湖北省濕地保護立法思考

錢慶 雷正玉

摘要：指出了湖北濕地資源豐富，必須全面加強湖北濕地保護，完善濕地保護的相關地方性法規是踐行“長江大保護”理念和“兩山”理論的重要舉措，是建設生態文明和美麗湖北和重要保障。湖北濕地保護立法應結合湖北實際，以制定省級《濕地保護條例》為核心，完善配套制度與實施機制，逐步形成省級完整的濕地保護體系。分析了湖北省制定濕地擔保護法的必要性，提出了湖北省濕地專門法的立法思路，以期提供參考。

關鍵詞：濕地保護;立法;湖北

中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2019）17-0090-02

1 引言

湖北省地處長江流域中段，生態地位非常重要，擁有豐富并具有特殊性的濕地資源，絕大多數濕地資源支撐人類的生產生活。湖北的江漢平原是漁業資源極其豐富的區域。如洪湖魚種類豐富多樣，是我國淡水魚類重要產地之一，洪湖常年魚產量超過30萬kg，占湖北省全省產量一半以上。洪湖及周邊還有種類繁多的水生植物，其中有許多也成為當地經濟收入來源，當地的人們有以湖為生的歷史。將濕地作為生產資料發展的生產生活問題是在湖北實施濕地保護時必須要考慮的一項重要問題。

濕地的合理利用要納入濕地保護立法，在法規的條款設計中除了要有限制性的規定外，還應該有倡導條款，倡導在不破壞濕地的前提下，對濕地進行適度開發利用，同時應該有保障性的條款，保障實施濕地保護后周邊人們的生活水平不因濕地保護而降低。綜合考慮這些問題，湖北省的濕地立法雌度會加大，結合湖北省實際，對湖北省濕地立法有以下幾點思考。

2湖北省制定濕地保護專門法的必要性

在大力推進生態文明建沒的時代潮流下，環境保護已成為大家關心的熱點和重大問題，

2.1 解決原有管理體制的不足

國家的行政管理體制上經歷了多次變革，湖北省的濕地管理行政體制也相應變化，許多事務有從中央到地方自上而下的直接管理，也有由地方政府部門直接管理的部分。濕地的概念沒有明確前的行政管理體制將濕地分割開來，一塊濕地的管理事務涉及到諸多行政管理部門，如環境保護管理部門、林業管理部門、農業管理部門、水產管理部門、水利管理部門、土地管理部門等，許多濕地還地跨多個行政區域。湖北省實施的是“分部門實施、綜合協調”的濕地管理體制，“分部門實施”方面主要是職責不清、職能交叉的問題，“綜合協調”方面則主要是“有協調責任、無協調權利”的問題[1]

這種管理體制，使部門之間存在較多的矛盾，例如：許多濕地通常由水產部門管轄水產養殖。《中華人民共和國野生動物保護法》第七條規定“國務院林業、漁業行政主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物管理工作。省、自治區、直轄市政府林業行政主管部門主管本行政區域內陸生動物管理工作。自治州、縣和市政府陸生野生動物管理工作的行政主管部門，由省、自治區、直轄市政府確定。縣級以上地方政府漁業行政主管部門主管本行政區域內水生野生動物管理工作。”這樣水產部門和林業部門便會產生矛盾，林業部門管理的陸生野生動物水禽到濕地生活并且以吃魚為生，這種情況下濕地及水禽的保護就很難落實。

近些年來，湖北省各部門依據各自的職能和目標制定的與濕地有關的法律法規雖然很多，涉及的部門有環境保護管理部門、林業管理部門、農業管理部門、水產管理部門、水利管理部門、土地管理部門等多個部門，但各部門由于自身的職責不同，立法的目標不同，現行濕地保護相關法有的存在矛盾，相互之間很難補充和銜接，共同保護濕地資源的合力難以形成。因此湖北省需制定一部專門的濕地保護法規，以統籌協調公共利益與經濟利益、各管理部門、各產業、開發利用與保護改善、政府與公眾之問關系的濕地保護專門法。

2.2湖北濕地專門法的立法時機已成熟

湖北省濕地保護形勢十分嚴峻，過度圍墾導致天然濕地面積銳減，大量工業與生活廢水、污水肆意排放導致濕地水質急劇惡化。針對湖北省濕地生態系統退化、濕地資源萎縮和破壞的嚴峻形勢，2006年湖北省林業廳向省政府法制辦提交了《湖北省濕地保護條例（草案）》，該草案在省政府常務會議上未獲得通過，這說明當時的立法時機還不成熟。全國已有多個省、自治區和直轄市（港、澳、臺除外）人大制定了全省范圍內適用的地方性濕地保護條例。其中有地方濕地條例是作為“應急”而頒布的，由于沒有進行科學規范論證，存在著諸多問題[2]。因此把握立法時機十分重要。

通常判斷一個法規制定的時機是否成熟，首先要考慮的是有關問題是否客觀存在，對這一社會問題的認識也已基本統一。近幾年國家與地方加大對保護濕地的宣傳，濕地保護達成統一認識效果明顯

