資產評估行業自律監管的新環境與新實踐

■ 張天林

資產評估已經成為現代服務業的重要組成部分，廣泛滲入到國家經濟社會發展各個領域。資產評估服務市場不斷變化、服務領域不斷拓寬、服務方法不斷創新的同時，資產評估服務的依據不斷完善，社會對行業公正期待不斷提高。較之于前，資產評估行業自律監管的地位愈加重要，其所面臨的環境也愈加復雜。

一、新的法律環境

《資產評估法》重要特色之一，即放寬市場準入，激發市場活力，為行業自身發展、服務社會釋放了更大空間。與此同時，資產評估人員從業門檻降低，資產評估師考試報名要求降低，評估報告簽字主體不限資產評估師身份；評估機構設立條件放寬，股東或合伙人身份不限資產評估師、自然人，股權決策比重不限制；部分綜合專業類別資產評估機構因不同行政主管部門政策規定，導致內部治理架構設置、執業質量控制人地位與實際“表里不一”等等問題均對行業自律監管提出了新的要求。

以浙江近五年（2014年-2018年）新設資產評估機構為例（不含寧波，不包括省內分所），新設資產評估機構數量增長明顯加快，其他資產評估專業類別的評估機構占比較高（圖1）；小微型資產評估機構占比較高，大量新設資產評估機構所聘資產評估師人數較少（圖2），合伙人或股東實際執業年限較短。新的資產評估服務主體不斷涌現，對簽署資產評估報告的非資產評估師以及資產評估機構對行業從業人員認定行為如何有效監管，對出具資產評估報告的其他資產評估專業類別的資產評估機構如何全面立體監管，對普遍小微型資產評估機構執業質量如何有效監管等等現實問題接踵而來。

二、新的市場環境

圖1 近5年（2014年-2018年）浙江省新設資產評估機構專業類別分布圖

根據中評協《“十三五”時期資產評估行業發展規劃》，資產評估行業將進一步圍繞國企改革、國有經濟戰略調整、資本市場發展，深化和鞏固整體資產、企業并購和產權變動等傳統評估業務領域。服務改革及行政事業資產管理，不斷延伸知識產權、環境資源、資產證券化、私募風投、稅基等新興評估業務領域，大力拓展財政資金績效評價、PPP項目咨詢、行政事業單位資產清查等評估咨詢業務領域。服務國家對外開放戰略，積極參與海外并購重組、海外投資經營等國際評估業務。

圖2 近5年（2014年-2018年）浙江省新設資產評估機構所聘資產評估師人數分布圖

根據評估服務市場變化與行業自身發展需要，如何及時增強資產評估準則實用性、針對性，在為評估服務領域提供專業指導、技術支持的同時，及時確定評估服務行為基準規范和懲戒依據？資產評估服務收費全面市場化、大評估市場整合初級階段背景下，如何防范或減少市場激烈競爭中出現的惡性競爭？除對傳統的資產評估報告質量進行切實有效自律監管外，對出具咨詢報告行為如何準確定性并是否以及如何納入監管范圍？資產評估報告數量監管的精準性如何把控？上述種種問題已經或將逐漸成為自律監管重點研究課題。

三、新的外部監管環境

近年來，政府相關職能部門強化對資產評估行業的監管執法，并持續保持高壓態勢。以證監會近五年對行業公開處罰的案例為例。首先，性質認定方面，其對資產評估準則的理解與執行更為嚴苛，如，以評估依據、評估方法、實施程序、報告格式及內容、底稿編制等方面與評估報告均無實質差異為由，傾向于將出具評估咨詢報告的行為認定為出具資產評估報告行為，且不論觀點爭議與否，其強監管信號頗為明顯。其次，處罰依據方面，所有中介機構受處罰案例中，違規行為程度輕重無一例外，只要未勤勉盡責、不符合準則規定，均認定違反《證券法》第一百七十三條關于“勤勉盡責，對所依據的文件資料內容的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證”，以及《證券法》第二百二十三條所述“未勤勉盡責，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏”等規定。最后，違規處理方面，處罰數量呈現逐年增長并保持高位，處罰類型與數量、罰款金額屢創新高。近五年累計處罰8家資產評估機構、20名資產評估師，近三年每年至少處罰2家資產評估機構、4名以上資產評估師。2017年更是首次對資產評估機構施以五倍業務收入頂格處罰（圖3），派出機構（浙江監管局）首次對資產評估機構進行行政處罰。

