“均衡型”國家與“包容性”產業治理：中國互聯網金融興起的制度邏輯

梁 波 王海英

(南昌大學 公共管理學院，江西 南昌 330031)

一、問題意識與研究路徑

2013年以來，余額寶等新型金融工具和產品的出現標志著中國互聯網金融時代的來臨，并引發了學術界對中國互聯網金融何以快速興起的諸多討論。主流的觀點認為：互聯網金融能夠在很短的時間獲得巨大發展，其基礎在于互聯網信息技術的創新和發展?；ヂ摼W信息技術使得人和人的時空隔距大大壓縮，信息傳遞和處理的速度加快，有利于金融服務滲入“長尾市場”；互聯網技術進入金融領域可突破傳統的金融管理模式，提升金融資源配置；互聯網金融很好地契合了普通個體的金融服務需求，市場份額能夠快速增加[注]張承慧：《中國互聯網金融的現在與未來》，《學術前沿》2014年第6期。。該解釋凸顯了互聯網金融的技術性特質(如化解金融市場信息不對稱、規模經濟、降低交易成本等)對其發展的關鍵影響，將互聯網金融的興起理解為一種技術領域的創新。也有研究從市場演化的視角出發，強調了國內互聯網金融快速發展的市場誘因，認為：實體經濟發展尤其是中小微企業持續增長的金融需求直接帶動了互聯網金融的發展[注]趙燕、張成虎、王雪萍：《中國互聯網金融創新發展動力機制研究》，《科技管理研究》2015年第12期。；互聯網金融興起的微觀基礎是市場需求結構的變化。

客觀而言，技術和市場因素是影響中國互聯網金融發展的重要因素，但是其解釋的邏輯鏈條較短，是一種類似于功能主義的解釋方式。這些解釋不能為我們理解互聯網金融發展中的一系列重要復雜現象提供有洞察力的解釋，比如，促進互聯網金融發展的所謂互聯網技術以及有效市場需求因素并非近年來才有，為什么中國互聯網金融只是在近年來才取得爆發式成長？由此，理解中國互聯網金融的發展離不開對中國金融市場特有的制度環境的分析。

區別于技術與市場路徑的解釋，的確有部分研究從制度的角度分析了中國互聯網金融的發展。相關分析認為，以傳統銀行主導的金融體系及金融抑制是互聯網金融發展的體制性根源；近年來國家建構的相對有利的金融政策環境也是互聯網金融得以發展的重要原因。中國的金融業以傳統銀行為主，其創新能力和服務意識不夠。在金融抑制的情境下，互聯網金融則為中國金融市場的變革提供了契機。同時，國家強調釋放改革紅利，促進中小企業發展的政策導向，使得金融監管部門對于互聯網金融創新采取了相對支持的態度[注]王軍：《互聯網金融對商業銀行的影響及對策研究》，首都經濟貿易大學碩士學位論文，2014年。。另外，中國金融業分業監管的體制限制了各種金融機制和金融產品之間的內在聯動，妨礙了金融機構的市場拓展及與實體經濟的聯系。部分互聯網金融機構不屬于金融機構的范疇，其業務活動容易規避監管部門的監管，反而獲得了發展的空間。

上述分析仍然只是在靜態、正式制度層面來理解互聯網金融的發展，忽略了作為過程的制度性變量對互聯網金融興起的決定性意義,沒有較好地揭示出國家作為關鍵行動者，如何對互聯網金融的發展施加影響？尤其是當國家面對諸如傳統銀行業、新興互聯網金融等力量的差別性訴求時，又如何扮演起適當的角色并建構有效的策略來實質性地影響互聯網金融的發展。本研究試圖設問：為什么中國互聯網金融能夠在很短的時間內快速興起？互聯網金融作為一種新的金融形態出現，其實質到底是技術創新，還是國家的金融制度創新？實現這種創新的深層機制及邏輯是什么？

本研究將引入經濟社會學新制度主義及相關研究的理論視野、分析方法，重點從作為制度變遷的關鍵行動者——國家的角度出發，考察和揭示2013—2015年間中國互聯網金融興起與發展的制度邏輯，勾勒出面對不同的利益目標與訴求，作為制度變遷決策者的國家如何通過其均衡型角色扮演及包容性的產業治理來推動互聯網金融快速興起。

