行政執法和刑事司法銜接機制研究

張鋒學

(華南理工大學法學院，廣東廣州 510150)

我國自從加入WTO以來,為了給市場經濟創造良好的秩序,不斷地出臺政策,鼓勵相關行政機關加強行政執法,嚴厲打擊各種破壞經濟秩序的違法犯罪行為。盡管我國行政執法強度越來越高,但是,涉及妨害經濟秩序的違法犯罪案件卻日益增多。為了及時打擊違法犯罪行為,執法機關應當對違法行為進行正確定性,并及時將已經涉嫌犯罪的案件移交給司法機關處理。案件移交涉及到行政執法與刑事司法(以下簡稱“兩法”)如何銜接問題。鑒于“兩法”銜接機制運行的好壞直接影響到公平與效率,我們有必要在剖析現行“兩法”銜接機制的基礎上進一步完善該機制。

一、我國目前行政執法與刑事司法銜接存在的問題

最高人民檢察院的資料顯示,2006-2007年全國行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件僅5229件,且其中有4664件是檢察機關建議移送的案件。①天津市紅橋區人民檢察院課題組:《行政執法與刑事司法銜接機制研究》,《中國檢察官》2013年第6期。2009年全國質檢系統共查處各類質量違法案件20余萬起,移送公安機關處理僅140起。②《2009年中國社會治安綜合治理年鑒》,中國長安出版社2010年版,第256頁。根據上海市人民檢察院提供的數據,從2012年至2014年,上海市行政執法機關共向刑事司法機關移送涉嫌犯罪案件1011件,其中工商系統各年度分別移送涉嫌犯罪案件41件、78件、25件,稅務系統分別移送涉嫌犯罪案件27件、60件、32件,質監系統分別移送涉嫌犯罪案件5件、10件、3件,藥監系統分別移送涉嫌犯罪案件81件、106件、52件,安監系統分別移送涉嫌犯罪案件5件、4件、7件,衛生系統分別移送涉嫌犯罪案件65件、72件、83件,文廣系統分別移送涉嫌犯罪案件3件、2件、0件,煙草系統分別移送涉嫌犯罪案件63件、61件、77件,酒類專賣系統分別移送涉嫌犯罪案件1件、1件、1件,房土系統分別移送涉嫌犯罪案件0件、0件、5件,其他行政執法機關分別移送涉嫌犯罪案件10件、16件、15件。③練育強:《行政執法與刑事司法銜接制度重構之理論基礎》,《學術月刊》2015年第11期。由此可見,我國現行的“兩法”銜接機制還存在許多問題,具體如下。

其一,在立法上還需要進一步完善。在立法內容上,行政處罰和刑罰處罰各自適用的范圍還不夠清晰,責任的輕重也不夠協調；在立法形式上,目前主要采用依附性的分散型立法方式,分散設置在行政法律中的刑事罰則往往只規定“依法追究刑事責任”,而沒有直接規定罪名和法定刑,結果刑事罰則不具體,不明確,以致有法難依,使用混亂,難以從總體上使行政處罰和刑罰處罰很好地銜接,在一定程度上造成了“以罰代刑”。具體來說,一方面,涉及到“兩法”銜接的規范性文件有:《關于行政執法機關移送涉案犯罪案件的規定》、《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。這些規范性文件在我國法律體系中層級較低,難以約束行政、司法這兩種不同的機關。在這些規范中,許多規定過于原則,缺乏實際可操作性。況且,行政、司法適用的法律依據各異,二者缺乏共同的法律規范,協調比較困難。雖然一些地方在實踐中采取聯合執法或專項行動來彌補,但這只是權宜之計,無法從根本上消除“兩法”銜接的障礙。

