國家認同視閾下的民族地區精準扶貧問題

吳玉軍 和 諧

（北京師范大學 哲學學院，北京 100875）

精準扶貧是中國扶貧理論和扶貧實踐的創新之舉。這項政策以精準識別為起點，有針對性地幫扶貧困人群，治理貧困問題。精準扶貧作為改善貧困人口生活、增進社會福祉的重要戰略，有助于保障和實現每個公民的基本權利，提升人之為人的尊嚴，增強每個公民生活在國家中的自豪感，進而促進人們國家認同感的提升。

在實際生活中，每個人既是獨立的，又是有群體歸屬的。在多民族國家，后者體現為一個人既是國家的公民，同時還是某個民族的成員。在此，就出現扶貧的對象究竟是作為國家成員的每個公民，還是特定民族成員的問題。在我國，由于自然地理、歷史發展等多重影響，少數民族群眾大多居住在偏遠的欠發達地區，經濟社會發展水平相對落后。因此，扶貧重心自然就向偏遠落后的少數民族地區傾斜。但隨著市場經濟的發展、人口流動的日益頻繁，貧困對象、貧困人口地域分布也在發生著變化。扶貧不僅要面對少數民族集中連片地區的脫貧問題，同時，還面對其他地區漢族貧困群眾的脫貧問題。并非某個特定的群體面臨貧困的威脅，其他群體的人們都可能面臨貧困的挑戰。從這個角度講，精準扶貧，應該針對每個貧困人口、貧困家庭的貧困狀況，因人施策，對癥下藥，從而使得真正貧困的成員都得到切實有效地扶持，解決他們生存發展的困境，激發他們奮進的動力，點燃他們對美好生活的希望，增進他們對國家的認同感。

一、民族地區扶貧的重要意義

中華人民共和國成立后消除了民族壓迫，確立了民族平等、民族團結、各民族共同繁榮的基本原則。面向少數民族和民族地區的優惠扶助政策解決了各民族群眾最現實的生產和生活問題，極大地彌補了地區間、民族間的歷史發展差距。中華人民共和國成立伊始，一些民族還處于“刀耕火種”、游牧漁獵的原始經濟發展階段。國內普遍性的貧困問題在民族地區都有呈現，并且更為突出。民族地區大多位于我國中西部區域，自然地理條件較差，資源優勢難以發揮作用，民眾居住分散，公共服務半徑大，經濟建設和民生保障成本大。正因為民族地區貧困問題的相對嚴重，因而忽略民族因素來扶助是行不通的。民族識別工作的進行，既保障了各族人民表達自身文化民族身份的權利，也為扶貧攻堅工作打下了良好的基礎。

改革開放以來，國家的各項事業取得了巨大成就，國民生活水平大幅提升。但由于地區經濟社會發展的不平衡，全國經濟分層在地理上明顯地體現為東南沿海和西北內陸的發展差距。我國的民族人口分布體現出“大雜居，小聚居”特征，但包含絕大多數少數民族人口的民族自治區多在西北、西南、中南等欠發達區域和偏遠區域。地區落后和少數民族的相對落后有很大重疊。基于歷史和現實，我們必須對少數民族和民族地區實行差異化的扶助，以保證全國經濟建設和民生保障的平衡。黨和國家的扶助政策取得了有目共睹的成就，民族地區的各項事業欣欣向榮，各民族群眾也獲得了實實在在的實惠。對民族地區和少數民族的區別扶助政策，有力地實現了社會公正，促進了民族團結，增進了國家認同。