20世紀70年代以來，為回應全球經濟治理并與新古典經濟學“對話”，經濟社會學新制度主義及相關理論試圖找回“制度”在解釋諸多政治經濟現象中的重要作用，并強調國家的角色及其行動在經濟產業治理中的獨特解釋價值。比如，以查默斯·約翰遜為代表的理論家在對日韓等東亞經濟體成功經驗觀察和分析的基礎上，提出了著名的“發展型國家”理論。這一理論強調了“聰明國家”是促進經濟增長和產業發展的關鍵力量。發展型國家通過制定明確的戰略性產業政策、協調多元利益等方式來實現經濟的有效治理[注]高柏：《中國經濟發展模式轉型與經濟社會學制度學派》，《社會學研究》2008年第4期。。而約翰·坎貝爾等學者則建立在美國等西方發達國家產業變遷經驗的基礎上提出，國家是影響產業治理變遷的重要力量。以卡岑斯坦等為代表的部分研究者則聚焦宏觀政治結構因素對產業治理的重要影響。在關于1970年代以來歐洲小國產業政策的研究中，卡氏認為，歐洲小國中那種較好地協調和均衡多方政治力量、利益的“統合主義”的政治結構，是影響產業政策成功的關鍵因素[注]卡岑斯坦：《世界市場中的小國家——歐洲的產業政策》，葉靜譯，吉林出版集團2009年版。。

受上述經典研究的啟發，筆者意識到，理解中國互聯網金融的興起，離不開對國家角色及特定產業治理過程的深度把握。本研究嘗試提出兩個關鍵性的分析概念——“均衡型國家”和“包容性產業治理”。“均衡型國家”主要強調國家作為制度變遷的決策者，在面對多元利益訴求時的均衡者行動角色。國家作為行動者需要在多重利益目標及方案間做出理性的權衡與選擇，以達成特定均衡?！鞍菪援a業治理”意在凸顯國家主導產業治理的實質過程。產業治理本質上是一個充滿互動的持續過程，會對制度變遷產生決定性的影響。中國互聯網金融的興起會涉及國家、傳統銀行業、互聯網金融等行動者間復雜的互動過程。作為均衡型國家的決策者，勢必通過建構起包容多方利益的產業治理過程，推動互聯網金融有序發展乃至金融體系變遷。

二、互聯網金融的快速發展

作為一種新的金融形態，互聯網金融在中國的興起似乎是在一夜之間。2013年6月13日，阿里巴巴旗下的支付寶公司與天弘基金聯合推出一款基金理財產品“余額寶”。其爆發式成長引發了人們對互聯網金融的關注。為此，2013年也被業界稱為“中國互聯網金融元年”?；ヂ摼W金融在三個維度上取得了快速發展。

一是從業機構的積極進入。受余額寶成功效應的影響，大量機構進入互聯網金融市場，產品創新紛繁推出。比如，2013年8月，微信實現可支付功能；2014年1月，中國工商銀行融e購商城正式開業運營；2014年10月，阿里巴巴旗下的阿里小微金融服務集團更名并擁有支付寶、余額寶、螞蟻小貸等覆蓋互聯網金融各領域的產品。二是整體市場規模的快速擴展。在金融支付方面，2013年，中國第三方支付總體交易額為17.9萬億元，其中，第三方互聯網支付交易額為5.37萬億元。2015年，第三方互聯網支付交易規模擴大到11.87萬億元，同比增長46.9%。[注]艾瑞咨詢：《2015年第三方互聯網支付交易規模達11.8萬億》，http://report.iresearch.cn/content/2016/03/259313.shtml。在網絡借貸領域，2014—2015年，全國P2P平臺運營數量實現5%的月均復合增長。2015年底，全國P2P運營平臺正常運營的數量為2595家，累計實現成交量1.365萬億元[注]劉芬華、吳非、李華民：《互聯網金融：創新金融體征、泡沫風險衍生與規制邏輯》，《經濟學家》2016年第6期。；在眾籌融資方面，2013年全國共有正常運營的眾籌平臺29家，2015年增加到283家，籌資額由3.35億元增長為114.24億元。互聯網基金銷售方面，到2015年4月，余額寶等對接的5家貨幣基金規模就超過了7600億元，客戶數超過9000萬[注]張濤：《我國互聯網金融的發展與監管》，《武漢金融》2016年第1期。。三是對傳統銀行業的超越與沖擊。作為一種互聯網與金融支付、金融理財有效結合的金融創新產品，互聯網金融一出現就對傳統銀行業產生巨大震撼，在多個方面實現了對傳統金融的重大超越：第一，互聯網金融的發展讓金融功能的實現日益去機構化，并降低金融服務成本、擴展服務對象、提升服務效率；第二，互聯網金融的出現突破了傳統金融體制的封閉與分割，降低了金融抑制，提升了普通個體的金融福利[注]周應恒、鞏世廣：《互聯網金融的后發優勢：國際經驗與引申》，《改革》2016年第2期。；此外，互聯網金融依托大數據等現代信息技術，能更好地識別金融需求、金融風險，有效化解金融市場的信息不對稱。

三、“均衡型”國家的出場：國家對互聯網金融的認知與目標建構

經濟社會學制度學派等領域的經典文獻已經表明，即便是在所謂的以自由放任為基本治理導向的西方國家，國家的力量從來就沒有從一些重要產業的治理中抽離，國家既構成了產業變遷的最重要背景，同時又構成了變遷的重要動力。國家的角色定位與行動、觀念認知及治理目標等又是分析產業治理變遷過程的關鍵要素。在考察中國互聯網金融的快速興起這一重要產業變遷現象時，我們清晰地觀察到，面對傳統銀行業和新興金融力量的沖突性的訴求，國家始終從戰略行動者和理性決策者的角度出發，審慎而適當地扮演起了某種 “均衡者”角色，為互聯網金融的發展提供了關鍵的制度性前提。

