“中國式減貧”40年：經驗、困境與超越

高 飛

(中南財經政法大學 哲學院，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出：中國反貧困的實踐進程

治理貧困已成為國際社會的廣泛共識，也是發展中國家積極努力的方向。世界范圍內對于貧困問題的關注始于第二次世界大戰結束之后，當時主要是發展經濟學占據了貧困治理的主導話語。主流經濟學家強調注重物質資本的投入，關注人力資本的投資，主要代表人物是阿瑟·奧肯和岡納·繆爾達爾。其中經濟學家阿瑟·奧肯解決貧困問題的著名原則方案“在平等中注入某些合理性，在效率中注入某些人性”，被廣為推崇[注]參見[美]奧肯 (Okun.A.M.) ：《平等與效率——重大的抉擇》，王奔州譯，華夏出版社1987年版。；岡納·繆爾達爾試圖通過促進經濟發展和社會改革，實現社會公平，在此基礎上，提出“循環積累因果論”的著名論斷，該理論認為發展中國家的貧困是多重因素復合作用的結果所造成的[注]參見[瑞典]岡納·繆爾達爾著、[美]塞斯·金編：《亞洲的戲?。耗蟻唶邑毨栴}研究》，商務印書館2015年版。。20世紀80年代，阿馬蒂亞·森指出發展的目標不是追求單一的經濟增長，他將發展的內涵從經濟增長延伸到“擴展自由”，對貧困概念進行了重塑，拓展了貧困理解的邊界，隨之“能力貧困”這一極富解釋力的概念被廣泛使用直至今日[注]參見[印度] 阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社2013年版。。

中國對貧困治理問題的關注，肇始于20世紀20年代，主要討論人口與貧困的關聯，將其歸咎于社會制度的落后。自新中國成立之日起，中國人民和政府將擺脫貧困作為其歷史使命始終沒有懈怠。改革開放以后貧困研究開始活躍起來，同時，中國經濟持續快速增長，綜合國力不斷提升。這使得中國居民溫飽問題基本得到解決，絕對貧困人口數量和占世界貧困人口總量比重大幅度“雙下降”，推動了全球減貧事業發展。改革開放40年來，中國政府把扶貧開發作為發展目標，列入國家發展規劃，明確扶貧開發方向，創造了中國特色的反貧困機制和模式，被世界各國贊譽為“扶貧開發走出中國式道路”，為全球消除貧困貢獻了“中國方案”。中國反貧困成績日益被世界所側目，對世界減貧的貢獻率超過70%。

當前關于貧困治理的研究，主要集中在以下三個面向：其一，總結“中國式減貧”的經驗和模式。有研究認為，中國貧困治理成效顯著的最主要經驗為:政府主導、循序漸進、宏觀經濟引導、社會力量參與、開發式扶貧[注]林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年回顧與前瞻》，《甘肅行政學院學報》2008年第6期。。有學者指出，中國反貧困模式可以概括為“兩線一力”的理論框架，“兩線”是指經濟發展和社會安全網；“一力”是通過政府主導的財政減貧來實現資源配置[注]閆坤、于樹一：《中國模式反貧困的理論框架與核心要素》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2013年第6期。。其二，探究當前“中國式減貧”具體手段——精準扶貧的弊端和缺陷。有學者指出，當前精準扶貧實踐存在供給與需求不匹配,資源動員制度化不足,社會組織等社會力量參與非制度化等突出問題[注]黃承偉、覃志敏：《我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧》，《開發研究》2015年第2期。。有學者提出，精準扶貧政策的不高效和不理性，主要原因在于建檔立卡與真實貧困不符、文件下達與現實脫節、脫貧規劃沒有動態跟進、產業扶持與貧困人口對接不準[注]張翼：《當前中國精準扶貧工作存在的主要問題及改進措》，《國際經濟評論》2016年第6期。。有學者指出，精準扶貧的“失準”是精準扶貧政策的合法性受到質疑，認同性減弱所造成的。在精準扶貧中存在著個人問題社會化的現象，即無限放大了國家責任的同時無限縮小了個人責任，進而弱化了貧困者的主體性，具體表現為“干部干、群眾看”“爭當貧困戶”等[注]衛小將：《精準扶貧與主體性塑造:再認識與再反思》，《中國行政管理》2018年第4期。。其三，討論解決“中國式減貧”困境的原則和思路。有研究指出，政府主導的“中國式減貧”進入新時代以來，已經顯出捉襟見肘、力不從心之感，需要借助社會的力量，動員民間組織參與貧困治理，構建“大扶貧”格局[注]韓俊魁：《透過政府與非營利組織共治而減貧:大扶貧視野下云南多案例比較研究》，《經濟社會體制比較》2016年第2期。；借助專業的力量，引入專業社會工作[注]高飛、向德平：《專業社會工作參與精準扶貧的可能性與可及性》，《社會工作》2016年第3期。；激發市場主體力量，助力貧困治理等[注]鄧坤：《金融扶貧惠農效率評估——以秦巴山區巴中市為例》，《農村經濟》2015年第5期。。