首先，對少數民族群體實施差別對待，予以資源傾斜，是確保社會公平正義的具體體現。正義是制度的首要價值，關注少數群體和較弱者的權利是正義的具體體現。眾所周知，每個人的成功除了受自致性因素影響外，還受社會性因素，如受教育程度、家庭狀況等影響。“正義原則要通過調節主要的社會制度，從全社會的角度來處理出發點方面的不平等，盡量排除社會歷史和自然方面的偶然任意因素對于人們生活前景的影響。”[1]社會正義的差別原則針對社會和經濟的不平等狀況，認為社會分配應當“適合于最少受惠者的最大利益”[1]。由于自然條件和歷史因素，我國的民族地區表現出顯著的后發特征，扶貧需求更大。為保障少數民族群體的基本生存權和發展權，在保證全體公民的平等自由等政治權利的基礎上，必須實施差別化政策，社會財富再分配向處于經濟不發達條件的少數民族群體予以傾斜，這符合實質平等的要求，亦是確保分配正義的實際舉措。

其次，對少數民族群體實施特別的政策扶植，有助于其實質自由的實現。“一個社會成功與否，主要應根據該社會成員所享有的實質性自由來評價。”[2]自由并不意味著公民僅僅享有不受外在任意力量干涉的基本權利，同時與可行能力息息相關，而貧困是限制人們實質自由的主要因素。一個人擁有自由，不僅僅是擁有自由的價值，還要擁有自由的事實——個體有能力達到目標，實現愿望，追求美好的生活。提升個體能力的因素有很多，良好的社會建構和社會政策是不可或缺的方面。對于經濟相對落后的民族地區和民族群體，僅僅制定保障“不受干涉”的消極自由的政策是不充分的，這不能有效保障區域間平衡發展，不能充分實現民族成員的實質自由。國家應當以差異補助的形式，幫助少數民族和民族地區發展生產力、改善生活，保障他們“強效有為”的積極自由，使他們有充分的物質保障等有利條件來建設和發展自身經濟、社會和文化事業。

最后，對少數民族實行差異性扶助，有利于少數民族成員平等尊嚴感的獲得。“使別人承認并尊重自己的認同特征是一種深層的人類需要”[3]。差異性的扶貧政策不但縮減了不同地區的發展差距，而且在扶貧的話語和精神層面更好地契合民族成員被尊重的認同需求。正如鄧小平所言：“社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子。”[4]差異性扶貧政策有效團結各族人民投入到扶貧開發之中，共同建設全民族的共同家園。

二、民族地區扶貧政策的國家認同效應

少數民族扶貧政策的實施有力地促進了民族地區經濟發展和社會進步，增進了民族團結，促進了各民族共同繁榮。毋庸置疑，國家的傾斜性扶助是完全有必要的。今天，這一舉措也面臨著新時代提出的新要求。隨著精準扶貧政策的實施，少數民族地區連片扶貧同樣需要聚焦精準扶貧，精確判定貧困對象，避免簡單地將扶貧與少數民族身份關聯起來。因為將貧困識別指向少數民族身份，會降低扶貧效率，還會造成不同民族成員的隔膜感，甚至有可能強化人們特定的民族身份感，削弱公民責任和國家認同。為此，我們需要站在國家認同建構的高度理解和把握民族地區的精準扶貧，通過精準扶貧切實促進民族地區經濟社會發展，進而增進民族團結、國家統一和社會穩定。