(一)國家認知的均衡：互聯網金融興起的觀念性制度基礎

經濟社會學制度學派認為，經濟產業變遷會受制度性因素的深刻影響，而其中以認知等表現出來的觀念性制度更具基礎性與前提性。2013年以來，中國互聯網金融的興起，受到了國家決策者雙重觀念認知因素的重要影響。

1.“壓力”型認知：傳統銀行業的弊端及變革的迫切性

1980年代以來，中國的銀行業金融體系就開啟了持續的制度變革。然而，即便是經過了國有銀行市場化等一系列改革，到2013年前后，傳統銀行業壟斷與實體經濟發展缺乏有效金融支持的現實尷尬依然延續。以國有銀行為主導的傳統銀行機構利用體制優勢，實現了資產和利潤的大規模積累，但其服務于中小企業和實體經濟的有效性仍然不足，缺乏創新意識和動力。中國近九成的民營企業在發展中最大的瓶頸仍然是資金緊張的問題，其中99%的中小微企業融資更為困難[注]王海軍、王念、趙立昌：《互聯網金融：緣起、解構與變革》，《武漢金融》2014年第10期。。銀行對中小企業貸款的滿足率只有30%—40%[注]王軍：《互聯網金融對商業銀行的影響及對策研究》，首都經濟貿易大學碩士學位論文，2014年。。

傳統銀行業的弊端及變革的迫切性顯然進入到了國家的認知層面。2013年7月，《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》中就提出，中國金融運行總體穩健，但資金分布不合理的問題仍然存在。要持續加強對重點領域和薄弱環節的金融支持。尤其是要優化銀行業對小微企業的金融服務。這表明，國家對傳統銀行業的現實運行狀態有比較清醒的判斷。2013年8月，《國務院辦公廳關于金融支持小微企業發展的實施意見》再次強調銀行業金融服務小微企業的戰略性意義，并認為加強小微企業金融服務是金融支持實體經濟和穩定就業、鼓勵創業的重要內容。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在最高層面體現了國家對銀行業變革的戰略認知和態度。《決定》對完善金融市場體系給予了專門闡述，強調要發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品。其中，“普惠金融”第一次被寫入黨的正式決議，并被作為中國金融改革創新的重要內容。

之后，國家的上述認知更加清晰。2014年3月，李克強就曾指出，金融創新應為老百姓的創業、就業提供動力支持，老百姓的感受是衡量金融業服務的最重要標準，要以此倒逼金融改革和創新[注]《李克強：金融創新目的是支持百姓就業創業》，新華網，2014年3月26日。。同年5月，李克強在《求是》雜志上再次闡述認為，“改革是最大的動力，也是最大的紅利”；雖然中國金融業改革和發展取得了明顯成效但仍存在經營方式粗放，對實體經濟和民生等支持不夠的問題。金融業需要通過競爭來促進服務改善，金融業應回歸競爭性行業，形成一個多主體參與競爭的金融生態，支撐實體經濟發展[注]李克強：《關于深化經濟體制改革的若干問題》，《求是》2014年第9期。。

2.“動力”型認知：作為創新形式的互聯網金融

當國家清醒地意識到傳統銀行業局限之時，互聯網金融的出現恰逢其時，很快就進入到了決策者的視野之中。對于國家而言，互聯網金融能夠有效彌補傳統銀行業的不足。決策者的一系列連貫性的政策話語充分傳遞了上述觀念認知。2013年3月13日全國人大記者會上，央行行長周小川曾明確表達了對互聯網金融的看法：“對這種新型金融模式的探索，央行的態度應該是給予支持的。新的方式出現后會對傳統(銀行)業務模式帶來挑戰，這種挑戰是好的。通過競爭會改進傳統行業的發展，使其適應新的情況并有一種強刺激，從而有助于他們跟得上時代和科技的步伐?！盵注]《周小川：要適應新型金融模式挑戰不斷更新規章制度和監管標準》，央視新聞，2013年3月13日。這一講話表明了監管層對互聯網金融的積極態度。2013年8月2日，央行發布《2013年第二季度貨幣政策執行報告》,這是較早對互聯網金融做出較高正面評價的官方文獻?！秷蟾妗氛J為，互聯網金融是金融與互聯網結合的新生事物，具有提高透明度、擴大參與、降低成本、提升效率等優勢；互聯網金融是現有金融體系的有益補充。2013年8月8日，國務院正式出臺《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，第一次在國家正式文件中提出“推動互聯網金融創新，規范互聯網金融服務”。這在一定程度上意味著國家接受了互聯網金融的概念。2013年8月6日，時任央行副行長的劉士余對媒體表示：互聯網金融是在互聯網時代不可不重視的一個新的業態，也可以說是新金融[注]《金融界：互聯網巨頭新戰場》，中國財經，2013年8月6日。。2013年12月4日，在中國支付清算協會主辦的“互聯網金融發展與展望”論壇上，劉士余指出，互聯網金融是更具活力和創造性的新業態，其業務具有小額、快捷、便利的特征；互聯網金融解決了諸多傳統金融不能較好解決的問題，并與傳統金融相互影響和促進，因而要鼓勵互聯網金融創新和發展，包容失誤[注]《互聯網金融發展與展望論壇12月4日北京召開》，中國電子商務研究中心，2013年12月6日。。2013年8月14日，在央行召開的2013年金融信息化研究與宣傳工作座談會上，央行副行長李東榮也高度肯定了互聯網金融興起的意義：信息化金融已逐漸成為金融業的發展方向，應積極探索其為金融帶來的新變化[注]《李東榮：信息化金融逐漸成為我國金融業的發展方向》，人民網，2013年8月19日。。

