農業供給側結構性改革中的利益主體分析

□張守龍

[內容提要]我國農業供給側結構性改革是“三農”領域的一場深刻變革，承擔著保障農業有效供給和提高農民收入的重任。而農業供給側結構性改革是農民個體、農村集體經濟組織、農業服務公司、政府等多個利益主體利益博弈過程，所以可運用利益相關者理論分析該問題。該理論核心是通過合理協調、管理或影響各利益相關者的利益，來實現組織目標。因此在農業供給側結構性改革中，政府要分析包括自己在內的改革中各利益相關者的角色地位、利益追求和行為邏輯，提高農業部門的利潤率，強化農業社會化服務組織的服務能力和盈利能力，增強農民的增收能力。總之，要用增進各方利益的方法引導各利益主體響應政府號召，把政府決策變為他們的自覺行動。

當前，我國正在積極推進農業供給側結構性改革，力爭通過改革達到農民增收和保障農產品有效供給的目標，所以2018年的中央農業工作會議把它作為實施鄉村振興戰略的主要抓手。與此同時，學界也對其進行了大量的研究，大多運用經濟學理論從農業產業結構的優化調整、新產業新業態的培育與發展、土地流轉、農業的科技創新等方面，對改革中存在的問題進行探討，并提出了不少富有啟發性的對策。然而，從更深層次看，我國農業供給側存在的各種問題，實質上是各相關利益主體在追逐各自利益的長期實踐中形成的，結構性改革過程則是相關利益主體的利益格局重新調整以及尋找新的利益平衡點的過程。因此，本文運用利益相關者理論對改革中的相關利益主體進行分析，并據此提出推進農業供給側結構性改革的建議。

一、利益相關者理論及其對農業供給側結構性改革的啟示

利益相關者理論是西方經濟學家在20世紀60年代提出的一種企業管理理論，認為在企業管理中影響企業或被企業影響的各方都是利益相關者，管理者要讓利益相關者參加到公司治理之中，并保護好他們的利益，企業才能順利發展。早在十九世紀末20世紀初，許多信奉“股東至上理論”的大型企業，在市場競爭中紛紛陷入公司治理與社會責任的困境。在此背景下，通用電氣公司一位經理于1929年首次提出公司應為“利益相關者服務”的思想。他認為：“在企業內部，除了股東擁有自身的權益外，廣大雇員、顧客，甚至是社會公眾也都有著強烈的利益訴求，因此，我們有責任保護好這部分人的利益。”[1]在這種思想的啟發下，學界開始研究企業管理中的“利益相關者”。20世紀60年代，Freeman提出了被學界廣泛接受的利益相關者概念，即利益相關者是“任何可以影響一個組織目標的實現或在一個組織目標實現過程中受到影響的群體或個人”。[2]之后，他還概括出利益相關者戰略管理框架模型，使利益相關者理論走向成熟。

縱觀利益相關者理論的發展過程，可以發現其演化邏輯大致經歷了從利益相關者的“影響”到“參與”，再到“共同治理”這樣三個線性拓展與深化階段[3]。在“利益相關者影響”階段，理論界批判了“股東至上理論”，主張企業除了保護股東利益之外，還要尊重雇員和社會公眾利益；在“利益相關者參與”階段，學者們認為企業應當將利益相關者問題納入組織內部議程，要盡力把“沖突矛盾”轉化為“相互間的合作”；在“共同治理”階段，人們主張企業組織引導利益相關者由“自發”轉向“自覺”，從“參與”走向“共治”，他們有平等的地位、公平的機會、自由的話語權，共同致力于組織目標的實現。在利益相關者理論發展過程中，其應用范圍也不斷擴展，不僅運用于企業管理、旅游業開發等經濟領域，也在教育、社會治理、政治建設等領域得到推廣和運用。