國家和地方實施了一系列濕地保護與恢復工程項目建設;世界自然基金會（WWF）和GEF等國際組織在湖北實施的“還長江生命之網”、“匯豐與世界自然基金會氣候變化伙伴同行項目”、“加強湖北省境內濕地保護體系統管理的有效性GEF項目”，對湖北省政府、部門及公眾濕地意識的提高起到了良好的推動作用。目前，湖北省要加強濕地資源保護的意識也在全省得到了普及。筆者認為，自黨的“十八大”以來，國家將生態文明建設擺在了突出地位，納入到“五位一體”的整體戰略布局中來，突顯國家建設美麗中國、生態中國的堅強意志和信心。在國家建設大生態的大環境中，加上湖北省近些年濕地保護意識的提高，現階段湖北制定濕地保護專門法的時機已經成熟。

3 湖北濕地專門法的立法思路

3.1 專家牽頭，各方參與，主管部門組織協調的專門起草小組來起草

濕地涉及到多個行政管理部門的地方，各個管理部門代表各個利益團體都會站在各自的立場強調自己的權利[3]。濕地立法的特殊性，在立法時需要認識到濕地保護法規不是某個部門的法規，它可以由一個部門組織起草，但制定的內容是社會公眾必須共同遵循的行為規范，相關行政管理部門在各自的責權范圍承擔相應責任與義務。違反這個法規的，各個行政管理部門、司法部門都應該依照自己的責權來進行管理和查處。起草上要采用更加民主和科學的立法，要爭取社會更廣泛的參與。

成立以專家牽頭，各方參與，主管部門組織協調的專門起草小組來起草。這種做法的理由一是將相關法學理論運用到立法實踐，遵循我同法制的基本原則，做到下位法與上位的統一，有針對性的解決地方的實際問題，并且可以將法律研究的新成果引入法規的制定中，做好與國際法律的接軌;理由二是從地方實際出發客觀地處理好相關部門問的權利義務關系，明確各方職權職責，避免為局部利益影響濕地保護系統性的需要;理由三是從濕地專業與統籌管理角度組織起草，相關單位和部門可以避免矛盾，充分發揮主管理部門在組織過程中的主導作用，調動各部門和單位的積極性與參與度，為參與者提供良好地表達意見與建議的機會，發揮主導部門統籌協調的作用，更好地做好各項服務工作。

3.2 縮小范圍，突出重點，特定地方有關部門組織起草

湖北省濕地保護專門法的制定在短期內若難以完成，湖北濕地立法還可以縮小范圍，突出重點，針對重要濕地制定“一區一法”[4]，例如江西省先出臺《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，再制定了全省的濕地保護專門法。先行制定本省某個地方、保護區或濕地公同的濕地保護法規，再制定全省的濕地保護專門法，并通過完善湖北濕地保護的配套制度與實施機制，形成湖北本省完整的濕地保護體系。

濕地立法的難度很大程度緣于我國行政管理體制的制約，多頭管理、利益問題以及涉及面廣是主要原因。而湖北省濕地類形較多，各地濕地資源受助狀況也不盡一樣，管理體制也不一致。縮小立法保護的范圍，減少協調與調整的規模，立法難度會得到降低，需要出臺的法規也能縮短立法時間。雖然也還會有管理體制等方面的問題，但是在一個局部解決總會比在全局解決要來得容易[5]。

無論是制定全省的濕地保護專門法，還是制定區域的保護法規，無論是由地方組織起草法規草案，還是主管部門組織起草法規草案，省級主管部門都應該積極組織協調，給予指導，充分發揮其主導作用，地方也應與省級主管部門積極溝通。

4結語

在大力推進生態文明建設的時代潮流下，環境保護已成為大家關心的熱點和重大問題，《中華人民共和國立法法》于2015年將地方立法權進行了擴充，地方環境立法開啟了新的發展階段。為更好地推動我圍濕地保護，濕地保護立法應遵循地方環境保護的發展趨勢，加大立法力度，及時完善補充。湖北省濕地資源豐富，充分利用湖北濕地保護實踐的有益經驗，大膽進行濕地保護立法創新，創新濕地保護的綜合管理體制，明確濕地保護責任主體及權責，為保護好綠水青山與美麗家同做出應有努力。

參考文獻：

[1]龍耀，中國濕地保護管理體制的贏法完善探索[C]//湖北省科協健康湖泊與美麗中國——第三屆中國湖泊論壇暨第七屆湖北科技論壇論文集.武漢：湖北省科學技術協會.2013.

[2]秦玉峰，郭洋波.美麗中國理念下我國濕地立法研究[J].環境與可持續發展.2016.41（4）：131-135.

[3]李明璞，我省濕地立法的思考[J].楚天主人.2007（4）：33-34.

[4]王小鋼.論濕地保護綜合立法及其主要內容[J].林業調查規劃，2005，30（6）：69-72.

[5]李明璞.談談濕地立法的思路問題[J].楚天主人.2006（2）：40.

收稿日期：2019-10-28

基金項目：湖北省GEF濕地項目（編號：201501-I.3.1）

作者簡介：錢慶（1977 -）.女，副教授，主要從事法學、教育學研究。

通訊作者：雷正玉（1970 -）.女，教授，主要從事生態學、教育學研究。