綜上，已有中國扶貧開發道路研究主要集中在歷史進程與貢獻、戰略與政策演變、基本經驗與主要模式、精準扶貧精準脫貧方略、未來發展等方面[注]黃承偉：《中國扶貧開發道路研究:評述與展望》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2016年第5期。。雖然取得了一定的成效，但是不足也是顯而易見的。首先，關于“中國式減貧”經驗的總結，更多集中于“減貧”機制，忽視了“中國特色”。區別于西方國家的減貧經驗，中國有著獨特的體制特征，這是“中國式減貧”取得成績的先決條件和前提保證。其次，關于中國貧困治理經驗的總結、問題的歸納、解決措施的提煉均是在不同的理論視角和分析框架下取得的，很難形成統一的認識，呈現出理論研究的碎片化傾向，著墨頗多的研究成果常常陷入自說自話的怪圈，或者很難去指導實踐，出現了理論—政策的二元割裂。其三，關于貧困治理研究的成果多屬于橫斷面的共時態研究，例如有學者對于新中國成立初期的救助式減貧進行研究，有學者鐘情于改革開放之初的開發式扶貧，有學者傾向于進入新時代之后的精準扶貧研究。歷時態貧困治理研究的缺乏，會導致整體、系統認識的不足，或陷入“只見樹木不見森林”的研究窘境。對于貧困治理和減貧的重視是中國政府一以貫之的政策行動和執政主張，需要以全面、系統的視野對于歷史進程中逐步形成和完善的“中國式減貧”形成整體性認識,發現其中的內在屬性和本質性規律及其演進邏輯、現實困境與轉型路徑,唯有如此，才有可能真正把握“中國式減貧”的政策意涵，形成有中國特色的“中國扶貧開發道路”。

二、“中國式減貧”的內涵

社會主義制度優勢及歷代領導集體以人民為中心的執政理念是“中國式減貧”的核心理念。國際社會上普遍流行的貧困治理理論強調發展經濟，提高發展中國家的工業化水平，改變產業結構，國家的經濟水平有了一定程度的提升，但卻容易忽視收入的公平分配，造成貧富兩極分化，忽視農業和鄉村的發展，導致城市人口過度膨脹，失業人數增加，農業生產處于停滯狀態，糧食問題嚴重，農民日益貧困，從而導致貧困人口不斷增加。“貧困不是社會主義，社會主義就是要消滅貧窮”[注]《鄧小平文選》(第3卷)，人民出版社1993年版。，消除貧困不僅是社會主義的本質要求，也是社會主義優越性的重要體現。中國近幾年來在貧困治理事業中取得的豐碩成果，無一不體現著中國特色社會主義制度的優越性。無論是“三個代表”，還是“科學發展觀”抑或是“習近平扶貧開發思想”都是將解決貧困問題擺在黨和政府的中心位置。

目標導向、層層傳導，從中央到地方合力攻堅是“中國式減貧”的主要手段。減貧目標的設定是扶貧開發工作順利進行的前提條件。新時期我國減貧目標的確定以人民利益為中心、以科學發展為導向、以深化改革為原則，立足于當前貧困地區和貧困人群的現實特點，參照扶貧政策演變，吸取政策運行的經驗，回應當前貧困地區和貧困人群發展的實際需要，制定出符合我國具體國情的可行目標。這一目標的實現需要加強組織領導、完善政策保障，并且營造出關心和參與減貧工作的全民氛圍，與此同時，減貧目標的具體分解、落實和考核機制以及責任分配也必須以機制的形式予以明確。為了完成新時期的減貧目標，各級政府組織按照責權對等的原則，建構了責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系,并通過《脫貧攻堅責任制實施辦法》予以明確和具體化。按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，除了做到科層體制內部縱向分工明確，還構建了東西部扶貧協作和對口支援橫向聯動的精準對接機制。