根據利益相關者理論，任何組織或社會系統的行為活動和管理過程都不是孤立的，其目標的實現有賴于協調各利益相關者利益，實現資源的充分整合和優化配置，達到各方利益最大化。這就需要組織者關心好、實現好各利益相關者的利益。我國農業供給側結構性改革涉及農民個體、農村集體經濟組織、農業服務公司、政府等多個利益主體，所以這些利益主體就是改革中的利益相關者，改革過程就是這些利益相關者利益博弈和調整的過程，其中政府是改革過程中的組織者。因此在農業供給側結構性改革中，政府要分析包括自己在內的所有利益相關者的身份、地位、利益追求和行為邏輯，尊重各利益相關者的利益，為他們的利益實現創設利益均衡的制度性路徑，協調他們的利益矛盾，以此實現農業供給側結構性改革的目標。

二、農業供給側結構性改革中相關利益主體的利益追求及存在的問題

(一)政府

政府包括中央政府和地方政府。中央政府作為農業供給側結構性改革的推動者和政策制定者，其利益追求在于社會整體利益的最大化，用改革的辦法推進農業結構調整，矯正農業生產要素的扭曲配置，加快農業現代化建設，實現農業經濟可持續發展，提高農產品供給質量和效率，更好地滿足人們日益增長的、結構升級的和多樣化的消費需求。然而，中央政府制定的相關政策、法律法規和提出的要求都是粗線條的，其落實程度和效果最終取決于地方政府的行為。

相比中央政府，地方政府具有信息不對稱的優勢，兩者之間存在“非合作博弈模式”。地方政府的利益取向與中央政府不完全一致，它們一方面要對中央負責，執行中央政府的戰略部署，另一方面要對本地負責，實現本地區經濟社會利益最大化，發展地方經濟、促進本地農民增收，還有增加政績、得到上級肯定和獲得升遷機會的利益追求。只有改革措施為地方帶來的利益大于改革所付出的成本，地方政府才會積極推進改革，鼓勵農民執行改革措施。同時，各地方經濟發展水平不同，在農業供給側結構性改革中的受益程度不同，地方政府之間也會進行廣泛的利益博弈。例如，糧食主產區和主銷區存在利益分配失衡問題，“糧食大省，工業弱省，財政窮省”的局面依然存在，主產區政府作為實實在在的利益主體會利用結構調整之機，設法減少規模化的糧食種植，甚至會偏離中央政府農業供給側結構性改革的目標。

(二)農村集體經濟組織

農村集體經濟組織大致可以分為鄉鎮、村和村民小組三級，主要負責對農村集體資產的管理工作，確保集體資產得到有效利用和保值增值。在農業供給側結構性改革中，農村集體經濟組織希望通過農業結構調整，發展特色產業和規模經營，壯大集體經濟。然而，由于目前我國農村集體經濟組織的管理權一般交給村委會行使，而村委會的設立、撤銷、范圍調整主要是由縣、鄉鎮等基層政府決定，甚至村委會的選舉并非完全由村民做主，村委會還要承擔很多政府分派的工作。這就使村委會的利益追求與農村集體經濟組織的利益目標不完全一致，一些村干部甚至利用掌握的公共權力“尋租”，從而會在一定程度上扭曲農村集體經濟組織在供給側結構性改革中的利益追求。

(三)農業社會化服務組織

農業社會化服務組織是指為農業生產提供產前、產中和產后服務的各種機構、企業和個人，是實現農業現代化和推進農業供給側結構性改革的重要途徑。目前我國農地流轉占比不高、土地規模化經營難以全面推進。例如，據安徽省統計，截止2018年9月底全省土地流轉面積4583.8萬畝，其中耕地3695.6萬畝，約占全省耕地總面積的45.8%。[4]在此情況下農業規模化社會服務是連接以家庭分散經營為特點的小農業和現代大農業的橋梁。因此，推進農業社會化服務具有重大意義。

