政策工具視角下的我國全科住院醫師規范化培訓政策研究

劉偉楠 周 穩 唐大龍 朱濱海

1.南京醫科大學醫政學院 江蘇南京 211166

2.南京醫科大學第一附屬醫院教育處 江蘇南京 210029

全科醫生作為初級醫療衛生服務的主力軍，社區基本醫療和公共衛生服務的中堅力量，是城鄉居民健康的“守門人”，是實現健康中國2030規劃的關鍵。作為全科醫學生向全科醫生過渡的必經階段，全科住院醫師規范化培訓是一個復雜的工程，特別需要政府積極發揮政策引導作用。[1]畢業后全科醫學教育是我國全科醫學培養體系的核心，主要通過全科住院醫師規范化培養實現。[2]目前我國的全科住院醫師規范化培訓面臨著缺乏系統、科學的人才需求分析、師資帶教能力不強、教學管理不規范、培訓基地建設落后等一系列問題。[3]

1999年原衛生部下發了全科醫生規范化培訓試行辦法，這是最早的提出全科醫生規范化培訓的文件，文件指出全科住院醫師規范化培訓時間為4年(共48個月)，培訓內容按全科醫師規范化培訓大綱(試行)要求，分理論學習、醫院輪轉、社區實踐三階段進行。2014年原國家衛計委科教司在《住院醫師規范化培訓內容與標準(試行)》的全科培訓細則中規定我國的全科住院醫師規范化培訓時間為3年，主要分為全科醫學相關理論學習3個月、臨床科室輪轉26個月和社區實習7個月。近年來出臺的關于全科住院醫師規范化培訓的文件呈現出增長的趨勢，政府如何發揮好自己在完善全科住院醫師規范化培訓制度中的政策導向作用是一個急需解決的問題。

1 資料與方法

1.1 資料來源

通過在國務院網站及國務院相關部門的網站進行以“全科醫生培養”、“全科醫生培訓”為題名或關鍵詞進行檢索，獲取與全科醫生培養相關的政策文件，檢索時間為2009—2018年，最終獲取52篇文件。

1.2 政策文件的納入和排除標準

納入標準：(1)發文單位為國務院或者國務院相關部門；(2)政策內容體現全科住院醫師規范化培訓；(3)政策類型主要為通知、規劃、法規等政策性文件。

排除標準：(1)與全科醫生相關但與全科住院醫師規范化培訓無關；(2)只提及加快建設全科住院醫師規范化培訓制度的文件。

嚴格按照文件的納入與排除標準進行文件篩選，通過閱讀全文最終刪除文件19篇，納入合格文件33篇(表1)。

表1 2009—2018年全科住院醫師規范化培訓制度政策文件

(續)

1.3 研究方法

對所有納入的政策文本進行編碼和摘錄，采用lasswell編碼法[4]，將政策文本按照政策編號—具體章節—具體條目的方式進行編碼，如編碼4-2-1表示第四個政策文件第二章第一條中的“嚴格培訓結業考核”(表1)，編碼完成后將相關文本錄入Excel 2016，對每一項政策工具進行描述性統計分析，對符合的每一項文本進行內容分析，同一編號的文本內容出現在同一子條目下時僅記一次，同一編號的文本內容出現在不同子條目下時分別計次。[5]

2 政策文本分析的框架設計

全科住院醫師規范化培訓政策文本作為畢業后醫學教育的重要文本載體，是指導全科住院醫師規范化培訓的重要依據，本文以政策工具類型為分析主線，輔以系統論維度，對我國的全科住院醫師規范化培訓的政策工具使用狀況做出描述分析。[6]

2.1 X維度：政策工具分類維度

當前國內相關的教育政策工具研究中主要采用了以下三種類型的政策工具分類框架[7]:麥克唐納和埃爾莫爾將政策工具分為命令、激勵、職能拓展、權威重組和勸告，英格拉姆和施耐德將政策工具分為權威、激勵、能力建設、象征和勸告、系統變革、學習，豪利特和拉米什將政策工具分為自愿性、混合型和強制性工具。這三種分類方法各有特點，豪利特和拉米什分類法略顯粗糙，所以本文中選用英格拉姆和施耐德分類方法，將所有政策文件分為權威工具、激勵工具、能力建設工具、象征與勸誡工具、系統變革工具和學習工具六種類型。[8]

