地方立法中行政處罰條款的合理性研究
——以設區的市地方立法為樣本

孫 驥 陳書全

(中國海洋大學 法學院，山東 青島 266100)

2015年《立法法》將立法權擴展到設區的市以后，學界圍繞地方立法問題展開了富有建設性的研究。在相關地方立法中，屬于損益性行政行為的行政處罰能夠給相對人帶來直接的不利益，所以相關行政處罰條款常引起社會輿論的廣泛關注。全國人大法律委員會也已經注意到，設區的市立法中突破上位法應予處罰的行為種類的限制增設新的處罰行為種類問題較為突出，有的是在法律有關行政處罰規定中直接增加違法行為，有的是另列條文增加規定違法行為。*喬曉陽：《如何把握行政處罰法有關規定與地方立法權限的關系》，《法制日報》2007年9月12日第009版。從對地方立法研究成果的梳理分析可以發現，當前地方立法中行政處罰條款的合法性問題受到普遍重視，而對相關立法中處罰條款合理性的研究卻較為稀少。本文力圖在對地方立法進行法條分析的基礎上，剖析行政處罰領域相關合理性問題的成因，探求解決之道。

一、地方立法中行政處罰條款合理性的實證分析

為準確了解設區的市立法中行政處罰條款的合理性問題，我們選取了設區的市立法中城市市容與衛生類、大氣污染防治類、文物與古跡保護類現有的129部立法為主要研究對象*根據北大法寶網站進行分類，截至2018年1月5日各設區的市(不包括先前獲得立法權的省會城市與較大的市)共有可查找的城市市容與環境衛生類立法60部，大氣污染防治類立法共28部，文物與古跡保護類立法共41部，合計129部。，以其他相關立法為輔助研究對象，通過梳理、比較，分析查找地方立法中行政處罰條款在合理性層面存在的問題。

(一)對處罰標準的設定差異懸殊

上位法中，針對某一應罰行為通常不是規定唯一固定處罰額度，而是規定處罰區間。設區的市在立法時，往往能夠遵循上位法對處罰額度的規定，但各地立法中選取的處罰標準差異明顯。例如，作為上位法的《城市市容和環境衛生管理條例》第15條規定：“在市區運行的交通運輸工具，應當保持外型完好、整潔，貨運車輛運輸的液體、散裝貨物，應當密封、包扎、覆蓋，避免泄漏、遺撒。”各地方立法中，對城市中車輛運輸液體、散裝貨物等物品時，未按規定采取防護措施，造成泄露、散落路面問題，規定的罰款額度差異極大。雖然各設區的市的經濟情況存在差異，但對同一行為的處罰結果差異懸殊不利于維護法制統一性，也不利于相對人事前預判法律后果。

(二)對處罰行為、對象、后果的規定不統一

為保證立法的地方特色及避免重復立法，設區的市立法中的處罰條款不可能與上位法完全一一對應，上位法的條款在下位法中可能被合并、分立。例如，同一部上位法中，某一條款對違反一個行為的幾個對象規定A處罰后果，另一條款則對違反另一行為的幾個對象規定了B處罰后果。地方立法中，在法條合并的情況下，可能會在一個條款中對幾個行為規定同一處罰結果；而在法條分立的情況下，可能會將一個行為分成數個行為，分別規定處罰結果。在上述兩種情況下，下位法的表述都有可能改變上位法的規定，還可能造成處罰對象被新增或遺漏。已經有學者注意到，對于上位法中某些具有伸縮性的具體制度，地方立法在內容上的差異性較大，其中在法律責任的規定方面較為明顯。[注]屈茂輝：《我國上位法與下位法內容相關性實證分析》，《中國法學》2014年第2期。通過對129部設區的市立法的比對，我們發現處罰行為、對象、后果規定不統一的問題較為普遍。

(三)對處罰種類的運用不平衡

根據《行政處罰法》和其他相關立法的規定，排除必須由法律規定的處罰類型，可以由地方立法適用的行政處罰類型大致包括警告、罰款、沒收、責令停產停業、責令具結悔過、通報批評、暫扣執照、吊銷許可證等幾類。雖然各類行政處罰方式都有一定的價值功能，但設區的市立法中對各類處罰方式的運用卻具有較為明顯的傾向性——罰款方式的運用一支獨大，而行為罰、聲譽罰的適用比例明顯較低。通過比較發現，省、市兩級立法對行政處罰方式的運用也存在差異性。