從追逐利益的角度看，農業社會化服務組織可以分為兩類：一類是非營利性的，如農業技術推廣站、畜牧獸醫站、林業站、經管站、排灌站等，它們由政府和集體經濟組織經辦，其本身不以盈利為目的，主要集中在縣鄉兩級。但這類服務組織提供農業社會化服務的能力非常弱。例如，在對農業大省安徽省進行調研時發現，非營利性的農業社會化服務組織存在以下問題：一是經費供給不足。縣鄉(鎮)只能負擔在編的農業服務人員的基本工資，而開展業務活動所需的經費諸如交通、住宿等費用則難以保障。二是服務人員業務素質不高。很多基層農業服務人員沒受過任何形式的專業教育，具有大專學歷的不到25%，大學本科學歷的農技推廣人員不足15%，而且水平較高的專業人員很容易流失。三是工作人員忙于鄉鎮行政事務性工作，無暇從事農業服務工作，他們的利益追求更主要在于行政升遷。

另一類是營利性的農業社會化服務組織，如種子公司、農業合作社、專業服務公司、農民經紀人等。在農業供給側結構性改革中，這類服務組織以市場為導向，以公司為龍頭，以規模經濟為基礎，以社會化服務體系為依托，以千家萬戶為輻射點，以追求自身經濟利益最大化為目的。但這些農業服務組織一般規模小、層次低、數量不足，盈利能力較弱。例如，截至2018年3月，安徽省各類農業生產性服務組織達到3.1萬個，其中農業生產托管服務組織1.8萬個，托管服務面積達2000萬畝左右。而且2018年3月30日，安徽省農業社會化服務產業聯合會在合肥宣布成立，這也是全國第一個省級農業社會化服務產業聯盟，共吸納會員單位260家。[5]但相對于5000多萬農村人口、1400多萬農戶來說，仍顯非常不足。在調查對象中，參加各種農民合作組織的農戶僅為12.1%，農業社會化服務基本上是收割和耕種環節的農機服務，尤其是龍頭公司發展緩慢：一是農業龍頭企業發展規模不足、示范作用不強，大多是一些規模較小的米面加工廠；二是農業龍頭企業的農產品產業鏈條較短，附加值較低，一些農業合作社、農業協會等農業社會化服務組織與農民經濟利益結合得不太緊密；三是農業龍頭企業組織化、專業化程度較低，市場競爭力較弱；四是農業龍頭企業的科研及科技服務、輻射作用不強。

(四)個體農民

個體農民是指以家庭為單位的農村土地承包者(包括種糧大戶)。他們既是農業生產主體，也是市場經濟主體。農業供給側結構性改革的一個核心目標就是農民增收。而目前我國農民增收能力并不高，其原因在于現代思想觀念不強和科學文化水平低下。

現代思想觀念是指與現代社會發展要求相適應的思想觀念，包括主體參與意識、民主法治意識、開拓創新意識、效率競爭意識等。農業供給側結構性改革是推進農業現代化的一項重要舉措，它需要農民的現代化。而沒有農民思想意識的現代化，農民的現代化就無從談起，供給側改革也必然步履維艱。社會學家英格爾斯說：“完善現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身只是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運行著這些現代制度的人，自身還沒有在心理上、思想態度和行為方式上經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形的悲劇結局是不可避免的。”[6]