第一，以“滴灌”式扶貧切實提高民族地區扶助效率。精準扶貧的核心在于“真扶貧，扶真貧”，其途徑是變“漫灌”為“滴灌”，使扶助資源瞄準到真正的受困人群。在民族地區扶貧中，要避免以民族身份作為貧困識別依據，避免“大水漫灌”地將扶助資源覆蓋到所有少數民族成員當中的粗放式扶貧。將民族成分作為識別維度并不能客觀準確地聚焦真正扶貧對象，反而會降低扶貧效率。這是因為，其一，民族群體內部有不同的階層劃分，隨著經濟的發展和人口流動的頻繁，民族身份在事實上并非貧困的依據。很多少數民族群眾已融入現代都市生活，其中更是有很多人的經濟、文化水平高于一些漢族成員，其國家通用語言文字掌握程度已和漢族成員沒有差別，此時針對這些民族成員的高考加分、教育補助、扶貧補助等保障性優惠政策應該做出適當調整，以便保障社會公平正義。其二，由于執行偏差和監管問題，一些漢族成員試圖改變民族身份，將戶籍遷移至少數民族地區，投機性地享受差別優待，擠占了少數民族貧困人口的福利。其三，扶貧政策將民族身份和社會福利優惠聯系在一起，民族身份成為一種利益資源，一些少數民族成員出于逐利本能，會把握這種資源，不斷強化自身的民族意識，從而造成身份區隔。從某種意義上來講，這種“優惠扶助”也會給少數民族打上“弱者”的標簽，在一定程度上挫傷了其奮斗的積極性，也使得漢族成員形成了對少數民族成員的負面刻板印象，在教育、就職等問題上對其區別對待。這不但違背了差別化政策追求實質平等的初衷，還使扶貧資源沒有惠及真正有需要的貧困群眾，進而影響不同群體的國家認同感。

第二，消除群體利益固化現象，促進各族群眾交流交往交融。各民族交流交往交融，是社會發展的必然趨勢。黨的十九大報告指出，民族工作應當做到“深化民族團結進步教育，筑牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展”[5]。隨著市場經濟的發展，人口流動的廣度和深度日益加大，各地區間漢族聚居區和少數民族聚居區的界限相對模糊，各族群眾交流交往的廣度和深度不斷增加，不同文化的碰撞融合促使人們接觸和理解其他民族的文化特征和利益訴求。在這樣的背景下，民族交融有著強大的內生動力。在交流過程中，不同的思想和習俗相互融合，共存共榮。處理好這些交往個體之間的關系，可以有效增進各族人民對國家的認同感。扶貧政策應該順應和助力交融大潮，并且在政策制定過程中注意引導民族關系的和睦友愛，善于創造有利于民族間交流交往交融的條件。通過改善每個社會成員的生產生活條件，滿足每個民眾對美好生活的向往，不斷強化各族人民共屬一體的強烈感受，增進人們生活于中華民族大家庭的溫暖。

第三，防止差異性扶助導致族群身份感強化。毋庸置疑，扶貧不能簡單地等于少數民族扶貧。民族地區的扶貧要實現精準化，首先要改變將貧困識別和民族身份簡單掛鉤的思想，這種固有的掛鉤會增強民族身份感以及不同民族的區隔感。在政策執行的早期階段，對民族地區的傾斜性扶助政策有利于增進受助者的國家認同觀念。而歷史差距得到了較大彌補后，這些政策也有強化民族成員的自我歸類意識，助長片面的民族認同的可能性。“少數民族精英和民眾的認知取向往什么方向演變，相當大程度上取決于主流社會和政府的制度設計與相關政策如何對民眾進行引導”[6]。如果扶貧資源與民族身份之間的關系過于緊密，民族成員因為逐利會自發地強化自身的民族身份，強化而非稀釋民族認同。如果國家經濟政策中存在推動民族身份明晰的潛在力量，在少數民族成員的多重認同排序中，民族認同可能凌駕于國家認同之上，不利于兩者關系的有效處理。因此，支援性經濟政策制定和實施時，應當更多地考慮以生產方式、地區差距、資源分布等區域經濟要素為劃分緯度，降低因族群身份帶來的“差別對待”的比重，逐步將民族發展不平衡問題轉向地區經濟社會發展不平衡問題。

三、聚焦公民身份，以精準扶貧助推對國家的認同

精準扶貧對弱勢群體的扶助應當采取更加精細化的評價指標，將公共利益賦予公民身份下的所有社會成員，凝聚社會團結，構建國家認同。

公民身份是現代國家構成的基本要素。現代國家的建立就是將“自然人”轉化成為顯現國家統一身份的“公民”。正如英國社會學家馬歇爾所言，“公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所授予的權利和義務上都是平等的”[7]。公民身份將個人特性與國家特性緊密結合起來，這種歸屬感并不在于種族和文化的共同性，而在于公民基于平等的身份基礎之上的權利獲得與義務承擔。將公民身份作為國家認同的最大公約數，繼而實現包含少數民族在內的所有成員的權利，有利于形成民族認同和國家認同之間的良性互動，建構以公民身份為基礎的國家認同。從公民身份角度處理民族認同與國家認同之間的關系，精準扶貧應該做到四個方面。