(四)對處罰職權界分含混不清

為確保行政處罰條款的落實，立法中應當對行政處罰職權機關的主體資格作出明確界定。然而，當前設區的市立法中對處罰職權界分含混不清的情況時有發生，在聯合執法領域職權界分不明的問題尤為突出。相關立法中，常常表述為某一事項同時由多個部門“依照本部門職權共同負責”。以秸稈焚燒問題為例，有的立法規定該事項由環保部門統一管理，同時公安、城市管理、水利、交通部門根據各自職責協同管理。該表述方式力圖打造一種“全覆蓋、無死角”的環保執法體系，然而各部門間職權界分不清已經為執法活動埋下了隱患：“九龍治水“模式下任何一部門都非獨立的責任主體，極易發生行政不作為與亂作為。職權界分的不明確容易導致部門間對管理事項的“挑肥揀瘦”。

(五)對處罰事實認定困難

相關設區的市立法中，有的處罰條款語義表述明確，不論是應罰行為還是法律后果都很具體，然而在實踐中容易因事實認定困難導致可執行性差或同案不同罰。例如，《保定市大氣污染防治條例》第48條將未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，擅自建設排放大氣污染物建設項目的處罰數額與項目的總投資額掛鉤。由市、縣級人民政府環境保護主管部門責令停止建設，處投資總額的百分之一以上百分之三以下罰款；情節嚴重的，處投資總額的百分之三以上百分之五以下罰款，并可以責令恢復原狀。依照本條款的規定，確定處罰金額需要了解項目的投資數額，而相關真實數據往往由商業主體單方掌握，且經濟數據容易被商業主體隱瞞或改動，故執法機關的事后調查難以獲取真實信息。這類條款雖然文義表述明確，但極易因事實認定困難造成同案不同罰，不利于維護法制的統一性。

二、合理性問題的成因分析

(一)上位法層面——立法不明確性的傳導效應

1.上位法的粗糙

上位法依據的不明確性，首先表現為上位法的粗糙。根據《行政處罰法》第11條規定，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。從該條規定可以發現，設區的市立法設置行政處罰需要以專門領域的上位法規定作為依據。然而，當前我國很多專門領域的上位法規定非常粗糙，難以提供明確的立法依據。一方面，部門立法零散碎片化問題突出。另一方面，有的專門性立法制定年代久遠，法條規定不明確。制定粗糙的上位法留下巨大立法空當，不僅使地方立法活動缺乏明確依據，還可能因立法機關對處罰標準的尺度掌握不一導致處罰結果的懸殊差異。

2.上位法的預留

有些上位法依據的不明確性是立法者有意預留的，意在給下位法提供充足的立法空間。過于剛性的、缺少伸張力的法律規定很可能會損害地方的發展、秩序的建立和對問題的處理，地域參數決定了整齊劃一是不可行的，大規模施行“禁止授予立法權原理”是不明智的。[注]余凌云：《游走在規范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考》，《清華法學》2008年第3期。對法制統一的強調雖然有助于維護央地法律體系的和諧一致，可能有助于防止地方濫用立法權，但是在立法權央地分配標準模糊的現實下，結果也許正好相反。[注]俞祺：《重復細化還是創制：中國地方立法與上位法關系考察》，《政治與法律》2017年第9期。因此，上位法的這種預留具有一定合理性。《行政處罰法》對地方性法規設定行政處罰的幅度沒有限制，而將地方政府規章的處罰權限限定為“警告和一定數量罰款”。[注]鄧國良：《論我國行政處罰規定權的立法完善》，《江西社會科學》2008年第11期。這種差異性規定顯示出上位法希望為地方性法規預留充分的立法空間，使地方立法機關能夠切實根據實際需要確定處罰種類、額度。有的部門法條款的表述需要借助不確定性概念，而這些不確定性概念需要借助下位法來明確以增強可執行性。一些概念不可能由上位法準確界定，而需要通過實施細則或下位法予以細化。上位法的主動預留在很大程度上避免了過于剛性、細致的規定導致的立法僵化，同時也對地方立法提出了雙重要求：一方面，要在法制統一性的要求下準確界定處罰范圍；另一方面，又要在預留空間發揮自主性以契合地方實際立法需求。

3．上位法的沖突

不同上位法之間處罰條款的沖突也是導致立法依據不明確的重要因素。由于法律制定機關、立法時間的差異，上位法之間對同一違法行為的處罰在職權主體、處罰后果等方面的規定也不盡相同。其中，對處罰職權主體的規定存在較大沖突。此時，設區的市立法者不得不在兩部甚至幾部上位法中作出抉擇，處罰條款的不統一性也就在所難免。上位法的沖突，導致了設區的市立法者在制定下位法時無所適從。

