韓國職業培訓體系建設經驗及啟示

童天 樸京愛

摘 要：韓國經濟能夠長期保持較高發展水平，與高度發達的職業培訓體系密不可分，大量高素質技能勞動者為國家經濟發展提供了強有力的發展動能。本文分析提出，新一輪產業革命給我國勞動力市場帶來全新需求，我國應深入研究借鑒韓國職業培訓的先進經驗，并結合我國國情，重點加強法制建設，拓展國際合作空間，完善職業標準體系，優化資金使用機制，落實終身職業培訓制度，搭建現代職業培訓聯合體以及強化培訓監測等，完善建立適應高質量發展需要的職業培訓體系，全面提升技能人才隊伍質量，助推人才強國和制造強國戰略的實現。

關鍵詞：韓國 職業培訓體系 經驗 啟示

在經濟全球化背景下，只有牢牢把握住新技術革命的戰略先機，才能在國際競爭中贏得主動。當前恰逢我國進入工業化中后期，亟待經濟增長新舊動能加快轉換，人力資本投資與發展方式面臨顛覆性的轉型與變革，給我國勞動力市場帶來全新需求，也對技能人才的培養提出了全新要求。這需要深入研究借鑒國外職業培訓領域先進經驗并結合我國國情，完善建立適應高質量發展需要的職業培訓體系，以高水平的技能型人力資本為產業結構質量提升提供強大的非物質動能，助力我國由人口大國轉變為人才強國，由制造大國成為制造強國。

作為曾經的“亞洲四小龍”之一的韓國，如今依然能夠保持較為強勁的經濟發展勢頭，重要的因素之一就是擁有一整套完善的職業培訓體系，確保其產業部門能夠長期獲得充足的人力資本供給，其成功經驗值得我國深入研究和借鑒。

一、韓國職業培訓體系建設經驗

與我國相比，韓國職業培訓體系建設具有起步早、法制化程度高、制度設計完善、執行力強、國際合作力度大、企業主體作用發揮充分等特點，具體體現在如下方面。

1.完備的職業技能法律與制度體系

韓國政府十分重視職業培訓，1967年頒布《職業訓練法》《職業訓練特別措施法》后，于1976年整合形成了《職業訓練基本法》，并經多次修訂，于1997年頒布了《勞動者職業訓練促進法》，將職業培訓更名為職業能力開發培訓，2004年又頒布了《勞動者職業能力開發法》，將職業培訓的重點放在終身職業能力開發、提高培訓以及中小企業。此外，《國家技術資格法》《熟練技術獎勵法》《韓國產業人力公團法》中也為韓國政府開展職業培訓工作提供了法律依據。值得一提的是，1993年制定實施的《雇傭保險法》構建了較為完善的由就業穩定、職業能力開發、失業給付、女性保護給付四部分內容構成的雇傭保險制度，在職業培訓、促進就業、保障生活和維護女性勞動者權益方面發揮了積極作用。韓國關注勞動者的終身學習能力發展，推行終身職業能力開發賬戶及明天學習卡制度，鼓勵勞動者參加政府提供的再就業培訓和在職培訓，使職業培訓過程逐步由以政府為中心轉變為以勞動者為中心。面對“第四次產業革命浪潮”，韓國近年來相繼發布了《韓國基礎產業創新發展戰略—第二次基礎產業振興基本計劃（2018—2022年）》《第七次產業技術創新計劃（2019—2023）》等戰略性規劃，政府高度重視機器人、生物研究、無人機、新能源汽車等關鍵戰略產業、新興產業和經濟增長引擎產業領域的職業培訓工作，并在財政上予以重點支持。

2.貫通人才評價、培訓與使用的職業標準體系

為促進就業質量和改善職業教育與訓練效能，解決勞動力市場技能不匹配問題，韓國勞動部與教育部合作開發了符合企業用人需要的國家能力標準NCS（National Competency Standards），從知識、技能和態度角度對工作能力進行分類并實施系統化組織管理，至今已建立超過1000個標準，擁有專門的NCS網絡平臺。NCS通過對工作崗位所需職業能力進行標準化界定，將職業培訓、技能評價、企業人力資源開發和勞動者職業生涯發展進行有機整合。

3.推行工作學習并行制，為解決結構性就業矛盾和青年失業率問題開辟新的途徑

一方面，韓國自2014年開始推行“工作學習并行制”，由企業、技能大學、行業組織等多方主體共同開發培訓項目，制定培訓標準、培訓課程并實施培訓，采取一系列有效措施以拓寬勞動者技能提升路徑和職業發展通道。比如，鼓勵企業職工在職接受學歷教育和技能培訓，對畢業生實行“先就業后升學”制度，促進社會更加注重職業能力，幫助學生制定職業規劃。另一方面，韓國社會同樣存在“重學歷輕技能”問題，因此政府非常重視開展“前置性的職業培訓”。比如，韓國技術教育大學專設中學生職業技能培訓課程，向中學生普及職業技能，樹立技能就業意識。韓國每年約有1萬名高三學生接受階段性職業培訓，為技能勞動者隊伍積蓄了大量后備人才。

