淺談京津冀協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策

夏翠陽(yáng)

摘要：作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正隨著實(shí)踐的發(fā)展而日趨完善。五年來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了“發(fā)起”、“全面啟動(dòng)”和“實(shí)踐”，現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入“加速推進(jìn)”階段，取得了一系列重大成果。盡管如此，京津冀都市圈仍面臨著生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重、人口發(fā)展不均衡等突出問(wèn)題。京津冀協(xié)同發(fā)展作為當(dāng)前中國(guó)三大國(guó)家戰(zhàn)略之一，擁有國(guó)家政策的大力支持，發(fā)展前景光明。

關(guān)鍵詞：京津冀都市圈 發(fā)展現(xiàn)狀 對(duì)策

一、緒論

在上世紀(jì)80年代中期，國(guó)家就曾將京津冀地區(qū)作為“四大”試點(diǎn)地區(qū)之一開(kāi)展全面的國(guó)土整治工作，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。后來(lái)在本世紀(jì)初期在京津冀區(qū)域合作論壇上達(dá)成了著名“廊坊共識(shí)”，提出了在公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面加速一體化進(jìn)程的愿望。此后，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)部門(mén)一直在據(jù)此起草有關(guān)合作規(guī)劃和文件。但由于種種原因（特別是世界金融危機(jī)的爆發(fā)），該規(guī)劃幾經(jīng)調(diào)整和修改，至今還是沒(méi)有出臺(tái)。[1]

從首次提出“京津塘”到達(dá)成“廊坊共識(shí)”，從打造“首都經(jīng)濟(jì)圈”到習(xí)近平總書(shū)記的“2·26”講話，從京津冀協(xié)同發(fā)展的提出到河北雄安新區(qū)的問(wèn)世，雖然京津冀都市圈起步相對(duì)較晚，但依舊取得了不俗的成果。同時(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)分工、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面依舊存在問(wèn)題亟待解決。

京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，是一場(chǎng)時(shí)間和空間的博弈，我們一定要站在全局的高度深刻把握京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，對(duì)這一重大戰(zhàn)略領(lǐng)悟得更深刻、更透徹一些。本論文將會(huì)對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的發(fā)展意義與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出有效的解決措施。

二、京津冀三地發(fā)展現(xiàn)狀中面臨的問(wèn)題

（一）超大城市與次級(jí)城市的發(fā)展不均衡

京津冀區(qū)域內(nèi)有兩個(gè)超大城市，與周邊獨(dú)立小城市在發(fā)展上相互脫節(jié)，導(dǎo)致周邊城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，城鄉(xiāng)差距拉大。由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)可知，在2018年北京、天津兩市地區(qū)生產(chǎn)總值之和約占整個(gè)京津冀都市圈的57%（北京市地區(qū)生產(chǎn)總值為30319.98億元;天津市地區(qū)生產(chǎn)總值為18809.64億元;河北省地區(qū)生產(chǎn)總值為36010.27億元）。從人均GDP看來(lái)，2018年北京和天津的人均GDP分別為21188美元和18021美元，而河北省的人均GDP只有7219美元，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津兩市，甚至低于同期全國(guó)平均水平9608美元。

同時(shí)，由于京津?qū)颖钡摹昂缥?yīng)”存在已久，三地發(fā)展水平差距懸殊，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平和社會(huì)保障政策存在“斷崖式落差”。

（二）產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與產(chǎn)業(yè)鏈斷裂現(xiàn)象重

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看 北京呈“三二一”型結(jié)構(gòu);天津則處于“二三一”向“三二一”型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期;而河北則呈“二三一”型結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。綜合上述分析：北京已進(jìn)入后工業(yè)化階段，天津則處于工業(yè)化階段后期，而河北尚處于工業(yè)化階段中期。

在“十二五”期間，三地重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域基本類(lèi)似，而從“十三五”規(guī)劃來(lái)看，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同這一現(xiàn)象并未消除。并且由于歷史積累原因，京津冀都市圈重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域差異不大，同構(gòu)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在有限的資源供給情況下，京津冀整個(gè)地區(qū)出現(xiàn)了強(qiáng)烈的同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，致使京津冀地區(qū)一直沒(méi)有建立起有效的產(chǎn)業(yè)分工與合作機(jī)制，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)較弱，產(chǎn)業(yè)鏈斷裂現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移對(duì)接路徑尚未形成，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。

