新時代下地方黨委政府和民間商會溝通協商機制研究

鐘敏 鐘榮丙

摘 要：地方黨委政府和民間商會都是社會治理主體，相互對立又彼此依存。建立和完善地方黨委政府和民間商會溝通協商機制，是構建“親清”新型政商關系和優化民營經濟發展環境的重要抓手。通過分析地方黨委政府和民間商會的相互依存性，探索了地方黨委政府和民間商會溝通協商中合作共贏與博弈均衡的利益互動機制、權限預設與職能轉移的權力協調機制、自主治理與多元發展的治理溝通機制、角色轉變與系統監管的運行監控機制。

關鍵詞：新時代;地方黨委政府;民間商會;溝通協商機制

民間商會作為一個民間性、非盈利性的社團組織，既是地方黨委政府管理和服務民營經濟的助手，也是黨委地方政府和民營企業的溝通橋梁。建立和完善地方黨委政府和民間商會溝通協商機制，是構建“親清”新型政商關系和優化民營經濟發展環境的重要抓手，有利于形成政治清明、政府清廉、干部清正的政治生態和透明、法治、公正、高效的商業生態。

一、地方黨委政府和民間商會發展的相互依存性

（一）民間商會是地方黨委政府宏觀調控的重要助手

一方面，民間商會能夠在轉換企業經營機制，改變政府經濟管理職能和方式，建立適合的市場秩序方面分別起到引導和教育、參謀和助手、營造和維護的作用。

另一方面，在促進國內統一市場的形成和國際市場的開拓方面，民間商會可以從自己的會員中收集廣泛的經濟信息，并通過社會和自己的大眾傳播媒介向國內外傳遞，可以用自己所具有的區域間的中介地位和調解功能，促進國際和地區間的經濟合作和協調。

再一方面，在完善市場秩序方面，商會能夠在企業與政府的協調、協作中發揮聯下促上的推動作用。

（二）民間商會對地方政府的依附性明顯

民間商會對地方黨委政府強烈依附，主要原因有四：

1、主體地位的弱勢

在現有的中國特色社會管理中，政府處于主導地位，社會組織處于從屬地位。因此，有些地方政府職能部門很容易凌駕于民間商會之上，并習慣于對民間商會進行“指手畫腳”，而大多數時候民間商會選擇了服從與依附于這些地方政府職能部門。這樣，有些職能本來歸屬于民間商會的，卻緊攥在有關地方政府職能部門手里，他們“不放心”、“不情愿”、更是“不舍得”還給民間商會，無形中增加了民間商會正常發展的制度成本。

2、內部治理能力低下

一方面，有些民間商會尚未建立完整的內部組織機構和規章制度，缺乏嚴格的監督管理機制;有些民間商會建立了完整的內部組織機構和規章制度，受目前雙重管理體制的制約，沒有發揮應有的作用。

另一方面， 發展理念創新不夠，新時代下職能新定位不夠明確，基礎性核心職能、優先履行職能和其他輔助職能把握不夠準確。

再一方面，服務意識淡薄，服務方式有限，大部分民間商會主要以研討會形式開展，提供咨詢服務范圍狹窄，服務效率較低。

3、內生動力不盡人意

一是經費不足。有不少民間商會存在“等、靠、要”的思想，經費主要來源于主管單位的支持、會費的收繳、會員企業的贊助，自主創收能力差，營業性收入少之甚少。

二是人才缺乏。民間商會工作人員中，專業人才緊缺、兼職人員偏多、年齡老化現象比較嚴重。有些地方，超過3名以上專職工作人員的協會商會大約20%左右，大多數商會和行業協會秘書處工作人員只有1-2名，年齡走過50歲的工作人員大約有60-70%。