4.積極開展海外合作，帶動人才雙向流動和拓展國家軟實力

韓國在持續完善本國職業培訓體系的同時，也積極開展外國人雇用援助、勞務輸出和職業技能競賽等領域國際合作。產業人力公團在全球設有15個海外中心，與越南、菲律賓、泰國、印度尼西亞、斯里蘭卡、蒙古、烏茲別克斯坦、柬埔寨、吉爾吉斯斯坦等多國開展深度合作，扶助欠發達國家職業培訓。韓國瞄準海外引進優質人力資源并實施職業培訓，也對本國青年進行針對性職業培訓助其海外就業，同時積極開展職業技能競賽國際合作，通過推廣“韓國模式”極大拓展了其在國際人力資源開發領域的影響范圍。

5.雇傭保險制度為職業能力開發提供可持續的資金保障

自1995年起，韓國正式施行覆蓋所有類型企業的《雇傭保險法》。其目的是消除失業帶來的不利影響，以及從制度上解決產業結構升級帶來的勞動力供給短缺問題。區別于失業保險，雇傭保險不僅對失業者進行救濟，還通過積極的人力市場政策措施事先防止失業的發生。其中，失業保險費由企業和勞動者各負擔一半，雇傭安定（穩定）和職業能力開發項目保險費則由企業全部負擔。企業的保險費率為工資總額的0.25%～0.85%，雇傭保險由勞動部（職業安定局）主管。雇傭保險在職業能力開發方面的作用是保障企業在職培訓和職業教育，支持再就業培訓和職業能力開發。雇傭保險向所有企業收取“分攤金”，以“培訓卡”（類似于我國的培訓券）的形式予以補貼。培訓補貼類別總體劃分為兩個層次：對于普通工種，由勞動者個人承擔20%的培訓費用，在其實現就業后予以返還;對于國家發展急需的“戰略工種”，不限額、不限課程，全額補貼。目前，韓國職業能力開發的80%以上的資金來源于雇傭保險基金。

6.高效的企業培訓組織模式

韓國針對企業主職業培訓（即企業內職業培訓）推行“職業培訓聯盟”組織模式，該組織是為解決中小企業因培訓設備設施、資金不足而不能開展員工職業培訓問題而建立起來的，其主體為中小企業，同時也引入了大型企業。培訓聯盟的啟動資金由政府提供，現有超過500家不同行業企業在政府資助下（提供專家薪資支持）派出不同技術領域人才搭建專家團隊，在NCS框架下實施培訓項目或開展新職業培訓。大型企業在培訓聯盟中往往能夠利用自身雄厚的資金實力和充足的人才儲備發揮“領頭羊”作用，政府也會以補貼的形式激勵其帶動中小企業共同發展。從運行效果看，該模式極大調動了企業積極性，提升了培訓實效性。

7.構建監控體系，確保職業培訓質量

根據《雇傭保險法》第11條、《勞動者職業能力開發法》第7條，以及雇傭勞動部訓令第2017-22號等有關法律、政策要求，韓國產業人力公團長期持續致力于打造職業培訓監控體系。從2010年啟動培訓滿意度調查項目，2011～2016年開始逐步建設監控體系、完善監控功能，到2017年形成了包括現場實況調查、監控反饋系統、培訓質量提升系統等多任務模塊的監控平臺框架。2018年又對現場調查分析、方案開發、部門合作機制等業務進行了深度完善，集成了技能調查、分析、反饋、完善等監測功能，涵蓋集體訓練、遠程訓練，突出過程監控功能。該體系的建立，能夠從職業培訓全流程實施嚴格的質量監控，從過程控制角度充分確保培訓質量，特別是基于遠程培訓建立的統計調查機制，以及開發“信號燈”功能系統等新思路、新做法，對我國開展職業培訓質量監測具有很強的參考價值。

二、啟示與工作建議

我國可充分借鑒韓國成功經驗，從完善體制機制出發，圍繞關鍵關節，多措并舉，構建面向全體勞動者，系統完備、科學規范、運行有效的職業培訓體系。

1.加強法制化建設

應充分借鑒韓國立法模式，盡快出臺旨在提高勞動者就業創業能力、打造高素質技能人才隊伍和促進勞動者實現高質量就業，為職業技能開發工作提供法律規范的《職業技能開發法》。該法的制定應在總體上把握如下幾方面要點。

（1）精準的功能導向。規范面向全體勞動者的職業技能開發工作，以適應經濟產業發展以及城鄉勞動者獲取技能、實現就業和職業發展的需要。

（2）明確的主體及職責權利范疇。職業技能開發活動，包括職業技能開發業務及相關的管理、實施、保障支持與監督等，主體范疇涉及行政機關、社會組織、企業、學校和公民個人。應特別突出企業的主體地位，明確政府的統籌協調、支持保障和監督職責，對政府及相關主體的責任、權利義務作出具體規范。