另一方面,如何進行“兩法”銜接在立法上沒有體現,容易導致行政機關與司法機關之間溝通不暢、協調不易,從而影響到相關證據的調取。在實踐中,因對于移送時間、標準、期限、相關法律責任以及接受機關的職責缺少詳盡的規定,致使相關工作人員怠于履行職責的情況較多。雖然我國刑法在1997年增加了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”(第402條),但是,《行政處罰法》第61條關于違法行為構成的規定與《刑法》第402條的規定銜接較差,保障作用不大。《關于辦理徇私舞弊犯罪案件適用法律若干問題的解釋》、《人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》對“徇私”進行了界定,但是,對于大多數涉嫌該罪的案件,辦案人員在主觀上是否屬于“徇私”存在爭議。事實上,絕大多數辦案人員的動機源自其所在部門的利益考量,如果將為了部門利益認定為“徇私”,是否有違公正?在犯罪客觀方面,現行刑法沒有具體規定“舞弊”的范圍或內涵,導致實際操作困難。至于何為“應當移交”以及移交的依據,現行行政實體規范和刑事實體規范都沒有具體規定。在情節認定方面,司法解釋雖然對該罪的情節是否嚴重進行了量化,但量化的標準爭議較大。在量刑方面,相對社會危害性來說,該罪的法定刑明顯偏低,難以起到威懾和預防的作用。

其二,辦案人員的“兩法”銜接意識有待提高。其中“兩法”銜接意識較差的一種表現形式為“應當移送而沒有移送”。有些行政機關辦案人員錯誤地認為,將案件移送給司法機關影響了自己的權威和人際關系,因而移送積極性不高。如2006年上海工商部門查處制售假冒偽劣商品案件5189起,案值8.3億元,其中100萬元以上大案78起,移送司法機關僅21起；上海質量技術監督部門打假工作共立案查處1685起,移送司法機關僅15起。①參見柴俊勇:《亟待建立行政執法與刑事司法銜接機制》,載《檢察日報》2007年9月20日。應當移送而沒有移送,一方面說明辦案人員未能準確把握罪與非罪的界限,對相關法律法規理解不透徹。另外一方面與其“兩法”銜接意識不強密切相關。銜接意識通常與辦案人員自身的素質有關,也與行政機關或其上級機關對銜接重要性的重視程度有關。在實踐中,因過多考量自身部門利益或辦案人員的績效而導致“兩法”銜接失靈的情況屢見不鮮。

“兩法”銜接意識較差的另外一種表現形式是“積極追求以罰代刑”。如2008年6月13日,某縣交通局原綜合管理所副所長兼交管站長張某因與他人發生經濟糾紛,駕車猛撞滿載乘客大客車,影響極為惡劣,張某僅被處以“撤銷職務,收回交通行政執法證件,同時調離執法崗位”的處罰。②劉遠:《行政執法與刑事司法銜接機制研究》,《法學論壇》2009年第1期。顯然,以罰代刑不僅助長了犯罪嫌疑人的氣焰,還為權力尋租創造了條件。從司法機關的角度來看,隨著案件總量的日益增加,司法機關辦案人員的負擔逐年加重。為了減輕自己的壓力,許多辦案人員對應當移送而未移送的案件心照不宣地持默許態度,從而導致以罰代刑的情況日趨嚴重。

其三,監督機制有待于進一步優化。依照我國現行法律,行政機關和檢察機關都有法定監督義務,但是,二者可以歸屬于同一領導,僅僅分工不同而已。由于它們都難以獨立行使監督權,從而導致監督的實際效果往往不佳。事實上,在“兩法”銜接機制中,由于行政機關掌控了銜接的主動權,因怠于監督而導致應當被追訴而未被追訴的案件屢見不鮮。監督不力除了與監督人員的素質和利益訴求有關外,檢察權長期受制于行政權也是一個重要原因。由于檢察機關的人事任免和經費來源都與行政機關有著密切的關系,因此,檢察機關在行使監督權時難免不受行政權力干擾,能成功抵制干擾的案例相當罕見。當前,行政權力的不斷擴張已經成為一種世界性的趨勢,考慮到我國現行相關法律只是原則性地要求行政機關和檢察機關要互相配合、互相監督,在行政權未能得到有效限制的情況下,檢察監督恐將依舊流于形式。當法定監督機關都未能有效行使監督權時,僅僅依靠輿論監督、民間監督等其它監督方式,必然難以實現有效監督的目的。