首先，關注每個個體的生存境遇，提升每個人的可行能力。城市化是走向現代化的必由之路。近年來，我國的城市化進程穩步前行，西部地區的少數民族群眾從集中聚居區走入東部城市，而東部地區也有很多成員奔赴民族地區經商、旅居，全國范圍內呈現各民族交往交融態勢。另一方面，許多少數民族成員通過外出經商務工、在民族地區發展旅游業等方式擺脫了貧困境況。少數民族成員的經濟狀況并非一致，同一民族身份內部也有致富成員和貧困成員之分。面對這樣的現狀，扶貧工作應當更加聚焦個體的生存境遇。

精準扶貧的關鍵在于精準識別，收入狀況是界定貧困的最基本要素。以公民身份為基準，應當一視同仁地對待各族人民，同等地調查扶貧對象的收入狀況。對經濟條件相對較好的少數民族成員，應減少其與經濟援助的直接掛鉤。貧困識別要參考多維因素，支援方式針對致貧成因，靶向治療，對癥下藥。例如，區分因病、因教育或因災害等多種受貧原因，充分利用扶貧資源，給予貧困個體和家庭醫療救助、技術培訓等多樣化的資源支持。精準扶貧的目的在于提升每個人的可行能力。根據經濟學家阿馬蒂亞·森的觀點，可行能力是指“一個人所擁有的、享受自己有理由珍視的那種生活的實質自由”[8]。可行能力強調人具有實踐能力亦具有選擇機會，一個擁有足夠錢財的殘疾人是缺乏可行能力的；經歷過高等教育并且選擇做家庭主婦的人，相比只有家庭主婦這一選項的人，更具備可行能力。民族身份不是影響公民可行能力的必然因素，城鄉和地區發展差距、個體原生和后天境遇等因素都會影響可行能力。在滿足基本物質生活的需求后，精準扶貧應當關注個體的可行能力，尤其要充分考慮個體在市場競爭中的參與能力，關注每個人的切身訴求，針對性改善不同民族成員的城市生活融入、子女教育、語言障礙等問題，將關注點轉向對個體可行能力的測量上。

其次，堅持民族因素和地域因素統一，協調地域扶貧與民族扶貧的關系。經過持續不懈的共同奮斗，民族地區的生產力水平有了明顯提升，民族群眾對美好生活的訴求得到極大滿足。但是，由于地理環境、文化教育水平等影響，相比其他地區，民族地區經濟社會發展水平還處于相對落后狀況，仍有進一步提升的空間，民族聚居區成員的各項發展權益仍需要通過極大的努力才能得到有效地保障和實現。為此，我們要充分考慮民族因素與貧困之間的耦合性。同時，我們也應該注意到，民族區域既有民族因素，同時也有區域因素。就我國而言，各族人民交錯雜居，民族區域自治區是各民族交錯雜居的地區，在一個民族自治區，往往生活著多個民族。“民族區域自治絕非某個民族獨享的自治，民族自治絕非某個民族獨有的地方。在民族地區的大多數問題都是區域性的共同問題。類似生態保護、扶貧開發、邊疆建設、教育和基礎設施建設等問題，并不是某個民族單獨面對的問題，而是該民族地區生活的所有民族共同面對的問題。”[9]因此，投放于民族區域的扶貧資源，應該面向區域內各族成員，根據其實際經濟情況決定是否支援、確定支援的額度和方式，減少乃至消除同一地區中民族間的扶助政策差異，保障扶助區域內各民族共同發展。唯有如此，才能將公共利益普惠民族地區包括漢族在內的各族成員，有助于形成你中有我、我中有你的民族混居、團結友好局面，促成良好的民族交往態勢，提升各族民眾對國家的認同感。