（3）完善的內容體系。對評價要素內容進行規范，還應包括激勵制度，不同層次評價、選拔與表彰獎勵制度間的銜接。

（4）對職業培訓體系的運行作出規范。應參照韓國做法并結合我國國情，明確行業組織在評價、培訓、激勵等工作中的組織和管理職責，通過打造“培訓聯合體”促使各類型企業形成合力，充分利用職業培訓補貼和失業保險結余資金激勵企業發揮關鍵作用。

2.強化務實合作，開拓國際合作空間

應充分借鑒韓國經驗，全面加強世界范圍的務實合作。一方面，與德、日、韓等技能強國加大職業培訓、勞務合作力度，包括建立師資培訓、聯合辦學、聯合開發課程、高技能人才互訪交流與實習等合作機制，在勞動力跨國流動合作政策領域研究設立外籍技能人才引進與本國技能人才海外實習就業機制等。另一方面，進一步加強對“瀾湄沿線”“一帶一路”欠發達國家、地區的職業培訓援助，可考慮配合我國經濟產業政策并結合上述勞務合作機制，重點強化師資培訓、職業標準開發以及勞務引進領域的援助力度，逐步實現我國在世界范圍實施“全域”性人力資源開發與配置。在促進我國經濟產業高質量發展的同時，達成增強國家軟實力和拓展國際影響力。

3.優化職業標準體系，深化技能人才評價改革

借鑒韓國NCS體系，完善建立兼顧技能評價與職業培訓的職業標準體系，貫通專技、工程等不同類別職業標準，充分體現技能要素價值，為學歷教育、職業教育培訓和人才選用提供堅實的評價依據。逐步對現行各類職業標準進行模塊化改造，加強相近職業間特別是職業族內部的標準銜接，最終形成以能力模塊為基本評價單元的全新職業標準體系。促進職業教育技能等級序列與普通高等教育學歷序列實現縱向、橫向對接，形成集職教、普教于一體的全口徑教育評價體系。尤其要借鑒發達國家普遍推行的“學分銀行”制度，將職業教育培訓與學歷教育充分結合起來，使兩平臺實現“學分通兌”，達到鼓勵勞動者選擇技能成才道路的目的。

4.貫徹職業技能提升行動方案，建立資金長效使用機制

韓國所采用的雇傭保險制度是當今各主要市場經濟國家對失業保險的共識和普遍做法。當前失業保險理念發生了很大變化，從消極的生活保障到積極的促進就業，包括激發勞動者就業積極性，并將保險待遇與預防失業、促進就業緊密結合起來，幫助失業者盡快就業，幫助企業穩定就業崗位等。我國應以當前開展職業技能提升行動為契機，充分研究建立符合經濟產業發展趨勢，能夠充分激發企業主體積極性，有利于技工院校長遠發展，全面覆蓋學生、在職、失業、轉崗等各類勞動者群體，促進技能人才隊伍可持續發展的培訓補貼機制，厘清資金使用的業務條線，并借鑒韓國做法逐步推進失業保險制度改革。

5.落實終身職業培訓制度

汲取韓國推行“工作—學習并行項目”“前置性的職業培訓”的成功經驗，進一步優化我國“新型學徒制”。應根據技能勞動者職業生涯各階段的能力特點及企業人力資源管理實際，將現行的招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養等針對技能人才職業生涯前期階段的培養方式，與職工在職學歷教育、在崗和轉崗技能提升等面向技能人才職業生涯中期階段的開發措施，以及中高齡高技能人才開發策略相結合，切實落實勞動者終身職業培訓制度。

6.緊跟新技術革命發展趨勢，建立“高低搭配、產學研結合”的職業培訓實體

準確把握新技術革命、制造業轉型升級趨勢，打造“升級版”校企合作模式——現代技能人才培訓聯合體（以下簡稱“培訓聯合體”）。整合技工院校、高校、行業組織、企業、社會培訓機構等多元教育培訓主體，可重點考慮采用多種所有制模式構建集教育、研發、生產于一體的聯合辦學組織，深度結合“新型學徒制”大力培育高素質技能人才。

7.完善信息平臺建設，強化職業培訓監測體系

在現有公共就業服務及職業培訓信息平臺基礎上，增設職業培訓監測體系。該體系依業務流程劃分，至少應包括四階段流程：信息采集、評估、診斷決策、反饋完善。信息采集階段主要承擔全國技能人才規模、知識技能水平、接受培訓情況、從業狀況，以及企業、院校、培訓機構等培訓主體信息的收集與整理;評估階段的功能主要是從數量、質量、結構出發對前一階段收集信息進行統計分析;診斷決策階段則根據分析結果對技能人才發展水平和職業培訓開展狀況得出診斷結論，并據此在反饋完善階段指導未來職業培訓工作并提出改進要求。在體系建設中可借鑒韓國經驗引入“信號燈系統”等，強化“過程監控”效果。同時也應緊密結合經濟產業及企業用人情況開發“結果導向”監控技術，保障職業培訓質量提升。

參考文獻：

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[3]李玉賦.第八次中國職工狀況調查[M].北京：中國工人出版社，2017年.

（作者單位：童天，中國勞動和社會保障科學研究院;樸京愛，中國就業培訓技術指導中心）