三是社會地位不太高。由于地方政府職能部門對民間商會的發展重視程度也有待提高，導致民間商會發揮自身社會功能的動力不足，民間商會參與地方經濟社會發展的積極性不高。

4、法律法規不健全

日前，保護民間商會發展的主要是國家層面的《社會團體登記管理條例》（1998年頒布）、《國務院國有資產監督管理委員會行業協會工作暫行辦法》（2004年頒布）和一些其他部委較早頒布的暫行辦法，沒有地方層面的法規和其它規范性法律文件，如《地方民間商會管理辦法》或《地方協會商會暫行管理條例》。可見，民間商會的發展缺少一部統一的專門性法律，法律法規不健全，法律保障嚴重不足。[1]

二、健全地方黨委政府和民間商會溝通協商機制的四個取向

（一）建立利益互動機制：合作共贏與博弈均衡

在地方現代社會治理中，地方政府和民間商會是既相互依賴又相互制約的治理主體，必然產生權力和利益的博弈。[2]新時代下，新的發展形勢要求他們從博弈走向合作，建立和完善利益互動機制，實現合作共贏與博弈均衡，發揮各自的優勢，優化產業結構和經濟結構，提升資源利用率，提升管理水平，更好地管理區域公共事務，更好地促進地方經濟的發展。

1、在合作中實現共贏

隨著市場經濟的快速發展，民間商會與黨委政府、社會團體、中介組織的聯系與合作越來越頻繁。

（1）民間商會成為地方政府的重要幫手

新時代，民間商會與黨委政府的合作不斷深入，合作方式也由“政府主導”向“民間互動”逐步轉變，民間商會在合作中的地位越來越高、作用越來越大，必定成為地方政府的重要幫手。特別是民間商會可以充分利用組織完整、覆蓋面廣、影響力強的獨特優勢，在招商引資工作中發揮不可替代的作用：一方面，民間商會作為民營企業的“娘家”，比黨委和政府部門更了解投資者投資目標和意愿，可以幫助黨委和政府部門協調解決招商引資過程中產生的問題，也能及時保護投資者合法權益和投資積極性;另一方面，本地民間商會和異地商會都具有“兩邊熟”的優勢和特色，擁有豐富的對外聯系的渠道和資源，為黨委和政府部門的招商引資工作“牽線搭橋”。因此，黨委和政府部門要充分發揮民間商會和異地商會獨特作用，擴大對外經貿交往，積極開展民間外交，促進他們成為地方政府招商引資的“得力助手”。[3]

（2）地方政府全力推進民間商會持續發展

首先，加強對民間商會的業務指導。一是指導民間商會逐步優化內部治理結構，構建以商會章程為核心的內部管理制度體系，逐步建立和完善會員大會、理事會、監事會、會長會等制度，進一步推行財務管理、會費收繳和使用、重大事項決策等方面的監管制度;二是指導民間商會加強黨建工作和會員思想政治工作，將會員單位的思想政治工作和黨建工作與民間商會建設和及其各項經濟社會活動融為一體，切實增強思想政治工作和黨建工作的針對性和實效性。

其次，推動民間商會深化改革。一方面，進一步大力促進民間商會組織模式創新，推動民間商會管理模式多樣化，既有“一元管理模式”，又有“三元管理模式”，還有“歸口管理模式”。[4]另一方面，緊抓全面深化改革的機遇，建立地方政府職能部門聯系會議制度，健全制度化的民間商會維權體系，成立民間商會維權服務中心，努力改善民間商會發展的政務環境、法制環境，為民間商會“和諧”發展掃清障礙。

2、在博弈中達到均衡

在既有的雙重管理體制下，民間商會與地方黨委政府之間存在商會要權、商會棄權和黨委政府放權、黨委政府控權的權力博弈關系。新時代已來臨，社會管理逐步轉型升級為社會治理，地方黨委政府和民間商會兩個不同治理主體之間必然形成權力的相互依賴關系和治理中的相互合作關系，既平等競爭又彼此協作，造就一個相對穩定的利益格局，最終達到一種動態的博弈均衡。[5]