(二)下位法層面——立法能力欠缺與利益權衡抉擇

1．立法能力的欠缺

2015年《立法法》將立法權下放到設區的市以后，相關地市立法能力薄弱的問題就一直受到學界關注。當前，設區的市人大基本上未設立法制委員會，絕大部分市級人大常委會也都沒有設置專門的立法工作機構，市級人大及其常委會、政府各部門普遍缺乏立法方面的專業人才。設區的市立法主體的能力欠缺，可能在兩個層面影響處罰條款的合理性：第一，處罰條款的設置缺乏對合目的性、可執行性、必要性、妥當性的考慮；第二，因擔心違反上位法而導致立法保守化——簡單、生硬重復上位法，缺乏對當地具體情況和實際需要的關注，違背《立法法》下放立法權的初衷。

2．多重考量因素下的利益權衡

行政處罰可以從性質上分為人身罰、財產罰、行為罰、聲譽罰四類。根據《行政處罰法》及其他相關立法的規定，設區的市立法中可以規定的處罰種類包括財產罰、行為罰、聲譽罰。通過對設區的市立法中行政處罰條款的分析，我們發現立法對幾種處罰方式的選擇適用差異很大：罰款、沒收財物等財產罰運用頻率高，通報批評、責令具結悔過等非財產性處罰方式運用較少。處罰方式的選擇背后蘊藏著對多重利益的權衡判斷：第一，完成上級機關、上位法賦予的任務，并確保立法與上位法不沖突，避免因違反“不抵觸原則”被省級人大常委會駁回；第二，維護并擴張本部門利益，包括擴張事權與強化財權；第三，圍繞經濟建設的中心任務，盡量減少處罰行為對地區發展的影響。三重利益考量在每種處罰行為項下的實現程度不同。

其中，能夠最大限度實現相關利益的處罰類型更容易被地方立法機關采用。罰款能夠最大限度滿足三重利益，故應用最廣泛：第一，可以給相對人造成最直接、可感受的不利益，使相對人因財產損失而改變行為方式，有利于實現減少違法行為的目標；第二，罰款能夠最有效地增加地方財產性收益，立法者有充足的適用理由；第三，罰款并不禁止相對人繼續從事生產經營活動，對當地經濟發展影響有限。沒收的方式同樣能夠通過造成不利益而改變相對人行為，在減少違法行為方面效果較為明顯；在部門利益實現層面，沒收的對象是特定物，必須通過拍賣等方式變現后才能給部門帶來可支配收益，在靈活性、便捷性方面不如罰款；同時，生產資料被沒收可能直接影響生產經營活動。故沒收的處罰方式雖也適用較多，但廣泛性不及罰款。

責令具結悔過、通報批評在立法中遇冷，與這兩種方式實現利益的能力較差有關。首先，非財產性處罰不能給地方帶來直接的經濟利益，立法者適用積極性不高。其次，由于立法能力及經驗的欠缺，地方立法機關對各類處罰行為的效果難以進行事前評估，故通常更信賴處罰效果更直接的財產罰，而對損益效果不明顯的聲譽罰持懷疑態度。再次，通報批評、責令具結悔過的執行可能造成額外成本(如有的通報批評需要借助媒體發布公告)，進一步降低了適用可能性。

責令停產停業、暫扣執照、吊銷許可證在一定時期內或永久性地剝奪相對人的生產經營資格，屬于性質嚴厲的處罰方式。行為罰雖然降低了相對人繼續從事違法行為的可能性，但生產經營活動的停止會對地方經濟發展造成較大不利影響，且不能夠為相關部門帶來收益。此外，生產經營活動的停止還可能引發人員失業、官民沖突等更嚴重問題，故地方立法機關對這類處罰方式通常不適用。近年來，上位法對環境違法行為的處罰力度進一步加大，對這幾種處罰方式的運用明顯增多，地方在跟進立法中也增加了對這類處罰的運用。但是，這種跟進立法仍然是有限度的，地方立法機關必須考慮這類處罰的負面效應。

各類行政處罰方式中，利益實現程度與適用頻率基本呈現正相關性，唯一例外的是對警告的設定——實現各項利益的能力都較弱，但適用頻率較高。這一“反常”表現的主要原因在于警告與罰款兩種方式在適用中被高度捆綁。通過對處罰法條的分析可以發現，警告處罰通常不是單獨適用，而是在警告的同時“并處罰款”，因此警告的適用率被抬高。