再次，抓住市場經濟有利契機，以精準扶貧助推公民身份的交融。“地域本位和族群本位的契合，是多族群國家常見的一種結構性特征，也是多族群社會國家建構中最難應對的問題。”[10]市場經濟和人口流動在很大程度上打破了族群意識和地域意識的疊加效應。作為“無形之手”的市場推動了各族成員跨地域流動和跨文化交流，帶來了各民族成員交融的難得歷史機遇，而“公民身份是政治共同體的成員進行交往的共同身份，也是他們解決分歧和實現平等、合作與共享的身份機制”[11]。認同具有主體性，基于民族身份的社會交往往局限在較為狹小的群體間。精準扶貧應當抓住市場經濟的有利契機，順應人口流動大潮，以“有形之手”促進各族民眾的交往交流和交融。

市場經濟帶來的機遇和挑戰并存。無論是少數民族成員進入內地，還是漢族成員進入民族聚居區，都會面臨著市場競爭的風險。扶貧政策應當關注市場經濟下存在競爭短板的每個成員，幫扶他們了解市場規則、提高規避市場風險的能力。扶貧資源的分配，不僅要考慮受助對象個體的原生因素，更要關注市場自發調節對某些群體的相對剝奪。以公民身份為基準，通過分配扶貧資源，緩解市場經濟給各群體帶來的競爭壓力。為此，精準扶貧要切實解決各族成員在就業地的安居和生活融入，幫助不同民族的人們以平等的公民身份融入當地城市社區。要關注民族團結社區建設，推進少數民族與漢族混居社區建設，形成各族民眾嵌套式的關系，形成互幫互助的良好社會氛圍，緩解市場競爭下個體本體安全焦慮。扶貧資源要傾向于對民族地區流出地人員的務工培訓，密切關注每個外出務工人員特別是少數民族務工人員在就業城市所應獲得的平等權利和社會保障，通過有效的制度建設和民生保障，促進不同民族成員的友好相處。

最后，文化扶貧助力普及國家通用語言文字，建構“我們”的共同體感。國家通用語言文字是各族人民交往交流的基本載體，通用語——普通話以文化建構的形式打造出“我們”的共同體感。語言是生存和社交的工具，包括少數民族在內的所有中國公民，都必須掌握國家通用語言文字，學習和使用普通話。通用語言是人們充分就業、參與公共空間、打開社交范圍、獲取公共服務的重要條件，也是影響少數民族群體融入現代社會，享受國家發展成果的重要“可行能力”。

精準扶貧應當關注文化尤其是語言問題。新中國成立初期，來到民族地區工作的漢族同胞積極學習當地語言以便融入當地生活。如今，各民族成員交流日益頻繁，國家通用語言文字和普通話成為各族人民交流的最普遍的語言媒介。“在國家認同的意義上，普通話不只是漢族的語言，而實質上是聯系全國人民的‘政治和經濟語言’，是中華民族文化認同的語言紐帶”[12]。國家通用語言文字是建構平等公民身份的重要一環。精準脫貧要包括對語言文字普及的援助，需要提出深化語言文字的援助措施。少數民族成員易受通用語生疏的困擾，文化脫貧資金應當包括他們的語言文字教育。我國每個地區都有民族團結學校或民族班，應當增進學校教育中的民漢語言互動和交流，注意提升每個孩子的國家通用語言文字以及普通話的掌握能力。營造語言文字脫貧的良好氛圍，健全各個地區的國家通用語言文字和普通話培訓和驗收機制，保證文化脫貧的資源補給。當然，在此過程中，應當注意協調國家通用語言文字和本民族語言的關系，在確保每個公民掌握國家通用語言文字的同時，要保障少數民族成員保存和發展本民族語言文字的權利。