其四,現行銜接程序存在明顯的缺陷。銜接程序不僅涉及到一般行政主體與公安機關的銜接,還涉及到公安機關與檢察機關的銜接。“兩法”銜接的關鍵在于如何銜接,也就是銜接程序的方式和正當性問題。目前,由于我國行政主體種類繁多,公安機關與眾多業務范圍不同的其他行政機關應遵循何種程序進行銜接、相關責任如何追究,現行規定沒有細化。因此,行政機關在面對各類違法犯罪案件時由于缺少實際可操作性的銜接規定,導致其自由裁量權經常被濫用。銜接程序的缺陷不僅導致辦案人員有了權力尋租的空間,還使犯罪證據的調取變得異常困難。盡管一些地方采取了諸如聯席會議、專項行動等補救措施,但實際效果不佳。例如,在廣東省“三打兩建”(“三打”指的是打擊欺行霸市、打擊制假售假、打擊商業賄賂；“兩建”指的是建設社會信用體系、建設市場監管體系)期間,專項行動小組定期召開行政執法機關和公安機關、檢察機關三方的聯席會議,對“三打”案件切實能夠做到快偵、快捕、快訴、快審、快判。但是專項行動結束后,誰來召集,在什么情況下召集,應當召集哪些部門參加,如果沒有專門的規定和責任約束,聯席會議制度的效果就會大打折扣。①劉宗武:《行政執法與刑事司法銜接的困境與路徑探索——基于廣東省佛山市高明區試點經驗的分析》,《遼寧行政學院學報》2015年第7期。

最后,缺乏高效的信息共享機制。高效的信息共享機制是“兩法”銜接的重要條件。由于缺少國家層面的頂層設計和統一籌劃,且現行法律在信息共享的范圍、工作人員的職責、信息移送應遵循的程序、組織架構、監督和問責機制等方面都沒有相關的詳盡規范,單靠局部共享、區域共享以及部分部門聯合執法、專項行動等方式來彌補信息共享的不足,顯然不能滿足“兩法”銜接的客觀需要。信息共享機制的建立和完善需要巨額經費投入與支持,而我國各地方的經濟發展水平差異較大,如果沒有足夠的經費支持,要實現跨地區或跨省建設信息共享平臺難度較大。況且,對完善信息共享機制的認識也存在分歧,一些地方的行政機關內部已經建立了信息共享平臺,但卻沒有與檢察系統的信息平臺聯網,形成彼此獨立、各自為政的條塊分割局面。究其原因,主要在于一些行政執法人員特別是領導干部對信息共享持排斥心理,他們常常錯誤地認為信息共享加強了檢察機關對自己工作的監督力度,加大了自己的工作失誤被發現的風險,可能影響到自己的晉升和業績考核。為此,在實際執法過程中,有意無意地抵制信息共享、逃避檢察監督的現象屢見不鮮。建立和完善全國性的信息共享平臺也因此而推進緩慢,“兩法”銜接的順利實現更是遙遙無期。

鑒于我國“兩法”銜接機制不順暢的問題已經存在了很多年,理論與實務界一直都未能找到較好的解決方案,我們不妨考察和借鑒一下域外的做法。

二、域外的立法與實踐對我們的啟示

在美國,各州都有自己的憲法,各州對行政執法權的授權都有一定的保留,為此,各州的行政執法與刑事司法在銜接上表現各異。美國聯邦憲法并非由全國性的立法機構來制定,而是由各州的授權組成。聯邦憲法將偵查權授予各個行政主體分散行使,但警察機關和檢察機關是行使偵查權的主要力量。在國土安全部、司法部、交通部等各行政機關行使偵查權的都叫聯邦警察。警察作為案件偵查權的行使主體在偵查過程中享有絕對權威,檢察機關僅僅協助偵查。檢察機關通常只是在公民請求介入時,才會主動偵查。美國的行政機關在進行行政督察時,如發現涉嫌犯罪的案件事實清楚,就將其移交給司法部或檢察官辦公室處理。如證據不足、事實不清,則交給聯邦調查局進行補充調查。美國的行政機關都有內設刑事偵查部門,一般工作人員如發現犯罪線索,直接移交給這些刑偵部門即可。這些內設的刑偵部門負責對獲取的證據和調查到的事實進行初步判斷,當他們認為需要追究刑事責任時,則轉交給專門的探員進行辦理。這些行政主體內設的偵查機構在辦理刑事案件時,可以調動各種人、財、物為案件的辦理提供便利。美國的檢察機關對案件的辦理享有較大的自由裁量權,在行政執法與刑事司法銜接過程中起主導作用。檢察機關對行政機關決定不移送起訴的案件享有調查權和行政督促權。檢察機關認為必要時,可以進行調查、調閱相關材料、傳喚當事人,還可以對相關瀆職人員提請懲戒。檢察機關認為行政機關的不移送理由不成立時,警察機關必須限時移送。為了給“兩法”銜接創造條件,美國由聯邦政府出面,將民政、住房、國土、交通、稅務等部門的零散信息進行統一整合,形成全國性的信息共享平臺。