(三)審查監督層面——立法審查依據不明

根據《立法法》的規定，設區的市立法應報省級人大常委會批準后施行，其目的是通過省級立法機關的監督確保立法質量。那么，省級立法機關對設區的市立法的審查范圍如何？《立法法》第72條規定，省級人大常委會對報請批準的地方性法規應當進行合法性審查。第73條第1款規定，制定地方性法規應為執行法律、行政法規的需要，并符合當地的具體情況與實際要求。根據該款規定，設區的市立法中設置的行政處罰條款即使有上位法依據，如果其具體內容的表述不利于法律、行政法規的貫徹執行，或者脫離當地實際情況，就是不合理的，當然也不應當制定。這一款規定對設區的市立法提出了合理性要求，但并沒有規定省級人大常委會應當對設區的市立法進行合理性審查。該款內容反映出，法律設定的要件和處理方式往往留下了裁量的空間，尤其是大量立法設定了原則性條款，這些條款本身包含著對合理性的要求。[注]何海波：《論行政行為“明顯不當”》，《法學研究》2016年第3期。有學者認為，合法性審查是審查內容中必然不可缺失的，并不當然排除可以對適當性、立法技術等方面內容進行審查。[注]肖迪明：《問題與對策：設區的市行使立法權探析》，《地方立法研究》2017年第1期。雖然學界對合理性審查給予了較多關注，但實踐中省級人大常委會通常仍以合法性標準作為審查依據。

三、解決合理性問題的路徑與措施

如果將一部設區的市立法本身比作一座建筑，那么上位法依據無疑起到根基作用，地方立法能力決定建筑地上部分的工藝水平；建筑主體建成后，立法、司法層面的監督起到交付使用前后的安全驗收作用；而大數據手段則為建筑施工的全過程提供科學技術指導。

(一)基礎性措施——明確上位法依據與增強地方立法能力

明確的上位法依據是設區的市設定行政處罰的基礎。因此，地方立法中行政處罰問題的解決不能僅沿著“控權”與“放權”的路徑專注于下位法的完善，而應當在整個法律體系中做出統籌安排，力求標本兼治，避免針對具體問題“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。

上位法層面，完善全國性行政處罰立法應當從三方面入手。第一，梳理、完善年代久遠立法。鑒于諸多制定年代久遠的上位法法條稀少、內容簡略，條款中處罰結果、方式規定語焉不詳的問題較為突出，建議全國人大對相關立法進行統一清理、完善，將相關條款中缺失的成分補充完善，為下位法的制定提供明確的指導依據。應當特別注意對處罰結果的規定，避免籠統地表述為“應當處罰”，為設區的市立法提供明確、可靠依據。第二，有針對性地制定部門法。在上位法明確的情況下，地方立法中行政處罰條款的法制統一性將得到有力保障。第三，減少法條沖突。近年來，我國在一些領域法律制定或修改較多，新法與舊法、普通法與特別法之間的沖突也日益顯現。解決上位法之間的沖突，一方面可以減少地方立法機關尋找立法依據時的無所適從，另一方面也可以對部門職權交叉重疊的問題釜底抽薪，避免將城管執法、環境保護等領域的“九龍治水”現象帶入下位法。

設區的市在立法中應當做到民主立法與科學立法的統一。在民主立法方面，應著力拓寬公眾對立法的參與途徑，除了聽證、公布立法草案等傳統方式，還可以召集作為特定行政處罰潛在對象的自然人、企業法人進行論證，在充分了解相對人訴求的基礎上制定具體處罰措施。在科學立法方面，考慮到行政處罰行為能夠給相對人帶來直接的不利益，設區的市立法機關可以在專家論證咨詢的基礎上，注意對處罰條款的風險評估，做到立法文本表述的精細化與準確化，避免將風險帶入司法實踐中。在行政處罰條款的具體設置中，立法者應當在法益衡量的基礎上回歸處罰制度的內在價值：力求減少違法行為，維護正常的社會秩序。

完善設區的市立法中行政處罰條款的設置，不僅有助于地方法治水平的提高，也將對上位法完善行政處罰制度有所裨益。通過借鑒設區的市立法和執法過程中的經驗教訓，可以在充分總結歸納的基礎上形成更具合理性的立法方案，反向推動各專門性上位法中行政處罰條款的完善。設區的市通過行使地方立法權，將基層社會治理實踐納入法治框架，以地方法治經驗服務國家法治建設全局。