包容性發展是“中國式減貧”的內在屬性。包容性增長理念的政策指向是減貧，實現貧困人群平等地參與經濟增長之中共享增長的成果，使貧困人群能獲得公平的收入分配和均等的發展權利。以增長為前提，在增長的過程中最大限度地實現民眾共享增長成果，而包容性就要求以人為本，確保每個公民都有獲得公平的發展機會。其核心要義是公平分享經濟發展成果，促進發展的協調與均衡[注]向德平：《包容性增長視角下中國扶貧政策的變遷與走向》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2011年第4期。。“中國式減貧”充分體現出包容性增長的理念和特點。通過樹立正確增長價值觀，適時調整增長目標，轉變增長方式，構建起科學有序的可持續發展模式。特別對貧困地區來講，減貧的實現依賴于貧困地區及貧困人群能力提升和發展的可持續性。“中國式減貧”其實就是通過資源合理配置、調節利益關系來促進貧困地區發展，使廣大貧困群體擁有平等的發展機會，實現各個群體間的和睦相處，提高了發達地區對落后地區的包容、城市對農村的包容和富裕人群對貧困人群的包容程度。

三、“中國式減貧”的演進邏輯

改革開放40年來，中國一直堅持走自己的發展道路，在保持經濟高增長的同時，實施了一系列有利于減貧的國家宏觀經濟政策和區域發展政策，以專項扶貧、行業扶貧以及社會扶貧為基礎，三者相互支撐，體現了參與式綜合扶貧開發戰略思想，在全國范圍內整合扶貧開發資源，形成扶貧開發合力，遵循了從“大規?！钡健熬毣薄摹熬燃彪y”到“享發展”、從“獨角戲”到“大扶貧”的“中國式減貧”演進邏輯，形成了政府主導、社會參與，市場協同的“中國式減貧”模式，使農村貧困人口從高速經濟增長中不斷獲利。

(一)從“大規?！钡健熬毣?/h3>

改革開放后的相當一段時間內，中國的扶貧開發一直以發展主義為主導思想。具體表現在三個方面：其一是目標的設定。缺乏對貧困人口及貧困社區可持續生計的敏感性，與貧困地區自身的特點結合不夠，單純強調收入的增加；其二是方案的推行。缺乏對貧困社區生態保護和內部分化的關注，單純推動地方產業發展；其三是道路的選擇。缺乏對不同自然地理條件、資源稟賦、生態約束、文化特點及經濟社會基礎區域的“個性”甄別，同質化的發展方式較為普遍，片面追求發展的規模，陷入“規模化”的迷思[注]呂方：《發展的想象力:邁向連片特困地區貧困治理的理論創新》，《中共四川省委省級機關黨校學報》2012年第3期。。筆者在調研中發現，許多基層工作者和貧困農戶都有著共同的困惑，政府在短時期內大規模推廣的項目一般都以失敗告終。不僅沒有為貧困社區的發展提供生計基礎，反而浪費了寶貴的有限資源。更嚴重的，一些發展項目罔顧當地的自然地理條件和生態環境約束，沒有充分的調研和基本的常識便匆匆上馬。比如在貴州的喀斯特地區種植玉米，不僅產量很低項目失敗，更為嚴重的是加劇了水土流失，破壞了原有的生態體系，喪失了未來的發展基礎。2013年11月3日，貧困治理迎來歷史性轉型。中國的扶貧事業在湖南湘西迎來歷史時刻，在十八洞村習近平提出“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”的重要指示。至此，“中國式減貧”不再一味“一刀切”、單純“大規模”，而是“精準化”推行多元化的發展道路，注重貧困地區的時空約束，研判不同區域的自然地理條件、歷史文化特征、資源稟賦和生態約束，采取不同的減貧措施，契合當地特點的發展道路選擇，充分體現了貧困認識實踐推進過程中的理論自覺。

(二)從“救急難”到“享發展”