2014年以來，互聯網金融的局部風險開始引起社會關注和爭論，但國家認知上仍然延續了對它的積極評價。2014年1月9日，中國銀監會原副主席蔡鄂生發言表示，互聯網金融的發展會帶來挑戰，但并非是市場化的障礙。2014年2月，央行副行長劉士余撰文指出：互聯網金融為傳統金融帶來了新理念，增添新活力。互聯網金融和傳統金融并非相互排斥，而是相互促進、共同發展，兩者都是中國金融體系的有機組成部分。2014年10月，中國銀監會副主席閻慶民也發文指出：互聯網金融的發展需要社會各界共同努力，保持開放、包容、理性的態度，處理好跨界競爭的關系，處理好創新與風險的平衡。對互聯網金融的監管，應置于“金融領域改革和創新”的大格局中統籌考量[注]閻慶民：《頂層設計與銀行業改革思考》，《金融監管研究》2014年第27期。。

此外，多個重要的政策文件也反復確認了國家對互聯網金融的正面態度。2014年3月的十二屆全國人大政府工作報告中第一次將互聯網金融正式寫入，并提出，要促進互聯網金融健康發展，完善金融監管協調機制，讓金融成為一池活水，更好服務小微企業、三農等實體經濟。這意味著國家認知層面為互聯網金融的發展定下了總的(積極)基調。2014年4月，央行發布《中國金融穩定報告2014》，監管部門首次以專題報告形式概述了互聯網金融的發展，并從五個方面系統地表述了互聯網金融的創新意義。2014年5月9日，國務院發布的《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》中明確指出，支持(有條件的)互聯網企業進入資本市場，促進互聯網金融健康發展?？梢钥闯?，國家對于互聯網金融的積極意義不斷形成了比較全面和清晰的認識。

(二)目標與利益的均衡：國家對互聯網金融治理的目標選擇

產業制度變遷的過程本質上包含著決策者對多重利益目標的均衡。在中國互聯網金融興起的過程中，作為決策者的國家需要在多重目標間實現均衡。一方面傳統銀行業試圖“保衛”自己在金融市場上的壟斷優勢地位，持續性地獲取大規模收益；另一方面互聯網金融力量則表現出更多的“進取”和“挑戰”，不斷地突破傳統銀行業體制下對民間或非官方金融的限制與束縛。對此，作為銀行業金融監管和決策的最重要行動者，國家及其相關部門必須深思熟慮地處理好兩種差異性目標間的關系，不得不在這種目標競爭的狀態下做出自己的行動選擇。

1.作為守衛者：傳統銀行業的目標訴求

面對互聯網金融的興起，傳統銀行業有其非常明確的利益目標，即盡可能地保護自身的市場優勢不被互聯網金融快速和較大規模地沖擊，延續國家政策“保護”下的壟斷發展。1980年代以來，以工農中建等為代表的國有商業銀行就是國家金融體系的重要支柱。與之相應，國有銀行業也不斷積累了巨大的壟斷優勢，實現了高額壟斷利潤。截至2012年底，中國銀行業資產總額高達133萬億元，規模是十年前的5倍多；實現凈利潤總額1.5萬億元，接近十年前利潤的50倍[注]《中國銀行業十年間凈利潤增長近50倍》，鳳凰財經，2013年4月28日。。因此，銀行業被稱為中國最賺錢的行業[注]《2013中國最賺錢行業銀行業仍穩居榜首》，人民網，2014年5月29日。。