(二)保障性措施——立法審查與司法監督的歸位

1.立法審查的歸位

針對地方立法權擴容可能出現的問題，各項防護機制中省級人大常委會對設區的市的地方性法規的批準制度最為關鍵。[注]李春燕：《論省級人大常委會對設區的市地方性法規批準制度》，《江漢學術》2017年第3期。省級人大常委會對設區的市立法進行合理性審查的理由主要有以下五點。第一，合理性審查符合《立法法》第73條第1款的規定。根據該款，設區的市立法規定事項應當滿足兩個條件：設定該事項是執行法律、行政法規的需要，該事項的規定符合本地區的“具體情況”和“實際需要”。從文義解釋的角度，設區的市立法中的行政處罰條款如果不是源于執法的實際需要，或者具體規定不符合當地實際情況，就不應當予以設置。通過對第73條1、2款進行整體分析，可以發現該條是對省級人大常委會審查具體內容的細化。其中，第2款具體規定了應當審查地方立法是否與上位法沖突、是否屬于地方立法事項、是否屬于重復立法，此三方面共同構成了對合法性審查范圍的界定。而第1款對符合本地區的“具體情況”和“實際需要”的規定屬于合理性范疇，蘊含著省級人大常委會進行合理性審查的必要性和可行性。因此，省級人大常委會應當依照該規定將合理性審查也納入審查范圍，切實保證行政處罰位置有利于執行法律、法規且符合當地實際需要，而不應使這一條款僅僅作為指導性原則淪為“紙面上的法”。第二，合理性審查具有合目的性。當前，我國設區的市的立法權尚未在《憲法》中得以明確，而是來源于省級立法權的授權。在授權立法模式下，應由省級立法機關對下級立法進行審查監督，以確保立法質量及維護法制統一性，采取何種審查限度應圍繞立法質量和法制統一性展開。合法性審查與合理性審查作為確保立法質量和法制統一性的兩種方式，兩者互為補充缺一不可，只有同時適用才能發揮最大效用。因此，省級人大常委會對審查過程中發現的合理性問題應當及時糾正，以確保立法的合目的性。第三，有利于對風險的事前防控。不合理的行政處罰規定不僅使法律文本存在缺陷，更使得該地方立法在施行中面臨各種適用風險。事前的審查批準制度側重于“防患于未然”，與“亡羊補牢”式的備案、改變和撤銷等監督方式相比，能及時發現地方立法中的相關問題，既有助于維護法制統一，也有利于提高立法機關的權威。[注]繆嵐：《論我國立法批準制度的完善》，《人大研究》2018年第2期。從維護法律公信力與節約司法成本的角度考慮，由省級立法機關實行審查更具有可行性。第四，與損益性行為的性質相一致。省級人大常委會在立法審查中，對寬嚴尺度的把握應綜合考慮被審查行為的性質。具體而言，對于增加相對人權益的授益性行為可以采取較為寬松的審查標準，而對于造成相對人負擔的損益性行為應當從嚴把握。行政處罰屬于典型的損益性行為，也是當前地方立法中引起爭議較大的一類條款。因此，以合理性作為審查標準有利于維護相對人的合法權益。第五，抑制立法中的部門利益偏好。設區的市立法中對部門利益的滿足可以巧妙避開抵觸上位法這條紅線，通過模糊責任主體、選擇處罰方式、含混行為后果等隱蔽方式實現。在合法性審查范疇下，這種部門利益偏好難以得到糾正。合理性審查可以擴大監督范圍，更有效地消除部門利益的死角，提高立法的權威性與公信力。在明確合理性審查必要性和依據的基礎上，應當針對行政處罰條款制定指導性審查標準。實踐中，有的地方立法機關已經開始嘗試對行政處罰條款的審查標準進行細化。地方立法機關在立法條例中可以依照《立法法》第71條第1款的要求，并結合相關立法經驗，明確對“合理性”的認定標準：第一，合目的性，處罰條款的設置是執行上位法的需要，而非滿足部門利益；第二，必要性，設置處罰行為應當符合當地的具體情況與現實需要；第三，合比例性，處罰的方式、限度應當與違法程度相對應；第四，可執行性，避免因表述不清、法條沖突等原因導致處罰條款難以執行或引發歧義。

