關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)的思考

王丹丹

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全和有效使用等目標(biāo)而設(shè)計(jì)和執(zhí)行的一系列制度、措施和程序，包括單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面。單位層面內(nèi)部控制作為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的環(huán)境基礎(chǔ)，一方面，影響著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的整體效率和效果;另一方面，又由于其宏觀和復(fù)雜的特性，表現(xiàn)出更大的建設(shè)難度。本文將就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)的一些思考展開論述，以期為其優(yōu)化和完善提供思路。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;環(huán)境基礎(chǔ)

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)研究的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全和有效使用等目標(biāo)而設(shè)計(jì)和執(zhí)行的一系列制度、措施和程序。2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的施行，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的系統(tǒng)化建設(shè)提供了指引，其中將內(nèi)部控制劃分為單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面。單位層面的內(nèi)部控制涵蓋了內(nèi)部控制組織架構(gòu)的搭建以及工作機(jī)制的建立健全等內(nèi)容，是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的環(huán)境基礎(chǔ)，影響著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的整體效率和效果。

隨著內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的開展，以及年度內(nèi)部控制報(bào)告編制工作的推進(jìn)，內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防控作用不斷得到認(rèn)可，其系統(tǒng)化建設(shè)的重要性也逐漸得到認(rèn)識(shí)。然而，隨著相關(guān)工作的開展與推進(jìn)，建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題也開始顯現(xiàn)，特別是單位層面的內(nèi)部控制，由于其宏觀和復(fù)雜的特性，需要更多的協(xié)調(diào)與配合，表現(xiàn)出更大的建設(shè)難度。本文將就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)的一些思考展開論述，以期為其優(yōu)化和完善提供思路。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）高層領(lǐng)導(dǎo)參與度不高，部門之間缺乏協(xié)調(diào)與配合

內(nèi)部控制涉及組織運(yùn)行的方方面面，需要業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、行政、人事、監(jiān)審等多部門之間的配合以及牽頭部門的確定。如果高層領(lǐng)導(dǎo)參與度不高，可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作缺乏統(tǒng)一的安排，相關(guān)部門溝通不足，牽頭部門難以組織，整體積極性不高，進(jìn)而影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的效率和效果。細(xì)化到每個(gè)部門，也存在同樣的問(wèn)題，需要部門領(lǐng)導(dǎo)的重視及對(duì)部門內(nèi)部相關(guān)人員的協(xié)調(diào)。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制的建設(shè)更需要自上而下的推進(jìn)模式，以促進(jìn)工作的多方參與和部門與崗位之間協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。

（二）相關(guān)培訓(xùn)不足，信息傳達(dá)不暢

一方面，對(duì)內(nèi)部控制的定義、目標(biāo)、原則等基礎(chǔ)概念的培訓(xùn)，可以使相關(guān)人員更為清晰的了解什么是內(nèi)部控制以及內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，并在內(nèi)部控制的建設(shè)過(guò)程中更為主動(dòng)的提出自己的思路和想法;另一方面，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)方案的傳達(dá)，可以使相關(guān)人員明白自己要做什么以及怎么做，從而保證內(nèi)部控制建設(shè)工作的順利開展和內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。如果缺乏培訓(xùn)或培訓(xùn)流于形式，可能導(dǎo)致相關(guān)人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足、對(duì)工作任務(wù)掌握不清，從而影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的推進(jìn)。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制

內(nèi)部控制是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)再評(píng)估的循環(huán)過(guò)程，通過(guò)制定制度、執(zhí)行制度、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并更新制度，以促進(jìn)內(nèi)部控制的不斷完善和持續(xù)優(yōu)化。一方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)綜合性的工作，需要跨部門的組織和預(yù)算、采購(gòu)、資產(chǎn)、項(xiàng)目等多崗位的參與;另一方面，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)性的工作，需要定期、系統(tǒng)的開展。如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏部門間的配合和實(shí)行的長(zhǎng)效機(jī)制，則可能造成風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的主動(dòng)性和客觀性不足，進(jìn)而使得內(nèi)部控制難以應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境所帶來(lái)的不確定性。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督缺位

內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效設(shè)計(jì)和執(zhí)行提供了多一重的保障。然而，由于內(nèi)部控制屬于風(fēng)險(xiǎn)防控的措施，其缺陷并不直接導(dǎo)致錯(cuò)誤和舞弊行為的發(fā)生，使得內(nèi)部控制容易被內(nèi)部審計(jì)部門所忽視，可能引起內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作的缺位或相關(guān)工作的開展缺乏規(guī)范性。此外，如果對(duì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用不足，未在適當(dāng)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和人員之間得到傳達(dá)，或?qū)ο嚓P(guān)缺陷不能及時(shí)予以應(yīng)對(duì)，同樣也會(huì)使得內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（五）內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展急于求成

內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展既需要有步驟、有計(jì)劃的推進(jìn)，又要避免急于求成。尤其針對(duì)涉及組織機(jī)構(gòu)改革層面的內(nèi)容，由于其重大性和復(fù)雜性，更需要謹(jǐn)慎的研究與討論。如果方案制定的脫離實(shí)際，則可能造成計(jì)劃流于形式，難以實(shí)現(xiàn);如果工作推進(jìn)節(jié)奏過(guò)快，則可能導(dǎo)致決策的失誤和管理的混亂。內(nèi)部控制的建設(shè)工作應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期性的持續(xù)優(yōu)化過(guò)程，需要計(jì)劃的制定，計(jì)劃執(zhí)行的反饋，以及根據(jù)環(huán)境的變化及計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行計(jì)劃的調(diào)整和再執(zhí)行，不能因?yàn)樽非蠊ぷ鞯男识鲆暪ぷ鞯男Ч?/p>