《資產評估法》、《資產評估行業財政監督管理辦法》頒布實施后，財政部門愈加重視并逐步加強資產評估行業監督。2017年，浙江省相關財政部門依法處罰1家資產評估機構，系近年來首次對資產評估機構進行行政處罰。

四、新的社會環境

當前，群眾主體意識和權益意識逐步增強。資產評估行業服務領域不斷拓展同時，社會公眾對資產評估行業公正客觀獨立評估的期待愈加強烈，相關當事人及利害關系人因訴求不同，對資產評估服務行為理解各異、期待強烈。與此同時，企業破產清算、經濟利益糾紛逐年增多，部分資產評估報告當事人或利害關系人無論訴求是否適當，動輒放棄正常權利救濟渠道，轉而訴諸行業協會或相應行政主管部門，以期逆轉訴訟不利局面的情況時有發生。如何準確定性不同投訴舉報，依法受理或駁回，已經成為行業自律監管迫切需要解決的重要問題。

圖3 2014-2018年資產評估機構受證監會行政息影數據表

五、新的自律監管實踐探索

隨著改革開放不斷推向深入、社會主義市場經濟體制不斷發展完善，我國資產評估行業不斷振興，實現從無到有、從小到大、從弱到強的不斷發展與突破。政府職能角色不斷轉變、行業協會自身發展完善的同時，行業自律監管也相應地從“與行政一體化監督”到“與行政形式上分別監督”，再到“與行政實質上分別監督”，直至“與行政管理、機構自主管理共同構建成當前資產評估行業監管模式的框架范式”。從弱監管到強監管，從重監管輕服務到監管服務并重，資產評估行業自律監管的道路，仍然任重而道遠。

順乎規律，加強自律監管。外部環境變化加快，要求行業自律監管能夠適應新環境，緊跟外部嚴監管態勢，因勢利導，強化行業自律監管。行業自身發展規律也要求不斷完善自律管理體制機制，因時因事制宜，根據不同時期不同重點任務，及時修正完善自律監管理念，加強自律監管資源投入，豐富創新自律監管手段與方式，提升自律監管質效。

嚴格監管，加強投入力度。證監會處罰案例、行業自律檢查懲戒案例顯示，多數資產評估機構存在類似、低級且在行業中反復出現的共性問題：評估程序執行不到位、內部復核程序缺失、評估報告內容與工作底稿內容相反、計算錯誤等。究其原因，主要是該些執業機構質量控制體系混亂、執業人員責任心缺乏。自律監管過程中，應貫徹實施中評協于2018年新頒布實施的《中國資產評估協會會員執業行為自律懲戒辦法》，引導資產評估機構準確理解、主動適應行業自律監管新規。

強化宗旨，加強技術扶持。資產評估機構組織形式、業務結構、競爭程度、執業風險均發生重大變化。過于剛性自律監管，忽略其生存發展規律，或忽視對其技術扶持引導，并不可取，也不符合行業協會成立宗旨。行業自律監管的出發點與落腳點均為服務，力求服務行業整體利益與服務個體會員的平衡。資產評估新業務領域開發的同時，意味著新的不確定風險增加。行業的準則依據、技術指引、規范約束與技術扶持則顯得尤為重要且迫切。

遵法依規，加強協調聯系。資產評估六大專業類別原職能部門貫徹落實《資產評估法》，清理部門規章步伐不一、做法各異。加強與其他資產評估專業類別協會工作銜接、業務協作、信息共享，推動評估機構綜合發展，共同促進評估市場融合發展。協調聯系財政部門，建立完善信息共享制度，形成政府行政監管和行業自律監管的良性互動，協調推進行業監管的發展格局。