面對互聯網金融，傳統銀行業會有自身的利益與目標訴求。我們可以從互聯網金融出現后傳統銀行業的情緒反應來勾勒出傳統銀行業的目標訴求，其中，所謂“余額寶存廢”之爭恰恰為我們生動地呈現出了傳統銀行業面對互聯網金融時的態度與利益訴求。2014年2月21日，央視新聞評論員鈕文新發文聲稱：“余額寶是趴在銀行身上的‘吸血鬼’，典型的‘金融寄生蟲’”，應取締余額寶。其理由是：余額寶會沖擊整個中國的經濟安全。因為余額寶及其對應的貨幣基金實質上將2%的收益據為己有，將4%—6%的收益分散給規模巨大的余額寶用戶。由此，中國的實體經濟將作為最終的貸款客戶而成為該成本的承擔者[注]《取締余額寶事件》，360百科。。鈕文新的觀點一出，作為導火索就引發了輿論關于是否應該“取締余額寶”的爭論，其中，包括傳統銀行業、互聯網金融力量、國家及相關監管部門等圍繞著余額寶取締與否進行了一場輿論激戰[注]《銀行抱團期望銀監會干預 九成網友反對取締余額寶》，網易新聞，2014年2月26日。。

其中，對作為利益相對受損的傳統銀行業而言，最初他們和鈕文新的觀點立場基本一致，并期待國家及監管部門對于余額寶這類所謂的互聯網金融創新產品及行為給予行政干預，甚至是給予取締。就傳統銀行業的觀點而言，他們基本上都強調余額寶等互聯網金融產品要么提高銀行成本及實體經濟融資成本，要么存在安全風險，或干擾了正常的利率市場等。代表性的言論如，擔任過招商銀行行長的馬蔚華在2014年的兩會期間曾表示，余額寶資金在貨幣基金和銀行間的流動增加了信貸成本，對實體經濟沒有意義[注]《馬蔚華：余額寶提高資金成本對實體無意義》，中國質量新聞網。。傳統銀行業并不甘心余額寶等互聯網金融產品對其固有利益的“侵蝕”。對此，有媒體曾評論到：“大多數反對觀點主要來自銀行、保險、基金等傳統金融機構，也就是傳說中的既得利益集團，他們信誓旦旦地認為以余額寶為代表的互聯網金融的快速膨脹會干擾利率市場，給中國的金融安全和經濟安全造成威脅等。既得利益者不愿意眼睜睜坐視利益一點點消失殆盡，但又提不出比互聯網金融更具競爭力的解決方案，如便捷服務、高收益、安全性等，只能以經濟安全和網絡安全等老掉牙的冷戰式思維，要求政府部門嚴控互聯網金融發展，卻無視自家儲蓄卡和信用卡頻頻被盜刷的問題，這不僅與國家發展背道而馳，也體現出自己的無能和無恥。”[注]呂芹：《聽七位大咖談互聯網金融的進與禁》，《互聯網周刊》2014年第9期。

站在傳統銀行業立場，對以大規模存貸款利差收入作為重要利潤來源之一的它們而言，余額寶的出現實實在在地威脅到了其傳統的壟斷利益。據瑞士聯合銀行的測算，如果銀行總存款中有10%被余額寶等互聯網金融產品搶走，那么銀行的凈利差就有可能減少0.1個百分點，也可能造成銀行手續費收入損失相當于銀行凈利潤4%的比例[注]劉剛：《透視余額寶現象》，《宏觀經濟管理》2014年第5期。。因此，面對互聯網金融興起，傳統銀行業的主要目標訴求，就是要以“守衛者”的角色盡可能地保護好自己的市場份額、利潤及金融影響力等不受到巨大影響。

2.作為挑戰者：互聯網金融力量的訴求

區別于傳統銀行業的“守衛者”角色及其目標，互聯網金融從一開始就是作為傳統銀行業的挑戰者和制度創新者身份出現的。正如馬云所言“如果銀行不改變，那我們就去改變銀行”，可以看出互聯網金融企業的明確目標及利益訴求。即互聯網金融在挑戰傳統金融的同時，急需憑借自身的優勢與能力，尋求國家的合法性支持。同樣是在余額寶存廢之爭中，面對傳統銀行業的“打壓”，互聯網金融力量表現出了極度的“慷慨悲情”，寄希望獲得國家及監管部門的政策支持。就在鈕文新拋出余額寶取締論之后，阿里小微金融服務集團就回應稱：余額寶規模很小，很難嚴重干擾利率市場。使之與總規模約10萬億元的銀行理財產品相比，中國貨幣市場基金還不及其總規模的10%；余額寶是市場利率的跟隨者，而不是決定者[注]舒明：《阿里小微金融戰略官：余額寶規模很小很難嚴重干擾利率》，鳳凰科技，2014年2月24日。。作為互聯網金融代表人物的馬云在2014年兩會期間正式回擊了傳統銀行業關于余額寶的質疑和批評：改革的最大阻力……更是來自既得利益群體……他們天天罵著體制，卻時時享受著體制，他們總希望改革的是別人的利益，但絕對不允許任何人動自己的奶酪。銀行若放開存款利率，余額寶“死了”也光榮[注]郝影：《改革的邏輯：讓金融澤被社會》，《互聯網周刊》2014年第6期。。