首先，提高民間商會的政治參與度。一是不斷健全公共服務機制，完善民間商會的政治參與機制，引入參與式治理，實現地方政府與民間商會在政治上雙向互動;二是全面構建地方政府與民間商會良好的政治關系，地方政府為民間商會提供應有的政治保障，開放公共政策過程;三是搭建民間商會的政治參與平臺，拓展形式多樣的政治參與渠道，如不定期的座談會、增加人大和政協選票配額、微博、微信公眾等，讓民間商會及時準確有效地反映政治訴求。[6]

其次，提高民間商會的經濟參與度。黨委和政府經濟部門應進一步暢通和擴展民間商會參與經濟的有效渠道，廣泛搭建株洲市非公經濟人士參與經濟建設的平臺和渠道，聽取非公經濟人士對當地經濟社會發展中長期規劃、城鎮發展規劃、產業發展規劃、科技發展規劃、財政稅收優惠政策等方面的意見和建議，并聽取民間商會和廣大民營企業的合法利益訴求，不斷提高公眾參與度和政策實施透明度，全面推進黨委和政府重大決策科學化、民主化。

（二）權力協調機制：權限預設與職能轉移

在現代化社會治理體系中，地方黨委、政府與民間商會是基于權力分割的相互依賴、相互合作關系。

民間商會是獨立于地方黨委、政府的一種社會組織，是具有平等地位的法律主體。它既受地方黨委、政府的領導和監管，也有權力要求地方黨委、政府保障其自主治理的權利，必要時也能限制地方黨委、政府的過多干預。[7]

因此，地方政府與民間商會之間可以通過權限預設與職能轉移，促進公共權力從政治領域向經濟領域和社會領域轉移，來維護公共管理權力的相互依賴關系和治理中的合作、協調關系。

1、地方黨委政府要在“轉得出”上下功夫

地方黨委政府要主動轉變觀念，以全面深化改革為總目標，科學規劃，有序轉移，力保“轉得出”。

首先，成立株洲市政府職能向民間商會轉移工作領導小組，由市長任組長，市政府分管領導任常務副組長，市組織部、市編委辦、市發改委、市民政局、市財政局、市人社局、市行政服務中心、市工商聯等為成員單位，各司其職，在法無禁止即可行的原則下，共同推進政府職能向民間商會轉移。

其次，由市政府職能向民間商會轉移工作領導小組在全面梳理政府職能的基礎上，盡快制定《株洲市政府向民間商會轉移的職能目錄》，全面明確“轉什么”，確保職能轉移事項的合法性和合理性;根據分類轉移的要求，把政府職能分為可立即實施轉移和逐步實施轉移兩大類，全面明確“哪些先轉”、“哪些后轉”確保職能轉移事項的可操作性。

再次，建立職能承接的準入機制。建立民間商會評價制度，由市民政局、工商聯根據民間商會經營的市場化程度、內部治理結構的完善度、行業的代表性、經費來源及使用狀況等，對有意愿承接政府職能轉移的民間商會進行資質評估，對符合條件的民間商會給予資格認定，并出臺《株洲市具備承接政府職能轉移資質的民間商會目錄》。

2、民間商會要在“接得住”上下功夫

民間商會必須潛心修煉，完善制度，提升承接政府職能的廣度和深度，力保“接得住”。

一是民間商會應對政府轉移的職能事項要根據自身發展狀況和能力大小 “有選擇”地承接，不能在承接政府職能轉移中“大包大攬”。

二是民間商會應盡快完善現代化治理結構。健全內部管理制度，建立相對獨立和信息公開的財務管理、財務核算和資產管理制度，實現工作規范化和制度化，進一步提高公信力;加快“去行政化”進程，健全民主監督制度，促使民間商會獲得相對于政府的獨立身份，形成獨立自主、民主管理和民主決策的運行機制。

三是民間商會應進一步提升專業管理能力和行業影響力，推行民間商會工作人員職業化、專業化制度，加大職業化專職工作人員隊伍的培育力度，吸引大量優秀人才到民間商會工作，大幅度提高民間商會的專業服務能力，讓社會和政府都更加放心地由它們承接政府職能。