鼓勵貧困人群參與是“中國式減貧”道路的基本思路。在改革開放40年的扶貧開發中，我國減貧與發展道路一直采取“賦權”“增能”的方式鼓勵貧困人群參與其中，努力構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。2012年11月17日[注]習近平：《緊緊圍繞堅持和發展中國特色社會主義學習宣傳貫徹黨的十八大精神》，《人民日報》2012年11月17日。與2012年12月29日[注]參見習近平2012年12月29日、30日在河北省阜平縣考察扶貧開發工作時的講話。，習近平在相隔如此近的時間內，在兩次講話中均提到“使發展成果更多更公平惠及人民，是黨和政府的重大職責”?？梢?，賦予貧困人群發展的權利不僅是中國特色社會主義的本質要求，也是我們黨全心全意為人民服務宗旨的重要體現。說到底，貧困治理的本質要求就是賦予貧困人群發展的權利，讓全體貧困人群共享發展成果。2014年以來，國家逐步推行貧困縣考核機制，將提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要衡量指標，貧困地區減貧與發展的包容性增長導向更加明確，以貧困人群為本的工作宗旨更加清晰，貧困人群的權利得到了充分保障，貧困人群的根本利益得到了充分體現，有力減緩了貧富分化趨勢，減少了經濟增長對貧困人群的排斥效應。

(三)從“獨角戲”到“大扶貧”

改革開放40年來，中國政府探索出專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的“中國式減貧”工作格局。黨的十八大確立了全面建成小康社會的宏偉目標，強調要深入推進農村扶貧開發，闡明了動員和組織社會力量參與扶貧開發的重要性[注]劉永思：《適應新形勢新任務新要求，深入推進新階段社會扶貧工作》，《老區建設》2009年第19期。?；赝母镩_放40年“中國式減貧”的歷程，不難發現，通過專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧的協作，實現拉動貧困地區發展成為“中國式減貧”的重要經驗。但總體而言，政府的專項扶貧和行業扶貧，依然占據著主導型的地位，而社會扶貧領域，尤其是企業和社會組織參與扶貧開發尚不充分。毫無疑問，中國政府是“中國式減貧”責無旁貸的主體性力量，這不僅是因為共同富裕是社會主義國家的政治承諾，同時貧困地區基礎設施建設、公共產品的供給都不可能由其他主體來完成，只有政府才有可能實現。然而，必須承認，政府權力不能過度干預市場的資源配置，更不能扭曲社會的自我運行。

四、“中國式減貧”的現實困境

需要正視的是，當前 “中國式減貧”正面臨著精準扶貧的實踐偏離[注]陳義媛：《精準扶貧的實踐偏離與基層治理困局》，《華南農業大學學報(社會科學版)》2017年第6期。、基層精英俘獲、村官腐敗、數字造假、虛假脫貧、截留私分、優厚親友、指標趕超等風險和挑戰。新時期的“中國式減貧”呈現出復雜化、多元化、動態化等全新的結構特點，亟待實施相應的扶貧政策，采取高效的減貧手段。

(一)貧困人口識別有難度，數字化指標容易滋生脫貧“大躍進”

精準識別是精準扶貧的前提和關鍵。從2014年以來，一輪又一輪的“回頭看”“再回頭”等貧困數據核實工作顯示，現行貧困識別機制的精準程度是有限的[注]檀學文：《完善現行精準扶貧體制機制研究》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2017年第5期。。識別難的原因，包括客觀和主觀兩個方面?？陀^方面，自上而下的測量指標與自下而上的統計指標口徑不同。國家統計常用的統計方式是國際通用的經濟福利指標，即通過計算消費支出和收入進行比對。而基層的測算指標往往難以做到如此精細，通常按照 “兩不愁”“三保障”來進行識別，由于“兩不愁”“三保障”囊括了生活、醫療、教育等多項指標，統計結果勢必大大多于國家統計部門的統計數量[注]汪三貴、劉未：《以精準扶貧實現精準脫貧:中國農村反貧困的新思路》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2016年第5期。。主觀方面，由于扶貧任務的艱巨性和復雜性，再加上扶貧工作者的個人素質局限，有限的財力、物力使“一戶一策與一村一策”的理想型扶貧理念只能被束之高閣[注]葛志軍、邢成舉：《精準扶貧:內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查》，《貴州社會科學》2015年第3期。。精準識別巨大的工作負荷使基層工作人員對于貧困人口的識別難以精準。當前，精準識別的主要保證措施是建檔立卡。貧困人口與貧困戶的精準識別，原則上要經過貧困戶申請——村干部評議——上級篩選和抽檢幾個程序。但是由于基層工作人員缺乏、村干部的私心等主客觀因素，很難有效保證精準識別。駐村扶貧干部“身在村莊心在機關”，加上時間短、工作量大，極易形成趕超冒進的工作作風。國家要求在 2020 年完成脫貧任務，省一級可能要求在 2019 年，市一級則要求在 2018 年，縣里就要求在 2017 年完成任務。上級政府和部門為了完成既定目標，任務層層加碼，基層干部為了接受上級的考察驗收，不得不完成應接不暇的資料、表格和數據統計工作，經常加班，苦不堪言，甚至通過數字達標完成脫貧攻堅任務，為了完成任務而扶貧，搞數字脫貧、弄虛作假，形式主義。有學者在調研中發現，鄉鎮政府精準扶貧工作中存在的主要問題是利用精準管理的漏洞采取數字式脫貧的方式以完成脫貧目標任務[注]盧艷齊：《從數字式脫貧到發展式脫貧：一個省級貧困鄉的貧困治理邏輯分析》，《理論月刊》2018年第1期。。