從制度變遷的角度來看，余額寶存廢之爭在某種程度上標志著中國民營經濟第一次站在了與傳統銀行業可以比肩、抗衡和對話的位置，也意味著互聯網金融開始具備了挑戰傳統銀行業并向國家提出“合理性”要求的能力。以阿里巴巴、百度和騰訊公司為代表的互聯網金融企業，近年來引領中國電子商務經濟和互聯網金融的發展潮流，已經成為國內外具有較大影響力的民營科技企業或電子商務企業。這些企業的成功也獲得了國家的重視和認可。一份由智谷趨勢研究中心發布的《中國政商關系報告》的相關分析指出，阿里巴巴、騰訊、百度等互聯網金融企業不僅是資本市場的寵兒，同樣也是高層官員的重點關注對象。它們的影響力毫無疑問構成了他們不斷與傳統銀行業進行對話、游說和影響國家政策決策的能力。

3.作為均衡者：國家的目標

制度變遷的相關理論認為，制度變遷的實質是不同的行動者、目標之間實現最低限度的協調、均衡乃至合作的過程[注]李友梅：《組織社會學與決策分析》，上海大學出版社2009年版。。面對互聯網金融和傳統銀行業的沖突性的目標訴求，作為決策者的國家，始終以均衡者的行動者角色出場，通過理性的權衡與判斷，恰到好處地均衡和協調好兩種“對立”的目標訴求。國家清楚地意識到，可以借助傳統銀行業力量與新興互聯網金融力量之間可控的博弈，來達到既提升傳統銀行業績效和運行活力的目的，又能較好地發展體制外的金融力量，豐富和拓展多層次的金融服務體系，服務于實體經濟及國家經濟結構轉型。

國家這一不明言的目標可以從其一系列話語及行為反應中得到體現。2014年3月十二屆全國人大政府工作報告中要求：“促進互聯網金融健康發展，讓金融成為一池活水，更好地澆灌小微企業、三農等實體經濟之樹?！边@一表述意味著在國家最高層級上為中國互聯網金融的發展，以及協調和均衡傳統銀行業與互聯金融的利益目標設定了總的原則與方向。為此，此次兩會期間，部分監管部門的官員也表達了類似一致的看法。比如，全國政協常委、銀監會前主席劉明康表示：“互聯網金融是創新，是好事兒?！毖胄懈毙虚L潘功勝認為，不能簡單地將互聯網金融和實體經濟對立看待。互聯網金融能擴大(對小微企業的)金融供給，拓寬投資渠道，提高交易效率，降低交易成本。[注]《互聯網金融成“兩會”熱詞 劉明康：互聯網金融是好事兒》，新華網，2014年3月5日。

再比如，在“余額寶存廢”之爭中，面對傳統銀行業所提出的“打壓”之聲，以及以阿里巴巴為代表的互聯網金融的謀求“同情”與合法性支持訴求，很快就被卷入其中的國家審慎而理性地表明了自己的態度和治理目標。它以強調既鼓勵互聯網金融創新又合理地規范發展的回應方式來為這場輿論之爭緊急“滅火”。2014年3月4日，央行行長周小川在回答記者關于余額寶及互聯網金融的提問時明確表示：會鼓勵互聯網金融發展，不會取締余額寶。互聯網金融業的發展是一個新事物，過去的政策、監管、調控等不能完全適用，要進一步完善。整個來講金融業的政策是鼓勵科技的應用，因此也要跟上時代與科技的腳步[注]葉奕：《鼓勵創新強化監管互聯網金融首次寫入政府報告》，《科技智囊》2014年第4期。。類似地，央行副行長易綱也認為，要支持和容忍余額寶等金融產品的創新行為，同時也將適當采取措施對可能產生的市場風險加以引導和防范[注]《易綱：支持并容忍余額寶等金融產品創新》，人民網，2014年3月12日。。作為權威官媒的《人民日報》和新華網也以評論的方式，間接地傳遞了國家關于余額寶及互聯網金融的治理目標?！度嗣袢請蟆吩u論認為，余額寶事實上推動了存款利率市場化，它將促進銀行業的變革和轉型，新華網的評論則認為：余額寶觸動了改革的敏感神經。每一項改革，其路徑可能都與今天的余額寶有相似之處，因為涉及巨大的利益分配而迂回曲折。