權威型工具指以正當性權威為基礎,在限定的情況下允許、禁止或要求某些行為。激勵型工具是依靠正向的或負向的回報來誘導全科住院醫師規范化培訓學員遵從或鼓勵其完成培訓的工作象征。勸誡型工具體現的是個體的知信行程度，主要是個體根據自己的價值觀、信念來決定作為或不作為，這類政策主要是期望借助這類工具使得政策深入人心。能力建設型工具主要是依靠提供信息、教育等資源,使全科住院醫師規范化培訓制度切實落實到位。系統變革型工具是通過組織結構的變革來實現權威轉移或重新分配，主要通過對規劃實施過程的控制來不斷完善政策內容。學習型工具指當人們對于問題缺乏了解,或對應該如何解決缺少共識時,通過長時間學習所得的經驗,可增進其對問題及解決方案的了解,有助于決策者提高目標的明確度。學習型工具是一種過程性的工具，所以一般不直接體現在政策文本中。

朱思[1]等在英格拉姆和施耐德分類法上進一步細化，將權威型工具分為過程實施、結業要求、目標與規劃三個小條目，將激勵型工具分為物質激勵、政策優惠兩個小條目，將象征和勸誡型工具分為價值導向、輿論宣傳兩個小條目，將能力建設型工具分為投資性撥款、評估與督導、提供參考信息、帶教老師建設、硬件與軟件建設五個條目，將系統變革型工具分為明確責權、機制建立、組織完善三個條目。

2.2 Y維度：系統論維度

衛生系統宏觀模型[9]提示，內部子模反映的是衛生系統行為的內部動力, 外部子模體現的是系統行為的外在動力。內部子模包括結構、過程、系統結果和健康結果，外部子模包括經濟發展水平、政治結構、社會文化、人口需要、生物、環境和行為習慣[10]等。范轉轉[11]等將衛生系統的內部子模分為監管、服務、人力與籌資系統，將外部子模分為政治、經濟、社會與技術系統。

3 結果

3.1 政策年度分布

2009年中共中央國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》提出，基層衛生人員通過到城市大醫院進修、參加住院醫師規范化培訓等方式，提高縣級醫院醫生水平，之后全科住院醫師規范化培訓開始受到重視，政策文件的數量呈現總體上升的趨勢。隨著新醫改的深入推進，我國的全科醫生制度從2011年進入了高速發展階段，關于住院醫師規范化培訓的政策文件數量也呈現出快速上升的趨勢。

3.2 全科住院醫師規范化培訓政策X維度分析

對政策內容能力建設型工具進行分析與編碼后，共有123個編號，權威型工具、激勵型工具、象征與勸誡型工具、能力建設型工具、系統變革型工具分別占比27.97%、5.93%、6.78%、38.14%、21.19%(表3)。在所有政策工具中，能力建設型工具占比最高。權威型政策工具中，目標規劃提及最多，占比12.72%，激勵型政策工具中物質激勵與政策優惠占比相近，分別占3.39%與2.54%，象征與勸誡型政策工具中，價值導向涉及最多，占5.93%，輿論宣傳提及最少，僅有一篇提及，占0.81%，能力建設型政策工具中，硬件與軟件涉及最多，占16.10%，系統變革型政策工具中，機制建設提及最多，占12.71%。

表3 基本政策工具分布

(續)

3.3 全科住院醫師規范化培訓政策Y維度分析

在118個編號文本中，內部子模指標占全部指標的69.49%，外部子模占30.51%，內部子模中，服務系統被使用最多，占36.44%，人力系統其次，占26.27%，監管系統提及最少，僅占2.54%；在外部子模中，政治系統使用最多，占10.17%，經濟系統與技術系統使用頻率與政治系統大致相似，社會系統使用頻率最低，占2.54%(表4)。

表4 系統論維度分布

4 討論

4.1 全科住院醫師規范化培訓政策X維度分析

4.1.1 能力建設型政策工具與權威型政策工具使用較多

能力建設型工具主要包括依靠提供撥款、政府建設全科住院醫師規范化培訓的一系列軟件硬件,在宏觀層面使全科住院醫師規范化培訓制度切實落實好。權威型政策工具則主要包括擴大招生規模、實施過程管理、嚴格結業考試、設定一系列目標規劃等內容。權威型政策工具主要是通過國家出臺相關文件強制要求全科住院醫師參加規范化培訓與制定人才培養計劃促進全科住院醫師培訓事業的發展。我國的全科醫師制度目前仍處于起步階段，能力建設型政策工具與權威型政策工具在推行新制度新政策的初期能夠起到積極作用，所以目前階段我國政策中的這兩項工具使用較多，但過多的使用這兩項政策工具可能會導致其他政策工具使用量的減少，不利于全科住院醫師規范化培訓工作的創新，減少住院醫師規范化培訓管理工作的積極性。

4.1.2 象征與勸誡型、激勵型政策工具使用較少

象征與勸誡型政策工具和激勵型政策工具在本研究中使用較少，說明我國政府在價值導向與激勵措施上投入的不足，進而極大阻礙全科住院醫師規范化培訓工作的發展，降低學員參加全科住院醫師規范化培訓的熱情與動力。