英國的檢察制度歷史悠久,檢察體系采取垂直領導的方式,檢察系統級別最高的是皇家檢察院。英國各級檢察院都不受地方政府的管轄,獨立行使檢察權。人事和經費分別由上級檢察院直接派遣和調撥,地方政府不能干涉。負責偵查的警察系統也獨立于地方政府,由中央政府直接領導。英國檢察機關的主要職能為刑事公訴,偶爾應政府的要求提供一些建議,充當臨時顧問的角色。英國的檢察機關對行政機關不享有監督權,法律監督由治安法院負責。英國的法律不區分行政處罰與刑罰,行政處罰實際上屬于輕罪,由治安法官來認定犯罪嫌疑人是否已經構成犯罪。治安法院不僅負責輕罪的審理,還負責刑罰的執行。英國的地方政府自治程度較高,為了防止權力被濫用,行政主體的自由裁量權受到嚴格的限制。英國建立了由行政監察專員、行政裁判所、專門法院構成的三位一體的法律監督體系。地方法院監督行政主體自由裁量權的行使主要采取事后監督的方式進行。法院通常以專門法律文書來認定行政主體自由裁量權的行使是否違法,這種監督方式區別于行政監察專員監督、行政裁判所監督和上級行政機關監督,它是英國法律監督的主要方式。為了提高監督的實效,英國還將行政監察專員設置在各行政機關內部,主要負責申訴處理。內設監察專員僅對議會負責,不受行政主體制約。如當事人對行政監察專員的處理結果不服,還可以向法院或行政裁判所提起訴訟。

法國的政體屬于內閣制與總統制相結合的組織形式。在其17個部門中,司法部、海關、環境部、打擊欺詐委員會等8個部委擁有部分刑事案件的偵查權。法國的刑事偵查權由司法警察、檢察官和預審法官來行使,享有偵查權的警察分為行政警察、助理司法警察和司法警察。法國的檢察官由司法部將其配屬到各級法院,各地不再單獨設立檢察機關。法官分為“坐著的”和“站著的”兩類。“站著的”就是指檢察人員,其主要職責就是行使法律監督權和初步偵查權。由檢察長負責統一指揮和協調,司法警察則負責調查取證。設置在行政機關內部的行政警察與檢察官、司法警察密切配合,對相關案件進行偵查、取證和制作各種法律文書。當檢察長認為涉案人員已經構成犯罪且證據比較充分時,就將案件提交給法院進入預審程序。預審程序是法國刑事訴訟的正式程序,銜接初步偵查和提起公訴階段。預審法官通常根據案件的具體情況來決定是否移送“輕罪”、“違警”或“起訴”三法庭之一。預審法官認為證據不足,則有權裁定終結案件。此外,法國十分重視執法監督工作,它要求行政主體和檢察官在辦理案件時要全程公開,以方便公眾監督。它還建立了從中央到地方的一體化信息平臺,公眾可以很方便地在這個公開平臺上查詢到案件的辦理情況,檢察官和預審法官也可以利用該平臺進行執法監督。總之,通過多重監督,法國將行政主體的自由裁量權限制在一個比較小的范圍,使行政執法和刑事司法初步實現了高效銜接。