四、包容性產業治理：導向競爭與合作的互聯網金融治理

受均衡型角色及其認知因素的影響，面對互聯網金融，國家理性地建構起了一種更具包容性特質的產業治理過程，來引導互聯網金融合理發展。

(一)包容性的政策環境塑造

面對傳統銀行業與互聯網金融兩股差別性的期待和要求，作為決策者的國家最終理性地采取了符合自身認知及目標的治理行為。其中，以觀望式治理為特征的包容性產業政策環境的塑造是國家所采取的最重要行動。從2013—2015年國家對互聯網金融發展的政策實踐來看，出于對互聯網金融復雜性、新生性的考慮以及鼓勵金融創新的認知立場，國家對互聯網金融發展的政策環境塑造呈現出明顯的從2013、2014年的觀察性保護到2015年最終形成明確規范政策的演化特征。面對一種新興的金融形態，國家及監管部門最初并沒有立即構建整體性的互聯網金融規范政策，相反在近兩年的時間里，國家及監管部門更多地表現出了觀望、鼓勵和口頭強調合理規范的行動特征。這給互聯網金融的發展留下合適的創新發展空間和較好的政策環境，又為制定科學合理的規范政策積累經驗依據。

為引導和促進互聯網金融的發展，2013年4月，國務院開始部署針對金融領域首批19個重點課題的調查研究，其中就包括“互聯網金融發展與監管”；當年5月份，央行等部門便展開了具體的調研活動[注]謝平：《互聯網金融的現實與未來》，《新金融》2014年第4期。。這是國家及監管部門對互聯網金融政策環境塑造的起步。在2013年8月召開的中國互聯網金融大會上，央行副行長劉士余提出，互聯網金融的發展有兩個不能觸碰的底線——非法吸收公眾存款與非法集資[注]劉永剛、謝瑋：《互聯網金融：紅海還是亂局？》，《決策探索》2013年第9期。。這是監管部門負責人較早提出互聯網金融發展的規范原則。之后，國務院下發《關于金融支持中小企業發展的實施意見》和《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》正式提及“創新網絡金融服務模式”“推動互聯網金融創新，規范互聯網金融服務”等觀點。2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則從發展普惠金融和鼓勵金融創新的原則上為互聯網金融發展提供了較好的政策氛圍。

2014年，面對互聯網金融部分領域爆發出來的諸如跑路、涉嫌集資等風險問題，國家政策導向上開始增加強調合理規范的成分。2014年1月，國務院辦公廳《關于加強影子銀行監管有關問題的通知》中就把互聯網金融歸類到影子銀行的序列?！锻ㄖ氛教岢觥胺謽I經營、分業監管”的原則，規范包括互聯網金融在內的各類影子銀行業務的發展?！锻ㄖ返某雠_并非是要抑制互聯網金融，一定程度上意味著為互聯網金融的規范化發展提供了較重要的政策參考。2014年3月，十二屆全國人大政府工作報告中提出：要促進互聯網金融健康發展，完善金融監管協調機制。這進一步確認了國家鼓勵和支持互聯網金融健康規范發展的頂層政策原則。2014年4月，央行發布的《中國金融穩定報告2014》以專題的形式總結了中國互聯網金融的發展狀態，積極肯定了互聯網金融的創新意義，同時正式從監管的角度提出了互聯網金融發展的五大規范原則，也標志著國家關于互聯網金融規范發展的政策思路與框架日漸成型。雖然2014年國內關于互聯網金融監管的呼聲和爭論越來越激烈，但總體上，國家繼續堅持鼓勵和支持互聯網金融發展的包容性政策導向，在規制政策上沒有實質性的舉動。

國家層面互聯網金融整體政策最終落地直到2015年才真正取得實質性的進展。2015年初的兩會再次把互聯網金融寫入政府工作報告，兩次提及互聯網金融，并將其發展稱之為“異軍突起”，要求促進互聯網金融健康發展。2015年7月，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》從國家科技與產業革命的戰略高度，將“互聯網+”普惠金融作為重要發展戰略，并要求：促進互聯網金融健康發展，提升互聯網金融的服務能力和水平；鼓勵互聯網與傳統金融業態的融合創新，更好滿足不同層次實體經濟的金融需求；培育一批有影響力的互聯網金融創新型企業。從中可看出，無論是從頂層思路，還是在整體內容框架、重點領域、實現路徑、行業監管等領域，國家關于互聯網金融的政策建構更加明確清晰和成熟。

2015年7月18日，監管部門正式出臺《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，標志著經過兩年多的觀望、調查、爭論之后，國家及監管層關于鼓勵和支持互聯網金融健康規范發展的整體性政策框架最終落地?！兑庖姟窂闹袊鹑跇I改革發展全局出發，在三大方面體現了國家關于互聯網金融發展的政策創新特點：其一是基于“鼓勵創新、防范風險、趨利避害、健康發展”的總體原則，提出多項鼓勵和支持互聯網金融健康發展的政策措施。其二是依據“依法監管、適度監管、分類監管、協同監管、創新監管”的要求，確立互聯網支付、網絡借貸、股權眾籌融資等主要業態的監管職責分工。其三是遵循服務實體經濟、服從宏觀調控和維護金融穩定的總體要求，堅持走市場化的互聯網金融發展道路。至此，中國互聯網金融的發展就具有了可遵循的系統完善的政策框架，在互聯網金融發展上具有里程碑式的意義。