象征與勸誡型政策工具作為一種政府表明態度的文件，與權威型政策工具相比，象征與勸誡型政策工具有一定的價值導向作用，通過宣傳對全科住院醫師培訓工作產生長期影響，將政府提倡的培訓制度深入到每個學員的內心。但在象征與勸誡型政策工具內部輿論宣傳響應次數最少，可能與我國的全科醫學仍處于起步階段有關系，政策制定時往往通過法律法規等形式促進全科住院醫師規范化培訓的發展，而往往忽視社會輿論的作用。

4.2 全科住院醫師規范化培訓政策Y維度分析

本研究結果顯示，全科住院醫師規范化培訓政策在內部子模與外部子模之間的分布也不平衡，內部子模分布較外部子模分布更廣。內部子模中，服務系統與人力系統分布最為集中，這也與能力建設型政策工具與權威型工具占比高相符合，人力系統主要涉及人才培養計劃，服務系統則主要涉及培訓過程的軟硬件設施的保障；內部子模中，監管系統與籌資系統提及較少，說明在我國全科住院醫師規范化培訓中還缺乏一定的監督管理與評價機制，過程考核力度還不夠。

外部子模中社會系統占比最少，政治、經濟與技術占比相近，社會系統內具體條目也只涉及對學員的一些優惠政策，沒有很好地利用社會對全科醫學的認可來促進全科住院醫師規范化培訓的開展；技術系統其中有一條指出要“加快推進現代信息技術與醫學教育教學的深度融合，推進‘互聯網+醫學教育’”，互聯網+醫學教育作為一個新的名詞首次出現在了2018年教育部發布的關于加強醫教協同實施卓越醫生教育培養計劃中，說明了醫學教育也應當積極探索新的路徑，與時代相結合。

5 建議

5.1 落實好能力建設型政策工具與權威型政策工具內容

2011年后我國全科醫生制度進入了快速發展階段，但是我國的全科醫生制度仍處于起步階段，全科住院醫師規范化培訓仍然面臨著師資帶教能力不強、教學管理不規范、培訓基地建設落后[3]等一系列問題。目前我國從事全科住院醫師規范化培訓的帶教老師仍然以三級綜合性醫院的?？漆t生為主，這部分醫生一定程度上存在全科帶教理念不強、全科工作經驗不足等問題，政府通過出臺關于加快建設全科教師發展中心等一系列文件，鼓勵支持全科帶教老師不斷發展自身全科知識素養，通過自身的發展促進學員全科理念的完善，全科知識技能的提高。同時國家通過對全科住院醫師規范化培訓基地投資性撥款，加快認定一批示范性的培訓基地等方式來促進國家級住院醫師規范化培訓基地的快速建設與發展[12]，為學員提供良好的學習平臺與機會，以不斷增長的新鮮血液拉動我國的全科醫學發展，優化我國的全科醫學人才隊伍。

5.2 重視激勵型政策工具、象征與勸誡型政策工具的使用，全方位激勵培訓學員

缺少象征與勸誡型政策工具會導致各地方對全科住院醫師規范化培訓工作不夠重視，全科醫生的地位得不到保障，從而導致學員缺乏培訓的動力，影響培訓的效果。因此，政府制定政策時應當積極利用社會輿論與價值導向的作用達到政策目標，積極宣傳全科醫學在國民健康中的關鍵作用，從而增加學員的職業榮譽感和歸屬感，將政策轉化為學員內心的動力，激勵學員更好的完成培訓任務，掌握好必須的基層衛生知識與技能，為我國的全科醫學事業發展貢獻力量。同時，全科住院醫師規范化培訓學員作為培訓的主體，肩負學業與生活的雙重壓力，物質和精神激勵能很大程度上激發學員的積極性，確定合適的激勵強度有助于增強學員在住院醫師規范化培訓期間的獲得感，讓學員更熱愛全科事業。

5.3 重視系統外部子模工具的使用，充分利用社會系統

全科住院醫師規范化培訓制度是一個系統工程，系統內部的子模分布應當均衡，才能發揮系統的最大效果，本研究中外部子模占比相對較低，外部子模中，社會系統占比最少，社會系統作為外部子模與整個系統中不可或缺的組成部分，政府應當加強對社會系統政策的重視。目前，我國的全科醫學才剛剛起步，居民對全科醫學制度認可度較低，不信任全科醫生，政府應當積極宣傳全科醫學[13]，發揮好全科醫生在居民健康中的守門人角色。同時可以通過創新規范化培訓模式，完善規范化培訓制度，不斷提高全科住培學員的臨床技能水平，促進全科住院醫師規范化培訓事業的發展。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。