通過以上考察美、英、法三國的“兩法”銜接機制,我們可以得出以下幾個結論:1.三國都重視優化執法與司法銜接機制。通過內設刑偵部門,使刑偵權深入各種行政主體內部。2.行使偵查權的機構獨立于行政機關之外,由議會或中央政府直接掌管。3.整合偵查與監督資源,使其發揮整體優勢。4.行政機關的自由裁量權和警察權被盡量壓縮。通過檢察權制衡行政權的擴張。5.重視信息資源共享,建立了從中央到地方的大數據共享平臺,理順了銜接機制,提高了案件辦理的效率和質量。6.檢察機關提前介入行政處罰并全程監督,為及時收集犯罪證據創造了條件。

三、完善“兩法”銜接機制的路徑

為了及時懲處違法、犯罪行為,我們有必要進一步完善現行“兩法”銜接機制。筆者認為,我們可以從以下路徑著手:其一,排除“兩法”銜接的法律障礙。從立法模式來看,當前國際上比較流行的模式有四種,即“分散式”、“并列式”、“依附式”和“大一統式”。“大一統式”是指將行政犯罪與刑事犯罪都規定在一部專門的行政刑事法里。德國1871年刑法、瑞士1937年刑法、希臘1950年刑法以及法國的現行刑法典屬于這種模式。這些國家一般都將違警罪、輕罪和重罪統一放在一部法典里。筆者認為:“分散式”可能使刑法典的功能弱化,使其失去應有的作用,“并列式”內容過于凌亂,缺乏系統性,“依附式”不能從根本上保障“兩法”銜接順暢,而“大一統式”相對這幾種模式來說比較直觀,罪與非罪界限清晰,辦案人員在具體適用時比較明確。采用該模式的法國已經用實踐證明該模式優勢明顯、效果較好,為此,筆者比較贊同這種模式。

參照實行“大一統立法模式”國家的經驗并結合我國國情,我們可以考慮制定一部具有司法性質的行政刑事法,包括刑事實體法和刑事程序法兩部分內容,專門用來規范“兩法”銜接。新的行政刑事法應堅持明確、統一和協調的立法原則。可以考慮逐步完善刑法中“空白規范”的規范模式,在行政執法法律法規中明確經濟違法犯罪行為的判斷標準以及移送和銜接的法律法規依據,從而有利于行政執法人員和刑事司法工作人員在“行刑銜接”時遵守執行。①孫春雨:《行刑銜接機制:三大類問題待破解》,載《檢察日報》2010年10月15日。類似“構成犯罪的應追究刑事責任”的含糊、籠統的條款不應出現在新法里,對罪名、罪狀、法定刑應具體、明確予以規定。新法應當明確:行政機關內部偵查機關的設置、調查取證的主體及程序、證據的轉化、案件移送的條件、信息共享、配套措施、監督移送機關和責任、監督的范圍和監督應遵循的程序、監督權的保障、違反移送規定的法律責任等方面。

就檢察機關的地位問題,有學者明確指出:“檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督,不僅是必要的,而且是可行的；既有充分的法律依據,又有堅實的實踐基礎。”①元明、黃琳:《試析對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的立案監督》,《人民檢察》2005年第3期。因此,有學者指出,“應通過立法提升檢察機關的法律地位；通過立法賦予檢察機關對行政執法的監督權；通過立法增強檢察機關監督權的剛性和力度”②劉遠、汪雷、趙瑋:《行政執法與刑事執法銜接機制立法完善研究》,《政法論叢》2006年第5期。等。筆者認為,從美、英、法三國的經驗來看,讓檢察院專職刑事訴訟,另外成立專門的監督機關,讓其提前介入每個行政機關內部進行監督,的確能起到較好的效果。但是,從我國檢察系統的現實來看,讓它同時兼具多種功能可能會影響到工作效率和質量。此外,檢察機關是否有能力行使這一權力也是必需考慮的問題,就以2010年10月起在全國開展的“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動”為例,僅僅十個月的時間,行政執法機關就立案155948件,對于如此多案件,即使法律賦予了檢察機關針對行政執法機關具有一般法律實施監督權,人民檢察院也沒有足夠的人力、物力、財力來行使該監督職責③練育強:《人民檢察院在“兩法”銜接中職責之反思》,《政法論壇》2014年第6期。。當然,如果只想進行簡單改良,則《人民檢察官組織法》、《刑事訴訟法》應將檢察院監督權的行使與保障進行細化,確保檢察院在行使監督權時人、財、物不受制于行政機關。