（三）人口分布不均衡，人才單向流動(dòng)

由中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)可知，2018年京津冀地區(qū)的常住人口約為1.13億人，占全國(guó)人口的8.1%。在人口分布方面，京津兩個(gè)超大城市容納了整個(gè)京津冀地區(qū)的一半以上人口，其中，北京、天津人口高度聚集，人口密度分別為1322.74人/每平方公里和1306人/每平方公里，均為河北省（355人/每平方公里）的3倍以上，為全國(guó)平均水平（144人/每平方公里）的9倍以上。由數(shù)據(jù)可知，京津冀人口分布呈現(xiàn)明顯的不均衡現(xiàn)象。[2]

京津作為超大城市能夠?yàn)槿瞬盘峁┑陌l(fā)展機(jī)遇是巨大的，河北作為京津的周邊反而更加不易留住人才，面對(duì)北京乃至天津?qū)θ瞬艅?shì)不可擋的吸引力，河北人才流失嚴(yán)重，長(zhǎng)期以來(lái)造成人口分布及其不均衡。存在已久的“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源的單向流向京津兩地，這使京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展更加舉步維艱。

（四）生態(tài)環(huán)境的制約愈加嚴(yán)重

隨著京津冀都市圈進(jìn)入高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受生態(tài)環(huán)境的制約越來(lái)越嚴(yán)重。首先，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量惡化尤為嚴(yán)重，根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站的的空氣質(zhì)量報(bào)告顯示，全國(guó)范圍內(nèi)，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量較差城市占比很大，且均在河北省，尤其是保定、石家莊、邢臺(tái)、邯鄲、唐山，致使河北省成為京津冀大氣污染治理的重點(diǎn)地區(qū)。然而，河北省的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，相應(yīng)的環(huán)境治理有限，自身無(wú)法解決大氣污染問(wèn)題，使京津冀的大氣污染問(wèn)題一度陷入治理困境。

其次，水資源緊缺也已經(jīng)成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的的一個(gè)瓶頸。由于地理及氣候原因，京津冀本來(lái)就是嚴(yán)重缺水的地區(qū)之一，再加上人口和經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)以及區(qū)域內(nèi)河流污染的嚴(yán)重程度，未來(lái)面臨的資源壓力將更為嚴(yán)重。

（五）行政干預(yù)力量強(qiáng)，市場(chǎng)發(fā)育不足

與長(zhǎng)三角、珠三角相比，京津冀都市圈最大的特別之處在于其行政干預(yù)因素力量很強(qiáng)大，京津冀都市圈行政割據(jù)嚴(yán)重，很難打破“一畝三分地”的固有思維定式。同時(shí)，京津冀本身內(nèi)部的資源聚集程度、產(chǎn)業(yè)水平差距就很大，而政府在三地建立經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的過(guò)程中起到至關(guān)重要的作用。但京津冀三地內(nèi)部地區(qū)由于行政地位的對(duì)立，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)封閉的舊有格局影響力仍較強(qiáng)，體制性障礙、政策壁壘仍然存在，京津冀統(tǒng)一要素市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，協(xié)同發(fā)展還存在諸多體制機(jī)制障礙。[3]并且政府的行政干預(yù)比較頻繁，干預(yù)的項(xiàng)目過(guò)多，不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，制約了各類(lèi)資源的自由流動(dòng)。增加了京津冀協(xié)同發(fā)展的難度。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的對(duì)策及建議

（一）優(yōu)化整合區(qū)域空間布局

對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是就要打破這種京津兩地對(duì)河北資源的“虹吸效應(yīng)”造成的區(qū)域極化現(xiàn)象以此來(lái)整合空間。北京、天津與河北的產(chǎn)業(yè)、資源富集度逐次降低，但在空間資源上卻是在提高。因此，優(yōu)化整合區(qū)域空間布局，要整體考慮，整合土地、交通、設(shè)施等因素，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。對(duì)于土地因素，要整合各類(lèi)型功能用地，京津有序疏解部分職能，河北則要積極利用充沛的空間資源，盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí);交通方面，要完善各類(lèi)交通設(shè)施，實(shí)現(xiàn)三地互通連接，達(dá)到交通一體化;在設(shè)施方面，城市公共服務(wù)、優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等的區(qū)域布局要進(jìn)行全面整合，從而緩解空間極化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