如今我國農村從事農業生產的農民基本上是老人和婦女，受教育程度和科學文化水平不高，傳統的“小農意識”依然在我國農民身上有所殘存，主要表現為：一是主體參與意識淡薄，人格依賴性較強，在農業供給側結構性改革中，把自己的利益追求寄托在“國家”、“上級”、“領導”、“能人”身上，致使其頭腦中“等”、“靠”、“要”的思想較為嚴重，改革進程中存在政府大力推進與農民反映冷漠的現象。二是民主法治意識較弱，在鄉村治理中不能主動參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，不能有效維護自己的合法利益，也不主動參與農業合作組織的管理；在“公司+農戶”的合作中，很多農民契約精神欠缺，為了眼前利益而單方面毀約。三是開拓創新意識不足，農村仍然存在著因循守舊、科學種田思想意識淡薄、對農業新技術難以接受等現實問題。[7]很多農民雖然對農業供給側結構性改革所帶來的利益有所期待，但不愿冒險調整種植結構、嘗試新的生產經營方式、使用新的科學技術。他們更看重當前利益，希望得到一些實物支持或者獲取能夠帶來即刻收益的服務，而在擴大再生產、改進種植技術、改善經營模式、增加產品的附加值等方面的需求不迫切。例如，所調查的農戶都很愿意獲取高價、快速賣出其農產品的信息，而對提高種植技術和管理水平的培訓不感興趣。而且在技術服務、銷售服務中，他們希望政府能夠免費提供，如果需要付費，寧愿憑借掌握的傳統經驗進行生產。

三、農業供給側結構性改革中相關利益主體的利益提升

(一)提高農業部門的利潤率

欲調動各利益相關者投入農業供給側結構性改革的積極性，就要讓他們獲得滿意的利益回報，這就需要農業有較強的盈利能力。但事實上，農業恰恰是一個利益回報率低下的行業。根據馬克思主義的社會平均利潤率理論，農業也必須獲得社會平均利潤率才能持續發展下去。因此，政府必須采取政策措施，使農業利潤率達到甚至超過社會平均利潤率。例如，歐美日韓等發達國家就是通過采用各種農業補貼，甚至通過各種關稅或非關稅壁壘，提高本國農業利潤率。

如今，我國歷史形成的工農業產品剪刀差依然存在，化肥、農藥、農膜、柴油等農業生產資料價格不斷上漲，而農產品尤其是糧食價格并沒有相應上漲，甚至還在降價。例如，2014年，我國大豆國儲價格為每斤2.4元，而今天，大豆市場價格為每斤1.7元；2015年，我國玉米價格多在每斤1.2元左右，而現在，國內大多數玉米只有每斤0.9元左右。[8]雖然我國也實施了農業補貼政策，但并不能從根本上扭轉種地不賺錢的狀態。甚至有的觀點還認為：就是要讓我國農產品價格低廉，認為這樣就可逼迫農民放棄小塊土地，加快土地流轉給種糧大戶或經濟組織，實現規模化、集約化經營，從而產生規模效應，提高農業競爭力。但事實卻與這種觀點相反，隨著農產品價格走低，農村撂荒的土地增多，甚至種糧大戶也在退田。再看看工業領域，隨著供給側結構性改革的推進，房價翻番、煤炭和鋼鐵價格上漲達2-3倍，原先困難行業和僵尸企業顯現出生機，這與農業供給側改革形成了鮮明的對比。

所以要特別重視通過政策調整，諸如加大農業補貼力度、加強關稅保護、提高農產品價格等措施，增強農業部門盈利能力。尤其要平衡糧食主產區與主銷區的利益，因為我國擁有13多億人口，糧食安全必須依靠自己，供給側結構性改革是在保證糧食安全的前提下進行的。正如習近平總書記所說，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧。”[9]而確保糧食安全就不能讓糧食主產區因主產糧食而利益受損。

(二)強化農業社會化服務組織的服務能力和盈利能力

1.增強非營利性農業社會化服務組織的服務能力。首先，進一步確立縣、鄉兩級農業社會化服務組織的公益性職能，根據服務對象、范圍、任務，落實機構編制、人員配置、技術裝備和經費保障。其次，推進服務機制創新，對從業人員定崗定責，免去其行政事務，對其農業社會化服務情況進行嚴格的績效考核，增強農業服務的活力。再次，提高服務組織工作人員待遇，以此吸引優秀大學畢業生、學者、專家從事農業社會化服務，提高農業社會化服務水平。