2.司法監督的歸位

對地方立法中不合理的行政處罰條款，司法機關在現有立法條件下依然能夠發揮監督作用。首先，司法機關可以選擇不適用下位法。在性質上，選擇不適用的對象是具體條款，而非地方立法本身。[注]余彥：《事實與規范之間：司法與地方立法關系考察及改良》，《江西社會科學》2017年第4期。《立法法》中沒有明確上位法與下位法對同一行為作出規定時司法機關應當優先適用何者，故司法機關對地方立法中不合理的行政處罰規定可以選擇不適用，轉而適用上位法的規定。同時，司法機關還可以針對相關問題向省級人大常委會提出司法建議。雖然司法機關無權對地方性法規進行司法審查，但省級人大常委會作為有權機關可以通過立法審查的方式對問題予以糾正。為保障這種司法建議傳達的暢通性，司法機關可以嘗試與省級人大常委會建立專門的工作機制，針對個案中發現的“明顯不當”之處向省級人大常委會提出司法建議，提請省級人大常委會進行審查監督。之所以將司法建議的對象限定在“明顯不當”的處罰條款，一方面是為了避免司法對立法的過度干預，另一方面可以與《行政訴訟法》審查“明顯不當”具體行政行為的表述相協調。

(三)技術性措施——大數據技術的科學指導

大數據技術的產生與發展，也為設區的市立法規范設置行政處罰條款創造了條件。大數據的功能主要體現在兩個方面，第一是數據收集，第二是整理分析。設區的市立法中，大數據技術可以有效、全面地收集相關立法材料，從多個層面提升行政處罰條款的合理化程度。為此，大數據技術的運用應側重于達成以下幾個方面的目標：

第一，應罰行為與處罰結果設置的精確化。一個合理、有效的處罰條款應當包含范圍清晰的應罰行為與明確的處罰結果。通過運用大數據技術，可以在充分收集、分析立法、司法信息的基礎上，結合本地實際立法需求明確處罰條款的設定標準。在對應罰行為的界定中，大數據技術可以輔助界定應罰行為的范圍，并對相似行為進行識別，避免在立法中出現混淆。由于地方立法的細化和創制都會導致下位法條款的表述與上位法不完全一致，技術手段的運用可以輔助立法者確認在差異化表述下上下位法對應罰行為的規定是否仍具有一致性，避免下位法對處罰范圍的規定于法無據。針對當前部分上位法對處罰結果規定過于籠統的情況，地方立法機關可以通過大數據技術對應罰行為的性質、情節等進行細分，根據應罰行為違法程度的不同制定相對應的處罰標準，使處罰結果的設置更具科學性，真正做到罰當其責。

第二，在風險評估基礎上優化處罰方式的選擇。當前設區的市立法中對各類處罰方式的運用差異大，罰款等財產罰措施運用非常廣泛，行為罰、聲譽罰措施運用較少。這一現象在一定程度上反映出地方立法機關對各類相關處罰的功能認識不清晰，對“嚴厲程度不足”的非財產性處罰方式能否有效減少違法行為缺乏信心，其背后透露出立法機關缺乏事前評估各類行政處罰方式實施效果的手段。運用大數據技術的分析，一方面能夠強化立法機關對各類處罰行為功能價值、法律后果的認知。同時，大數據技術的運用能夠增強地方立法信心，減輕立法者對立法中潛在違法性風險的擔憂，使立法更符合“本市的具體情況和實際需要”。另一方面，基于現實數據的事前評估可以為立法機關提供一種更有效的預測分析工具，更精準地判斷每一種處罰方式的功能效用與潛在風險，并在結合地方立法實際需要的基礎上合理設置各類處罰方式。

第三，規范地區間行政處罰的設置，保障法制統一性。當前機制下，維護法制統一性主要是通過限定設區的市立法范圍并強化立法審查。可以發現，這種方式側重于保障上下位法之間的統一性，由于地方立法中需要根據實際情況融入地方性特色，所以不同地區立法間處罰條款符合上位法但差異懸殊的隱患仍然無法得到根治。近年來，一些法院、檢察院運用大數據技術相繼建立了智慧法務、智慧檢務系統，將各地區的數據進行匯總整理，提高了起訴、審判工作的科學性與公正性。為此，立法機關可以借鑒司法機關的經驗，建立全國性的立法數據庫。該數據庫不僅要包括各地的立法數據，更要對立法經驗進行總結歸納，并對行政處罰條款的設置、執行情況進行科學分析。設區的市立法機關在設置行政處罰條款時，可以在借鑒全國各地經驗的基礎上結合本地的經濟發展水平、人口數量等地方性因素從優選擇。立法信息庫可以推動先進立法經驗的傳播，最大限度地確保地區間法律體系的統一性。