(二)貧困群體內生動力不足，習慣性依賴政府

在當前強大的政治動員和輿論氛圍下，所有任務都壓到了基層，脫貧攻堅成為基層政府最為緊要和迫切的艱巨任務，也似乎自然而然地成為了基層政府的本職。當前政府主導的扶貧工作過度行政化，其直接后果便是出現貧困者依賴、被動脫貧的不良傾向，政府主導的精準扶貧很難激發群眾自主脫貧的意愿，經常陷入“剃頭挑子一頭熱”的窘境。是靠外力，還是靠自身；是靠輸血，還是靠造血。答案當然是后者，而這其中的關鍵就是如何激活貧困主體的內在發展動力。這種大包大攬的政府扶貧會造成兩個問題：其一是壓力型體制將壓力層層傳導轉嫁到了基層。從科層制的構成來看，中央政府、地方政府、基層政府等“塊塊”定指標、下任務將扶貧任務層層分解，各個部門在“條條”上將任務各個分散，“條塊分割、縱橫交錯”最后通過壓力倒逼基層進行落實。其二是抑制脫貧主體的積極性，致使養懶漢成為常態，助長了貧困群眾的懶惰心理。從這些年政府包攬扶貧積累的經驗來看，大包大攬的政府態度極易給貧困人口造成錯覺，誤以為貧困有理，只要貧困便有人幫你，甚至有的人以貧困為榮，在有的地方出現了爭當貧困戶的怪事。更有甚者，在“不脫貧，不提拔”的口號下“綁架”基層政府，以不簽字為由威脅扶貧干部[注]陳文勝：《脫貧攻堅的戰略機遇與長效機制》，《求索》2017年第6期。。

(三)制度化持續跟進缺乏，可持續發展能力較低

面對中央最高決策層的高度重視和大量的資源投入和政策推動，貧困村成為地方政府重點打造的“盆景”，后續的發展如何維持？比如很多移民搬遷點打造的非常漂亮，搬遷至此的居民沒有固定的工作和穩定的收入，又遠離賴以生存的土地資源，如何實現生計的可持續發展等問題都沒有得到妥善解決。從精準扶貧的主體來看，社會扶貧的氛圍尚未形成，社會資源的制度化支持不足，政府單兵突進，沒有充分利用民間組織的作用[注]高飛：《精準扶貧與民間組織轉型發展：基于政治—過程的二維分析》，《中南民族大學學報》2017年第5期。，資源、供給與需求不能最有效匹配形成長效持續的供給機制。從精準扶貧的技術層面來看，貧困社區的產業發展規模普遍較小，勞動力缺乏，持續性較差，而且缺少長期維系的制度支撐與資源供給。以湖南湘西某縣產業扶貧為例，經常是采用“一刀切”的規劃政策，剛剛種的茶葉還沒有收獲，換了領導之后就被連根拔起改種了柑橘。此外，有的地方將高山移民安置到山下，在當時來看達到了理想的效果，可是沒過幾天，剛剛搬遷下來的人又都跑到了山上。相對來講，行政性扶貧更加關注結果，即在規定的時間內完成規定數量的貧困對象脫離貧困線，脫貧之后的持續性則關注不足。需要注意的是，脫貧攻堅時期大規模人口脫貧，是在超常規的資源投入下實現的。盡管這部分群體已經擺脫貧困，處于貧困線之上，但其不論是發展能力，還是抵御風險能力均比較差。一旦不再享受扶貧優惠政策，失去扶貧幫扶資源，極易返貧。

