例》中主要包含責令改正、警告、處分、扣繳、罰款等，主要是針對被審計單位、審計人員等主體做出的規(guī)定。從刑事法律責任來看，《審計法》和《實施條例》對刑事法律責任的表述均為“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。從民事法律責任來看，主要存在于地方性立法中，包含賠償責任和違約責任[5]。

三、國家審計法律責任體系構建中的重點問題

本章主要對國家審計法律責任體系構建中存在的重點問題進行論述，從審計法出臺時間、法律法規(guī)數(shù)量、審計責任主體和審計追責四方面指出存在的問題。

第一，審計法出臺時間較晚，更新也不及時。與世界主要國家相比，我國《審計法》出臺的時間比較晚（見下表）。我國的《審計法》是1994年8月31日在第八屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上通過的，于1995年1月1日期開始實施，這與我國審計制度的曲折發(fā)展和審計工作起步較晚有很大關系。此外，我國最近一次修正《審計法》是在2006年，更新也存在不及時的問題，不利于國家審計法律責任體系的構建。

世界主要國家審計基礎法律出臺時間

■

第二，國家層面審計法律法規(guī)數(shù)量較少。上文中介紹了國家審計法律責任的立法形式，分為國家層面和地方層面的立法。從審計法律法規(guī)的占比來看，地方層面立法占比為93%。也就是說，國家層面的審計法律法規(guī)數(shù)量占比較小。從國家層面來看，審計法律責任主要在基本法律和法規(guī)中進行規(guī)定，并且主要以專章的形式存在。這說明，我國要構建完善的審計法律責任體系，就應當在國家層面立法上下功夫。

第三，對審計責任主體劃分不明確。一方面，有關審計法律責任的相關法律法規(guī)中，對審計機關和審計人員法律責任的劃分并不明確。現(xiàn)行的審計法律法規(guī)中，對審計機關和審計人員需要承擔的審計法律責任并未進行詳細劃分，不利于后續(xù)的審計追責。另一方面，《審計法》和《實施條例》中，對審計機關的法律責任主要從權利的角度進行規(guī)定，并未明確相關的違規(guī)責任。對于審計機關法律責任的相關規(guī)定，主要規(guī)定了審計機關對被審計單位相關的違法違規(guī)行為進行限期改正、警告等，并未規(guī)定審計機關的違規(guī)行為應當如何承擔責任。

第四，審計結果公布不及時影響審計追責。從我國來看，國家審計報告一般是在審計結束后下一年或者更晚的時間進行公布，這樣審計結果信息就存在不及時的問題。所以，對于一些違法違規(guī)行為進行審計法律責任認定及追究時，也存在不及時的問題，甚至會造成無法追責的問題。這主要是由于審計工作與審計結果之間的間隔時間較長，相關的責任主體可能發(fā)生變動，從而為追責帶來困難。另外，國家審計報告的公開程度不高也會為審計追責帶來一定的難度，這也是需要解決的問題。

四、國家審計法律責任體系構建的實施路徑

第一，及時更新審計基本法律的相關條款。隨著我國近年來社會和經(jīng)濟各個方面的快速發(fā)展，對審計工作也提出了更高的要求。對于審計實踐中出現(xiàn)的新問題、新風險，主要還是應從立法的角度進行解決。因而，我國應當根據(jù)審計過程中出現(xiàn)的違法和違規(guī)責任，對《審計法》及相關法規(guī)進行及時修正，對于不清晰或者不足的條款進行補充，從而更好地認定審計法律責任，并對相關責任進行追究。同時，地方性立法也應當根據(jù)基本法律的修正進行調整，與基本法律保持高度一致。

第二，國家層面應加強對審計法律責任的立法。目前來看，國家層面的審計基本法律和行政規(guī)章各有1部，即《審計法》和《實施條例》，國家層面的立法數(shù)量比較少。鑒于地方性立法占比較高的情況，國家層面應當加強立法，從多方面對審計法律責任進行詳細規(guī)定，促使相關主體履行法律責任。與此同時，我國應當逐漸轉變地方立法觀念，不能僅從大而全的立法思路出發(fā)，而是應根據(jù)實際情況進行立法。

第三，明確劃分審計責任主體，確定審計法律責任。一方面，明確劃分審計機關和審計人員的法律責任，避免出現(xiàn)責任不清晰的問題。應不斷加強審計質量控制，對審計機關和審計人員各自的工作內容進行劃分，從而更加清晰地認定審計法律責任。另一方面，對于審計機關的違法違規(guī)責任也應進行詳細規(guī)定。國家在對法律法規(guī)進行更新的過程中，應對審計機關的不規(guī)范行為進行法律責任認定，而不是僅從權利的角度進行立法。

第四，進一步完善審計法律責任追究機制。一方面，進一步細化審計問責機制。審計問責機制是審計法律責任認定和追究的重要保證，對現(xiàn)有審計問題機制進行細化是審計工作的主要趨勢之一，對審計法律責任體系的構建具有積極影響。另一方面，進一步完善對審計機關公告的相關規(guī)定，保證審計結果的及時性，為審計法律責任追責提供基礎條件。只有保證審計結果的及時性，才能保證審計法律責任追究的及時性，避免因時間滯后而影響追責效果。

五、結語

國家審計法律責任體系的構建對充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能具有保障作用，是維護我國財政經(jīng)濟秩序的重要手段。因此，構建完善的國家審計法律責任體系是目前工作的重中之重。本文通過分析國家審計法律責任的形式、主體、類型和問題等，提出了相關建議。首先，應當及時更新審計基本法律的相關條款;其次，國家層面應加強對審計法律責任的立法;再次，明確劃分審計責任主體，確定審計法律責任;最后，進一步完善審計法律責任追究機制。

參考文獻：

[1] ?張琪，劉成立.國家審計法律責任構造及其規(guī)避對策研究[J].時代金融，2018，（8）：24-26.

[2] ?徐航.我國民間審計法律責任問題探討[J].上海商業(yè)，2019，（9）：48-49.

[3] ?葉濤，朱瑜陽，張拓，張帥，張杰.探討國家注冊會計師的法律責任[J].現(xiàn)代營銷：信息版，2019，（3）：43.

[4] ?屈茂輝，陳艷，羅才紅.國家審計法律責任規(guī)范的構造與優(yōu)化[J].審計研究，2017，（5）：23-29.

[5] ?黨博.國家審計法律責任體系研究[J].財政監(jiān)督，2018，（18）：72-75.