其二,增強執法人員的“兩法”銜接意識。執法人員的銜接意識較差是造成“兩法”脫節的重要原因。執法人員所在部門的主流職業價值觀正當,則“兩法”銜接相對順暢；反之,則部門利益將成為“兩法”銜接的巨大障礙。執法人員在執法中能否主動保持謙抑的心態,與其單位的引導和教育密切相關。法治意識的提高與法治土壤的形成需要精心培育,將定期教育與培訓相結合并使其成為常態是提高執法人員“兩法”銜接意識的有效路徑。增強執法人員“兩法”銜接意識要新人、老人一起抓。職業測試、教育和工作經歷背景審查、心理健康測試等專業技術測試手段應緊緊圍繞新人的法治意識和政治思想意識來進行。要強化執法人員的職業精神和法治精神,通過表彰先進、樹立模范、個案評析等方法全面提高執法人員思想認識。通過教育,不僅要讓廣大執法人員充分認識到“兩法”銜接對維護社會主義市場經濟秩序、維護公平和正義的重要意義,還要充分認識到“兩法”銜接順暢是及時打擊犯罪、維護社會穩定的客觀要求。要通過廣泛、深入、長期的學習討論,將法治意識和“兩法”銜接意識根植于廣大執法人員的靈魂,讓他們真正理解行政權力無限擴張帶來的巨大危害,使其自覺堅持以謙抑的心態來行使執法權,從而確保“兩法”銜接順暢。

其三,優化監督機制與偵訴體制。筆者認為,檢察監督作為法定監督方式,確實起到一定監督作用。但是,隨著公訴案件的日益增多,相對固定的編制使辦案人員結案壓力日趨增加,檢察監督被迫不斷弱化。此外,檢察權的價值取向是追求公平、公正,而行政權的價值取向傾向于效率,二者相互沖突。從現實情況來看,檢察機關由于人、財、物不能完全獨立,隨著行政權力的不斷擴張,檢察監督的效果不容樂觀。如果要加強檢察監督,俄羅斯的做法值得我們借鑒。俄羅斯檢察系統采取垂直領導的方法是提升檢察監督效果的最佳選擇。當然,要實現檢察機關真正獨立于行政機關,確實需要體制改革的勇氣和決心。除了檢察監督之外,公民監督、監察監督、人大監督、政協監督等都能起到一定的監督作用,但是,鑒于這些監督方式對行政執法人員妨害“兩法”銜接的行為都沒有實際調查權和處罰權,故它們只能起到一定的補充監督作用。從監督的實際效果來看,前述任何一種監督都不能完成監督的使命,只有建立以檢察監督為主,其它監督方式為輔的監督機制才能真正起到監督作用。為此,增強監督能力的改革應當從檢察系統開始。

關于偵訴體制改革,理論界觀點頗多。值得注意的是,有學者提出,解決銜接機制問題的當務之急是改革現有的“分體制”偵訴體制,將偵查權分解到相關行政執法機關,實行行政執法與刑事執法合一的“一體制”④劉遠,王大海:《行政執法與刑事執法銜接機制論要》,中國檢察出版社2006年版,第150頁。。為此,廣東省佛山市的高明區率先進行了試點,由市政府統籌組成了專門的“兩法”銜接辦公室,并從法制、經偵、刑偵等部門選拔六警員和六雇員組成專業“兩法”銜接隊伍,進行綜合執法。該辦公室除組織上不獨立外,在開展偵查活動時享有極大的自主權。這種改革嘗試為今后行政監督體制改革提供了可供參考的樣本。誠然,從為檢察機關減壓的角度來看,將檢察監督權從檢察系統剝離開來,在每一個行政機關內部都設立一個專門的偵查機關,并由該機關同時行使偵查權和監督權,提前介入的效果更佳。