(四)深度貧困問題突出，脫貧進程緩慢

現有貧困大多集中在深度貧困地區，深度貧困地區生存環境惡劣，致貧原因復雜，基礎設施和公共服務缺口大，是脫貧攻堅的堅中之堅?！敖刂?017年底，我國深度貧困地區貧困發生率超過18%的縣有110個，貧困發生率超過20%的村有16000多個?！盵注]參見2018兩會期間國務院扶貧辦主任劉永富做客新華網、中國政府網《部長之聲》。這些地區往往地處革命、民族、邊疆“三區”，生態環境脆弱，自然災害頻發，基礎設施和公共服務發展滯后，集體經濟薄弱，社會文明程度較低[注]參見習近平2017年6月23日在山西太原市主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話。。以常規方式扶持，效果不是很明顯，單純加大投入力度也會產生邊際效益遞減，需要下一番“繡花功夫”。2017年6月，習近平總書記在太原主持召開了深度貧困地區攻堅座談會，更加明確強調要確保深度貧困地區的貧困群眾同全國人民一道步入全面小康社會。數據顯示，深度貧困地區的貧困面貌往往不是單一方面表現出來，絕大多數的深度貧困社區受地理環境的限制，削弱了獲取信息的能力，致使他們信息閉塞，對市場供求信息反應遲鈍，造成了在市場競爭中的劣勢地位[注]高飛：《少數民族地區連片開發扶貧模式的實踐與反思——以帕森斯AGIL功能分析模型為工具》，《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2013年第2期。。環境閉塞阻礙了外部信息的進入，但另一方面封閉的環境使自然資源保持了最初的風貌，是難得的生態資源。如何將這種生態優勢轉化為資源優勢，使“綠水青山”真正轉化為“金山銀山”，關鍵是找到一條恰當的轉化思路，結合當地的地理特點和氣候條件，立足資源稟賦、民俗基礎和困難群體自身實際，找準適合當地發展的“特色”主導產業，形成共享的利益聯合機制。

(五)貧困群體與邊緣群體矛盾加深，發展收益分配不公平

超常規的脫貧攻堅力度必然伴隨著巨大的資源投入，包括政策優惠和物質照顧。所有的優惠政策在建檔立卡戶身上不斷疊加，特別是深度貧困戶，迅速拉開社區內部農民的生活差距。可能原本兩戶人家生活水平差不多，只是因為一戶進入建檔立卡戶，政策紅利不斷疊加，就可以享受各種政策優惠。有的貧困戶已經掉入“坐在墻根曬太陽，等著別人送小康”的“福利陷阱”，邊際群體心理發生變化越來越不平衡，兩個群體之間出現摩擦和矛盾。事實上，兩戶人家收入相差可能只是幾百塊錢。這種現象如果頻繁出現，就會造成負面強化效應，消解貧困個體的脫貧積極性，可能會越來越多地出現邊際貧困人群所說的“越窮越有理，最窮才是硬道理”的現象。因此，在脫貧攻堅的過程中要盡量照顧到邊際貧困人群問題，讓處于貧困邊緣線的低收入農民群眾共同參與社區發展，增加邊際群眾收入，統籌扶貧與發展，處理好貧困戶與非貧困戶的關系，促進貧困社區協調發展。

五、“中國式減貧”的轉型路徑

雖然當前“中國式減貧”取得巨大成效，但是消除貧困的戰斗仍未結束，要繼續取得進展，需要對扶貧目標、扶貧手段、扶貧內容等重新進行戰略定位，破解“中國式減貧”存在的問題，提出“中國式減貧”的轉型路徑。