2.增強營利性農業社會化服務組織的盈利能力。首先，積極發展農業社會化服務組織。各級政府應制定政策，讓社會化服務組織在登記、稅務等方面享有優惠；在財政和金融上對農業社會化服務組織予以支持，在縣級及以上財政部門設立扶持農民社會化服務組織的專項資金，同時鼓勵社會資本進入農業社會化服務領域；探索制定社會化服務組織行業準入標準和考核辦法，構建農業社會化服務的鑒定機制和糾紛仲裁機制，以便及時解決社會化服務中出現的利益糾紛；幫助完善農民社會化服務組織內部治理結構和運行機制，建立科學民主的決策制度和合理的服務組織利益分配機制，促進服務組織中各類成員在追求各自利益的過程中積極合作。其次，大力提高農業社會化服務組織的創收能力。縣鄉政府提供農業科技創新、信息和培訓等方面的服務；發揮農業龍頭企業的引領作用，不斷完善龍頭企業和農民的利益融合機制，建立企業和農戶責、權、利相一致的利益共同體，對農業產業鏈條上的各個環節進行指導和監控，營造文明經營、公開公平的競爭環境；提高農村經紀人的組織化水平，提高其綜合素質，引導農村經紀人組建行業協會，努力與農民形成利益聯合體。

(三)增強農民的增收能力

根據我國農民的思想現狀，必須采取經濟、政治、文化等多方面措施，實現農民思想觀念現代化。從經濟方面說，就是要大力發展農村市場經濟，因為市場經濟具有競爭性、平等性、開放性，天然蘊含著主體意識、競爭意識、效率意識、平等意識、合作意識、開拓意識等現代思想觀念。因此，在農業供給側結構性改革中要尊重農民的市場主體地位，政策措施也要通過市場機制發生作用。從政治方面說，要大力加強農村的民主法治建設，構建暢通的利益表達機制，包括尊重農民權利主體地位，拓寬農民政治參與的渠道，加強農村自我管理、自我服務的自治組織建設和制度建設，以防止村委會的基層政府代理人角色對集體經濟的負面影響，杜絕村委會干部的權力“尋租”行為，維護農民在改革中的正當利益。從文化方面說，政府要加大對農民的教育投入，一方面要構建常態化的農民教育機構和網點，既要加強對農民的基礎教育，又要加強對農民的科技培訓，并把現代思想觀念教育滲透到各類教育之中。另一方面要加強鄉村文化建設，增加鄉村公益性的文化設施，豐富鄉村文化生活形式，積極發展傳統的民間文化形式；還要提升鄉村文化生活品位，以社會主義核心價值觀引領鄉村文化建設，將自尊自強、民主法治、自由平等等現代思想意識融入鄉村文化活動中。

四、結語

我國農業供給側結構性改革是“三農”領域的一場深刻變革，任務重、涉及的問題復雜，不僅需要政府積極組織、正確決策和大力推進，更需要農民、農村集體經濟組織、農業服務公司等相關利益主體積極參與和協調行動。而利益是人們行動的根本動因和目的，正如馬克思言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。[10]所以調動相關利益主體參與改革積極性的有效方法，就是讓他們在改革中增進利益。利益相關者理論主張認清組織或活動中的利益相關者，分析其角色地位、利益追求和行為邏輯，通過利益調整讓利益相關者參與到組織的共同治理中，從而達到組織或活動的目標。顯然，利益相關者理論為我國農業供給側結構性改革的研究提供了一個新的視角和分析框架，即要通過增進改革中的相關利益主體利益的路徑，引導他們響應政府號召，把政府決策要求變為各利益主體的自覺行動。然而，由于農業部門的比較效益低下，而且農產品實質上是公共產品，所以存在市場失靈和搭便車現象。這就需要發揮政府的作用，通過政策調整提升農業部門的利潤水平，增強農業供給側結構性改革中相關利益者的利益。我國是公有制為主體的社會主義國家，其巨大優勢之一就是政府的宏觀調控力量大、效果明顯，所以在農業供給側結構性改革中有能力對相關利益主體發揮強大的利益引導作用。