其四,完善“兩法”銜接程序和證據轉化機制。兩法銜接失靈的重要原因之一在于程序設置的缺陷。實踐中之所以會出現以罰代刑,主要在于程序設置缺陷使執法人員能將移送不能的責任順利轉化為自由裁量權的合理行使。誠然,要限制自由裁量權,制衡式的監督相比建議式的監督來說效果更好。制衡單靠社會輿論或普通民眾的力量很難達到目的,只有以權力制衡權力才能真正實現權力均衡。以權力制衡權力不是簡單規定案件移送和接受的方式就能實現,還需要優化現行“兩法”銜接程序。筆者認為,“刑事優先原則”應作為完善“兩法”銜接程序的基本原則。在該原則的指導下修改《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《行政處罰法》,使三法的規定趨向一致。在新的“兩法”銜接規范中,行政機關內部分工與司法機關內部分工都要緊緊圍繞“兩法”銜接順暢的目標來設置。在行政處罰案件中,應堅持調查與處罰分離的原則。當然,如果能將行政處罰由獨立于行政機關之外的專門行政主體來行使效果更佳。

關于行政機關收集的證據能否作為刑事訴訟證據使用,主要有以下幾種觀點:一種觀點認為,行政機關依法收集的證據只要依法取得就可以在刑事訴訟中直接使用,理由是這些證據具有合法性。另一種觀點認為,行政機關收集的證據違反了我國“刑事訴訟法”第43、45條的規定,不能直接作為刑事訴訟的證據。還有一種觀點認為,應區別對待行政機關收集的證據。如果所收集的證據為書證、物證或視聽資料,鑒于其客觀性,應當允許作為刑事訴訟的證據直接使用；但是,主觀性較強的被害人陳述、證人證言、犯罪嫌疑人供述等證據則不能作為刑事訴訟的證據直接使用。筆者認為,我們不能直接規定行政機關收集的證據全部可以在刑事訴訟中直接使用,應當通過建立特定的轉化機制來解決這個問題。轉化機制不僅需要重新統一“兩法”證據規則,還要考慮是否將刑事偵查機構直接植入每一個行政機關內部。此外,證據轉化機制的建立應當堅持節約行政資源和訴訟資源的原則。

最后,建立和完善全國一體化的信息共享機制。上海是我國首個建立地方性信息共享平臺的地區,這種區域性信息共享平臺的建立為“兩法”銜接創造了條件。2006年至2009年,浦東新區檢察院共建議行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件線索31件90人,糾正以罰代刑案件4件7人。①林燕:《行政執法與刑事司法銜接,步向體制建設階段》,資料來源:正義網,http://news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。在上海,不僅行政機關要在信息共享平臺上公布案件移送與否的信息與理由,公安機關也要公布并且還要在檢察機關備案。檢察機關通過該平臺對案件進行實時監控,并將司法意見通過平臺及時發送給相關行政機關。信息共享平臺的建立不僅提高了辦案的效率和質量,還為公眾參與監督創造了條件。2006年6月,杭州市蕭山區檢察院聯合該區工商、城管、稅務、林業等19家行政機關,建立了行政執法與刑事司法信息資料庫。②范躍紅、張悠:《杭州蕭山:聯合19家單位建立執法信息資料庫5000余份行政處罰上網接受監督》,載《檢察日報》2007年12月17日。此后,許多地方開始效仿,類似的信息共享平臺開始散布全國。筆者認為,在信息化高度發達的新時代,需要充分運用大數據的優勢。全國人大及其常委會要通過立法手段確立全國一體化信息共享平臺建設需要遵循的基本原則、共享機制的基本框架、共享的范圍、程序、建設標準、相關執法人員的法律責任。中央人民政府要高度重視建立大數據平臺的重要性和緊迫性,要將全國一體化信息共享平臺的建設經費列入財政專項經費預算,確保建設所需的經費及時、足額到位。各級地方人民政府要充分認識到全國一體化信息共享平臺建立和完善的戰略意義,要主動培養本單位執法人員“兩法”銜接意識,徹底消除敵視、防范信息共享的狹隘心理；要充分認識到信息共享的重要性,積極協調行政機關與司法機關的銜接關系,務必消除全國一體化信息共享平臺建設的部門壁壘和人為設置的信息障礙；還要推動組織機構改革,為信息共享平臺的建設和完善提供組織支持。總之,信息共享機制的建設和完善要圍繞效率與公平來展開,要堅持制度化、規范化,指標體系設計要高標準化,使其具有一定的前瞻性和技術先進性。