(一)轉換考核思路，不以“數字”論英雄

改革開放40年，“中國式減貧”表現出鮮明的政府主導特征。該模式有著巨大的資源動員優勢，但是由于資源過于集中在政府手中，資源的使用和調配有著濃厚的分配色彩，在扶貧實踐中常常出現瞄準偏差，扶貧效率低下等問題[注]陜立勤：《對我國政府主導型扶貧模式效率的思考》，《開發研究》2009年第1期。。另外，在扶貧項目的選擇方面，由于扶貧開發項目選擇的盲目和政績觀的驅使，在實際的扶貧項目選擇方面，經常存在著重短期效益輕長遠利益、重表面數字輕實際功效，較易選擇立竿見影的“短平快”項目，在經過短暫的實施和簡單的評估之后就匆匆結束，而沒有后期的跟蹤，造成了事實上的就“項目”而“項目”，沒有達到扶貧開發的長效目的。因此，未來中國減貧道路需要轉換考核思路，不以“數字”論英雄。首先，減少多級政府對于扶貧開發實踐的過度和不當干預，減少審批程序，簡化審批流程，簡政放權，促進“一竿子插到底”在扶貧開發中有效實施，為基層扶貧開發者提供有利的政策環境。其次，統一統計部門與基層扶貧工作者對于貧困人口的統計口徑。按照基層貧困人口的實際狀況進行測算，而非一味強調統計學的學理意義和單純強調與國際接軌的統計方式。最后，對于脫貧績效的評價，不能一味“求快”，應該將考察重點放在脫貧的質量和脫貧的穩定性、持久性上。建立科學有效的扶貧績效考核制度，將“可持續”“獲得感”“有尊嚴”等目標訴求轉化為具體的、可執行的政績考核指標，激勵和約束扶貧工作者。

(二)激發內生動力，動員貧困群體自我發展

新時期的扶貧手段雖然呈現出多元化的特點，但其核心內涵均強調貧困地區和貧困人口的內生動力，倡導以自力更生為主、外部力量幫扶為輔，變傳統的輸血模式為造血模式，提升貧困對象的物質生活水平，改善貧困社區的社會發展環境，激發貧困群體內生動力，保證貧困對象有尊嚴的生活，這不僅是“中國式減貧”的出發點，也是“中國式減貧”的落腳點。所有扶貧政策的開發和項目執行都應在此基礎上做出。首先，鼓勵貧困對象立足自身實際，利用本地特色資源，形成并發揮自身優勢，立足自身條件來實現自我發展。其次，積極回應貧困群體的合理訴求。在地理空間和社會心理層面，切實感知和體驗貧困群體的生活方式，了解他們的真實訴求，并通過設置符合當地實際發展情況的扶貧項目，來改變當地的生存困境。再次，將“扶貧”與“扶智”相結合，改變給錢、給物、給牛羊的傳統方式，多采用以工代賑、勞務補助等方式，做到扶貧項目安排實施與貧困戶參與度掛鉤。最后，重視貧困群體在脫貧過程中的主體地位，不僅將貧困對象作為擺脫貧困的主體，而且在脫貧過程中不斷對其進行價值重構和信心再造，幫助貧困群體挖掘潛力、激發潛能、了解處境、發揮優勢，并同其在溝通、分析的基礎上，達成更為廣泛的共識：脫貧貧困不是給錢給物，更要轉化困難群體的思路和看法，除了錢、物等物質資源的救助之外，還可以是社會關系的重建、內心信念的建立、精神資源的開發等相對廣泛的支持系統，減少消極因素，增強積極因素、促進脫貧，適應市場變化，創新運用多元化的扶貧手段，內外結合形成扶貧開發的合力[注]劉春怡：《新時期精準扶貧四個要點》，《人民論壇》2017年第10期。。

(三)鏈接外部市場，讓扶貧資源真正發揮效益

如何科學有效配置扶貧資源,實現貧困人口脫貧之后的可持續發展，最根本的出路在于培養貧困群體的市場競爭力。首先，政府部門應將帶動貧困群體作為分配扶貧資源的主要指標，建立起真正面對窮人的扶貧瞄準機制。從資源分配來看，要向市場競爭力強、扶貧開發帶動作用強的市場主體流動；從資源使用來看，應該遵循市場經濟規律，探索能夠讓資源產生最大效益的方式。其次，政府應出臺一系列優惠政策，通過政策引導和鼓勵市場主體到貧困地區投資開發。政府還應提供信貸支持和創業環境來引導市場主體參與扶貧開發，避免扶貧資源的濫用和浪費。再次，完善政府、企業、合作社、大戶、貧困農戶之間的利益鏈條。政府和貧困農戶處于相對弱勢的位置，現有的利益共享格局較難實現。當前農村市場主體比較弱小，資金比較薄弱，競爭能力還不強，產品的輻射能力低下，處于一種自我發展的初級階段。帶動貧困農戶發展的意愿并不強烈。所以，增強貧困群體的帶動作用是實現多方主體共贏的一個根本性問題。要繼續落實對市場主體的支持政策，為市場主體的發展提供外部支持，創造良好的外部環境。最后，通過貧困地區的制度改革，促進資源要素的自由流動和重組，釋放貧困地區市場活力，提高扶貧資源的配置效率。