(二)競合博弈：傳統銀行業與互聯網金融的互動轉變

作為國家包容性產業治理的重要內容及結果，傳統銀行業與新興互聯網金融的互動關系及博弈策略也逐漸發生了重大轉變。

傳統銀行業對互聯網金融認識的理性化。面對互聯網金融的異軍突起，傳統銀行業深切地感受到了沖擊，并且內心實際上逐漸形成了自己理性和客觀的認識。比如，交通銀行董事長牛錫明2013年7月在接受《21世紀》訪談時曾表示：未來十年中國銀行業將面臨的三大挑戰之一就是互聯網金融。[注]《交通銀行董事長牛錫明：商業銀行需應對三大挑戰》，網易財經，2013年7月20日。傳統銀行業也理性地認識到了自身變革的方向。中國銀行原副行長李禮輝認為，互聯網金融對傳統銀行的沖擊，是無法回避的一次巨大挑戰，這要求商業銀行做出轉變。中信銀行行長朱小黃認為，互聯網是一個渠道，擁有大量客戶，這些客戶(原本)是銀行需要服務的對象。銀行應該積極看待互聯網金融的發展，而不是心生抗拒，擔心互聯網金融的興起會影響自身的利益[注]王漢：《互聯網金融：改變與被改變》，《中國農村金融》2014年第11期。。

面對互聯網金融的沖擊和挑戰，傳統銀行業并沒有消極地坐以待斃，而是不斷地通過一系列的行動策略與互聯網金融進行著持續的競爭性的互動。經驗來看，傳統銀行業的行動大致體現為三個方面：

一是借助傳統優勢回應和化解互聯網金融對自身利益的沖擊。比如，面對余額寶等互聯網基金理財產品較高的收益率導致的銀行存款搬家問題，部分銀行業金融機構紛紛采取提高存款利率的方式來加以應對。自央行2012年7月6日允許銀行存款利率最高上浮10%以后，部分城市商業銀行和股份制銀行基本上都采取了一次性上浮到頂的利率方案[注]張瑾：《互聯網金融對傳統金融發展的影響分析》，《金融發展評論》2014年第4期。。同時，傳統銀行業金融機構還會利用制度性優勢來保護自身利益。典型的案例比如，就在2014年3月中旬央行內部轉發的《支付機構網絡支付業務管理辦法》第三版征求意見稿曝光后，傳統銀行業金融機構以保護用戶資金安全為理由，立即下調了對支付寶快捷支付的額度標準，試圖對支付寶、余額寶等互聯網金融產品給予一定的限制。2014年3月22日，中國建設銀行就將其用戶通過支付寶快捷支付網上消費及購買余額寶的額度，從之前的單筆5萬元直接下降到每日不超過5000元[注]秦川、王明宇：《從兩會與315解讀中國互聯網金融》，《電子商務》2014年第8期。。二是采用模仿與對沖策略，實施金融互聯網化戰略，主要包括銀行自辦電商平臺、推出銀行自身的“寶寶”類基金理財產品、開辦網絡直銷銀行、推出各類支付產品和P2P平臺等。三是采取和互聯網金融企業合作戰略，分享互聯網金融發展的紅利[注]《跨界合作：銀行積極擁抱互聯網企業》，經濟觀察網。。如2013年9月民生銀行與阿里巴巴達成協議，開啟全面戰略合作，領域涉及資金清算與結算、信用卡業務、理財物業、直銷銀行業務、互聯網終端金融、IT科技等。

五、結論：互聯網金融在中國的快速興起有其深層的制度邏輯

通過深入考察和分析2013—2015年間中國互聯網金融的快速興起及其治理過程，研究發現：互聯網金融在中國的快速興起有其深層的制度邏輯。中國互聯網金融的興起是作為均衡型決策者的國家通過實施包容性金融產業治理的結果。作為最重要決策者的國家實質性地扮演起了一種利益均衡者的治理角色，它一方面需要考慮到傳統銀行業的利益期待，實現中國銀行業的健康穩定發展；另一方面又需要積極回應新興互聯網金融力量謀求合法性發展空間的訴求，借助互聯網金融的發展來促使中國銀行業金融體系的持續變革，提升金融體系服務于經濟發展的能力與效率。因此，在認知層面，國家一方面對傳統銀行業金融體系效率不足的弊端以及銀行業變革的緊迫性有清醒的認識，另一方對互聯網金融的創新活力也給予積極認可。在此基礎上，國家理性地建構起了具有包容性特質的產業治理策略。通過包容性的產業政策環境的塑造，國家從制度層面為互聯網金融的興起提供了積極有利的空間，同時也將傳統銀行業與新興互聯網金融的互動納入到了導向良性競爭合作的治理路徑，實質性地推動了互聯網金融的繁榮發展。概言之，只有關注到了均衡型國家的角色及包容性金融產業治理這一關鍵變量，才能真正理解中國互聯網金融興起的深層邏輯。