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)的措施

（一）建立自上而下的推進(jìn)模式，促進(jìn)部門間的協(xié)同作用

成立內(nèi)部控制建設(shè)工作專項(xiàng)小組，并建立小組的定期會(huì)議制度。一方面，小組應(yīng)有高層領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的參與，由高層領(lǐng)導(dǎo)在部門之間、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在部門內(nèi)部人員之間給予統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與安排，形成內(nèi)部控制建設(shè)工作自上而下的推進(jìn)模式，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)部門和人員之間的溝通與配合;另一方面，小組應(yīng)定期召開內(nèi)部控制建設(shè)會(huì)議，匯報(bào)工作開展情況，研究風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與應(yīng)對(duì)措施以及完善內(nèi)部控制的方式和方法，會(huì)議紀(jì)要納入行政部門檔案，形成內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)范化和常態(tài)化管理，加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)同效應(yīng)，發(fā)揮相關(guān)人員在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的積極作用。

（二）開展全面、深入的培訓(xùn)工作

提高內(nèi)部控制培訓(xùn)的充分性與工作相關(guān)性，第一，加強(qiáng)內(nèi)部控制定義、目標(biāo)、原則等基礎(chǔ)概念的普及，使內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)人員了解什么是內(nèi)部控制以及開展內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義;第二，通過(guò)培訓(xùn)傳達(dá)內(nèi)部控制的建設(shè)方案，明確具體要求和方法，以推進(jìn)相關(guān)工作的順利開展;第三，以培訓(xùn)問(wèn)卷、開放信箱等多種途徑，廣泛收集關(guān)于內(nèi)部控制及相關(guān)培訓(xùn)的建議，加強(qiáng)培訓(xùn)的互動(dòng)與交流，提高培訓(xùn)的效率和效果;第四，通過(guò)政策法規(guī)的宣傳及內(nèi)部制度的講解，幫助相關(guān)人員更好的認(rèn)識(shí)并執(zhí)行相關(guān)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制。第五，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，也可以作為培訓(xùn)的內(nèi)容之一，以發(fā)揮其警示與反饋?zhàn)饔谩?/p>

（三）形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制建設(shè)的重要步驟，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，從而進(jìn)一步確定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的再評(píng)估以促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的良性循環(huán)。第一，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及單位層面和業(yè)務(wù)層面的各個(gè)環(huán)節(jié)，需要調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門、管理部門及相關(guān)人員的積極性并做好工作安排，以保證配合的密切性以及溝通和協(xié)調(diào)的充分性;第二，為應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境所帶來(lái)的不確定性，需要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，定期、系統(tǒng)的開展相關(guān)工作;第三，必要時(shí)的外部第三方介入，可以在一定程度上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專業(yè)性和客觀性。

（四）提高對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作及其結(jié)果的重視度

一方面，定期開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)工作，內(nèi)容既包括內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的組成與運(yùn)行等單位層面內(nèi)部控制的建設(shè)情況，也包括預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、項(xiàng)目、合同管理制度的建立健全與執(zhí)行等業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的建設(shè)情況，并形成評(píng)價(jià)報(bào)告;另一方面，在內(nèi)部審計(jì)工作中，提高對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性的關(guān)注度，必要時(shí)引入第三方的工作，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)，以提高審計(jì)結(jié)果的專業(yè)性和客觀性。此外，加強(qiáng)評(píng)價(jià)與監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，保證相關(guān)結(jié)果在適當(dāng)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和人員之間得到傳達(dá)，同時(shí)對(duì)結(jié)果中反映出的控制缺陷，及時(shí)通過(guò)制度的修訂等措施予以完善。

（五）有計(jì)劃、有步驟的推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的常態(tài)化

制定內(nèi)部控制建設(shè)計(jì)劃，定期反饋計(jì)劃的執(zhí)行情況，并根據(jù)環(huán)境的變化及計(jì)劃的實(shí)際執(zhí)行情況對(duì)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整和再執(zhí)行。第一，有計(jì)劃、有步驟地開展內(nèi)部控制建設(shè)，以幫助相關(guān)部門和人員了解自己的任務(wù)并合理的安排進(jìn)度，從而推進(jìn)工作的開展;第二，要形成內(nèi)部控制計(jì)劃執(zhí)行情況的反饋制度，分析執(zhí)行偏離計(jì)劃的原因，形成內(nèi)部控制建設(shè)的動(dòng)態(tài)化監(jiān)控并督促相關(guān)工作的開展;第三，根據(jù)計(jì)劃執(zhí)行情況的反饋及外部環(huán)境的變化，適時(shí)對(duì)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整與修正，以防止方案制定脫離實(shí)際，工作目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的情況出現(xiàn)。通過(guò)制定計(jì)劃、執(zhí)行計(jì)劃和對(duì)計(jì)劃的不斷完善，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的持續(xù)優(yōu)化。

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