(四)動員民間力量，助力深度貧困地區

“中國式減貧”通過科層制自上而下地推動貧困治理面臨著可持續性動力不足的問題，民間力量可以在貧困治理中發揮重要作用，以民眾需求導向自下而上地驅動貧困治理的可持續發展。深度貧困地區是貧困中的堅中之堅，補齊短板是脫貧攻堅決戰決勝的關鍵。政府主導深度貧困地區的脫貧攻堅勢在必行，但同時動員民間力量參與深度貧困地區脫貧攻堅同樣意義重大。在新時期，減貧作為一項重要的國家任務，需要得到大眾的關注和重視，在全社會營造一種關注貧困、合力解決貧困的氛圍。動員盡可能多的扶貧主體，建立廣泛的社會支持網絡，最大化地整合利用社會資源，賦予貧困弱勢群體以權利，給予其社會支持，促進其發展。中國已將每年的10月17日設為“扶貧日”，意在最廣泛地動員更多的力量投入到減貧實踐中。目前，“中國式減貧”已形成由政府、社會、市場等多主體協同推進，專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量組合，跨地區、跨部門、跨行業的大扶貧格局。深度貧困地區一般具有得天獨厚的資源優勢，社會組織應該幫助深度貧困地區將自然資源轉化為資產，這是深度貧困地區的重要發展策略。首先，加大深度貧困地區基層設施的投入，為深度貧困地區走向市場提供必需的物質基礎，擴大扶貧資產的受益面[注]王曉毅：《資產扶貧助推深度貧困地區脫貧》，《學習時報》2017年12月18日。。其次，給予社會組織充足的發展空間，鼓勵他們積極承接扶貧公共事務。同時，給予參與扶貧的志愿者和積極捐贈的企業家較高的社會地位，引導社會輿論。構建政府、市場、社會的開放式扶貧格局，進行信息共享和資源整合。最后，通過規則限制不法民間組織的混亂和無序，推進民間組織法制化進程。發揮民間組織等社會力量在扶貧開發中的重要作用，承認并發掘民間組織在資源動員、利益表達、化解沖突等眾多領域的關鍵角色。

(五)惠及邊緣群體，實現社區綜合發展

隨著中國發展步入了新的時代，農村發展同樣開啟了新的階段。黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，走鄉村振興道路。實施鄉村振興戰略，就是要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，促進城鄉融合發展。對于貧困地區而言，扶貧開發即是地區區域發展及農村社區綜合發展的重要面向，區域發展及農村社區綜合發展也能夠促進貧困治理目標的實現。特別是伴隨我國扶貧開發進程的演進，大范圍的絕對貧困已基本消除，扶貧開發更加突出向經濟發展、生活富裕、生態良好、文化繁榮、政治民主的綜合性貧困治理方向轉變。因此，在推進貧困地區減貧或區域發展過程中，應更加注重農村社區的綜合發展，以此帶動和輻射貧困戶、貧困村實現減貧發展。農村社區綜合發展與扶貧開發無疑是相互促進、相輔相成的關系。首先，將扶貧開發與鄉村振興結合起來。貧困地區的脫貧攻堅與鄉村振興二位一體，脫貧攻堅是鄉村振興的基礎，鄉村振興首先要脫貧攻堅。打破邊緣群體與貧困群體的人為分割，構建以“社區”為治理單元的貧困治理機制。其次，將救助貧困群體和發展邊緣群體結合起來，以幫助貧困群體脫貧為主要發力點，充分發揮邊緣群體的協作效應，促進社區的整體發展。最后，促進扶貧資源要素在貧困群體和邊緣群體之間合理分配，有序流動，增強邊緣群體的自我發展能力，確保發展成果在社區共享。