四是民間商會要推動誠信建設，完善自律管理制度，制定服務標準，逐步建立行業信用體系，協調會員與會員之間、會員與非會員以及其他社會組織之間的關系，維護公平競爭的市場環境。

3、全社會要在“用得好”上下功夫

“用得好”，是政府職能向民間商會轉移的終極目標和最終歸宿。因而，政府職能轉移過程中，全社會共同參與，健全機制，強化監督，力保“用得好”。

一是建立民間商會評估制度，強化對民間商會的綜合評價，引進第三方參與考評，健全由主管單位、服務對象及社會化專業機構組成的綜合性評審機制。二是建立層級管理、等級評定和淘汰退出機制，對在政府職能轉移中表現優秀的商會給予表彰和獎勵，對在政府職能轉移中連續評估不合格和違規的商會做降級甚至停業整頓，逐步構建政府職能轉移優勝劣汰的市場化管理模式。三是健全日常監督管理制度，加快制定《株洲市商會承接政府職能轉移的監督管理辦法》，建立日常監管與年度考核評估相結合的機制，及時解決職能轉移承接過程中出現的問題與困難。四是健全社會監督管理制度，既要加大人大監督力度，又要加強司法監督，還要拓寬社會公眾監督的方式和渠道（如公民個人監督、大眾傳媒監督等），實現全過程和全方位監督。五是設立民間商會發展專項資金，支持民間商會平臺建設和人才培訓。同時，加強資金預算管理和資金審計監管，確保政府購買服務中財政資金使用的真實性、合法性和有效性。[8]

（三）治理溝通機制：自主治理與多元發展

自治權是民間商會的基本權利，依法自治是民間商會在法律的框架下履行自治權，實現自我管理、自我服務和自我發展的過程。因此。地方政府要大力扶持民間商會自主治理與多元發展，鞭策民間商會徹底“去行政化”。[9]

1、真正做到“四分離、四規范”

一是促進機構分離，規范綜合監管。按照市場化運作的要求取消主管單位（包括下屬單位）與民間商會的掛靠關系，全面明確主管單位的權責和義務，加大民間商會財務管理、選人用人等方面的自主權，營造民間商會獨立運行的政務環境。

二是促進職能分離，規范職責分工。主管黨委政府部門實行對民間商會發展的宏觀調控、提供服務和加強監管，應依法按程序將部分公共管理職能移交給民間商會;同時，取消民間商會不該有的行政管理職權，增強民間商會能承擔的公共管理職責。

三是促進資產財務分離，規范財務管理。民間商會財務應實行社會化管理，盡快取消對民間商會的財政直接撥款，剝離和盤活民間商會現有的資產，拓展民間商會社會化融資渠道，逐步實現資產收益和財務管理分離。

四是促進黨務和業務分離，規范業務指導和黨建管理。嚴格地說，主管單位只能對民間商會的業務工作只能提供原則性指導，對黨建、外事等工作加強監管和督促。 [10]

2、全力促進市場化運作

誠然，民間商會是一種社會團體組織，但它具有一般經濟組織的部分性質和職能。在新時代下，合理、科學的市場化運作必定能給民間商會提供發展生機和不竭動力。

第一，民間商會的的市場化運作和商業化運作必須堅持以市場為導向，以會員單位為中心，以現代企業制度為目標，以市場經營和商業運作為發展路徑。

第二，商會都是以當地社會經濟發展為己任。抱團組合經營，充分利用民間商會官方網站、茶話會、QQ群、微信群等多種形式，加強內部會員單位的多方合作;加強交流合作，形成合力，通過技術交流、廣告宣傳、價格策略、品牌聯合、參股控股等多種形式的合作，逐步壯大民間商會的整體實力。[11]

3、積極營造優越的發展環境

首先，優化法治環境。加快立法步伐，建議株洲市人大常委會盡快制定《株洲市民間商會管理辦法和保護條例》;加大執法力度，重點妨礙公平競爭、壟斷經營市場、擾亂市場秩序等損害消費者的合法權益或者社會公共利益的不法行為。