（二）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

協(xié)同發(fā)展不是大家要保證在一個(gè)水平線上，而是在合理的分工、有效的輻射下，北京能充分發(fā)揮其作為區(qū)域核心的作用，推動(dòng)技術(shù)和人力資本向首都外擴(kuò)散，從而帶動(dòng)天津特別是河北的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)調(diào)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，不僅要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更要提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，由技術(shù)引進(jìn)型向技術(shù)創(chuàng)新性轉(zhuǎn)變，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，京津冀三地應(yīng)明確各自的分工定位，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展，三地之間增加更深層次地、廣泛的產(chǎn)業(yè)合作，避免產(chǎn)業(yè)同化低質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)，明確合作共贏的發(fā)展理念。

（三）統(tǒng)一環(huán)保監(jiān)管機(jī)制

京津冀之間的環(huán)境問(wèn)題是相互影響、擴(kuò)散、疊加的，任何一方都不能在嚴(yán)峻的環(huán)境污染下獨(dú)善其身。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，京津冀協(xié)同發(fā)展必須要大力改善生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，使區(qū)域保持和諧、高效、有序、長(zhǎng)期的發(fā)展能力。[4]

首先，京津冀三地應(yīng)做好統(tǒng)一規(guī)劃，制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策并建立統(tǒng)一的環(huán)保監(jiān)管機(jī)制，探索出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的有效平衡路徑。還應(yīng)加大污染工作財(cái)政投入綜合治理環(huán)境污染;大力開(kāi)發(fā)利用節(jié)水技術(shù)，最大限度的利用水資源;通過(guò)制定法律等手段來(lái)加大環(huán)境污染處罰力度;同時(shí)也要多渠道開(kāi)展環(huán)保宣傳來(lái)提高公眾的環(huán)保意識(shí)，構(gòu)建京津冀區(qū)域內(nèi)的良好生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

（四）改制戶籍制度

眾所周知，北京戶口在入學(xué)高考、工作就業(yè)、買(mǎi)房買(mǎi)車(chē)、退休政策等方面都享有大量的優(yōu)惠政策與便利 。而北京這種大城市病的重要原因就是附加在戶口上的利益，對(duì)人才具有強(qiáng)有力的吸引。

因此，淡化戶籍制度成為必要，我們除了制定區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策，消除京津與河北省在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等優(yōu)惠政策間的差距，還在戶籍制度上進(jìn)行創(chuàng)新，建立京津冀戶籍通道，實(shí)現(xiàn)京津冀戶籍一體化，從而做到了平等看待京津冀戶籍，打破了這種不平等的局面。戶籍制度的改制，能夠有效促進(jìn)更多資源和人力向河北省回流，使各項(xiàng)資源在京津冀的配置趨向合理，真正實(shí)現(xiàn)三地協(xié)同發(fā)展。

（五）構(gòu)建區(qū)域協(xié)同機(jī)制

北京、河北、天津三地還尚未做到真正的有效協(xié)同，要解決當(dāng)前京津冀在資源、人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面的不平衡問(wèn)題，就要完善政府協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)政府引導(dǎo)也起到至關(guān)重要的作用。

京津冀都市圈的發(fā)展不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制失靈的出現(xiàn)會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，這就需要政府在一定基礎(chǔ)上的引導(dǎo)，因此應(yīng)該選擇市場(chǎng)與政府主導(dǎo)相結(jié)合的模式來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而京津冀的發(fā)展不僅需要市場(chǎng)與政府的協(xié)調(diào)，還需要中央政府與地方政府間的協(xié)調(diào)以及城市政府間的協(xié)調(diào)。這樣的協(xié)同機(jī)制能夠最大限度的打破地區(qū)封鎖，消除地方割據(jù)，建立統(tǒng)一的區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)各行政區(qū)域內(nèi)的利益最大化。

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（作者單位：河北金融學(xué)院）