其次，強化公共服務。搭建公共服務平臺，及時宣傳國家政策法規，舉辦產業政策、法律法規、經營管理策略、財務知識、職業技能和技術應用等方面的講座、培訓班、高峰論壇、研討會、報告會，支持民間商會舉辦各種博覽會、展覽會、推介會、展銷會。[12]

（四）運行監控機制：角色轉變與系統監管

長期以來，株洲民間商會處于民政部門的登記管理和主管部門的業務管理的“雙重管理”之下。而新時代下，“雙重管理”的各種弊端難以適應民間商會發展的新趨勢和新挑戰。地方政府必定要轉變自己的角色，轉變政府職能，促使雙重管理向系統監管轉型升級。

1、系統監管的優越性

相比于原有的“雙重管理”，系統監管的主要優勢在于監管主體多元化、監管事務重心全過程化，相對削弱了事前監管，明顯加強了事后監管，重點實行了事中監管，監管主體、監管過程、監管內容等方面都取得了大幅度的進步。（見表1）。

2、加強系統監管的路徑

一要實現監管重心的轉移。一方面，從注重事前監管，轉向事前、事中與事后的全面監管。另一方面，建立會員大會、理事會、監事會等相應的監督制度和監督機構，加強財務稅收監管和服務及業務監管，增強收費監管、誠信經營監管和互益性資產與籌資行為的監管。

二要建立政府各部門聯合監管機制。進一步完善各部門間的溝通與協調機制和聯合監管機制，公安部門、財政部門、稅務部門和市場監督等在自己職責范圍內對民間商會的經營活動、納稅行為、票據使用、資金使用等開展不定期的執法檢查和監督管理。[4]

三要建立信息公示平臺及信息披露制度。民間商會將相關監管法律法規、營利性項目、主營業務活動、監管結果及處理情況等信息發布在地方黨委政府官方網絡平臺、當地主流媒體或公共廣場大型電子公示上，以告知社會公眾，也方便民間商會會員查詢。同時，對違法違規的民間商會進行信息披露和信用等級評分。

[參考文獻]

[1] 馬國芳，陳蘭芳，馬驥.社會治理視野下的地方行業協會商會發展探索[J].云南行政學院學報，2016（6）：141-145。

[2]李建琴，王詩宗.民間商會與地方政府：權力博弈、互動機制與現實局限[J].中共浙江省委黨校學報，2005（5）：5-12。

[3]郁建興，黃紅華.民間商會的自主治理及其限度——以溫州商會為研究對象[J].中共浙江省委黨校報，2004（5）：5-16。

[4]郁建興，沈永東，周俊.從雙重管理到合規性監管——全面深化改革時代行業協會商會監管體制的重構[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2014（4）：107-116。

[5]馮巨章.商會的性質與治理：近期文獻的研究進展[J]. 經濟問題探索，2010（8）：120-125。

[6]周俊.行業協會商會的自治權與依法自治[J].中共浙江省委黨校學報，2014（5）：38-44。

[7]李劍飛.積極推動商會協會承接政府職能轉移[J].政策瞭望，2014（9）：21。

[8]朱曉飛.發揮行業協會作用 承接政府職能轉移[EB/OL].浦江新聞網，2015年12月03日。http：//pjnews.zjol.com.cn/pjnews/system/2015/12/03/019982823.shtml

[9]江宇.浙江行業協會商會“去行政化”的實踐和思考[J].中國社會組織，2017（2）：30-31。

[10]馮才華.加大行業協會商會改革發展力度 加快促進政府職能轉變[J].北方經濟，2009（11）：39-41。

[11]楊輝.商會行業協會與政府良性互動的路徑選擇[J].全國社科聯第十二次學會工作會議交流材料，2008-07-01。

[12]中共廣東省委，廣東省人民政府.關于發揮行業協會商會作用的決定[N].南方日報，2006-02-20（1）。

（作者單位：1.湖南科技學院 經濟與管理學院，湖南 永州 425199;2.中共株洲市委黨校科研處 湖南 株洲 412008）