治理視角下城市更新相關主體的角色轉變探討
——以上海為例

張 帆 葛 巖 ZHANG Fan, GE Yan

0 引言

隨著我國改革開放步入深水區，社會經濟呈現新常態，對政府的治理能力提出了更高的要求[1]。在國家治理現代化的背景下，今后的城市更新必將以多元協同為重要路徑。作為人類生活空間的載體的城市，隨著人類社會的發展，自然會處于連續不斷的更新過程之中。正是這種持續不斷的更新才使城市始終充滿生命活力[2]。更新過程中，城市原有的社會結構和利益關系不斷變化，一方面社會訴求日益多元化，各類資源因主體的階層、生理、文化等諸多因素的差異而不斷進行再分配，另一方面國家法制化進程的公平公正，對個體權益的法律保障也在日益加強。因此，需要重新思考既有的城市更新工作的定位，既要強化規劃公共政策的長遠性、有效性和參與性，更要探索協同社會多元主體利益合力推進的多種城市更新方式。

“上海2035”總體規劃提出以建設“卓越的全球城市”為總體目標，上海市委市政府也把推動高質量發展與創造高品質生活作為工作重點。在資源緊約束的發展背景下，上海近年來進行了許多積極實踐，出臺了一系列相關法規政策，“總量鎖定、存量優化”的有機更新發展理念和注重提質增效的“逆生長”發展模式成為上海城市發展的新方向、新要求和新常態，如何平衡好多方利益并推進規劃高品質地實施是城市更新面臨的核心挑戰。從國內外城市更新的發展歷程可以看到，更新主體的日益多元化、復雜化和差別化是城市更新面臨的共同趨勢。本文在簡單回溯城市更新歷史概念之后，具體闡述了當前的主體分類，分析了上海城市更新面臨的若干挑戰，進而以治理為視角，對上海城市更新中的相關主體的理念和角色轉變進行探討。

1 城市更新理論及相關概念

1.1 城市更新及治理理論

更新一詞的中文表達簡單明確。“更”就是“換”，“新”是“舊”的反義詞，“更新”就是把舊的換成新的。如果說城市更新與以往城市建設有所不同的話，它更強調的是對已建城市的改造，是在城市上建設城市，是城市的深度城市化。城市更新對應的英文有多種表述。具有代表性的是1950年代“物質形態決定論”下的大規模城市重建（Urban reconstruction），1960年代對大規模改造計劃的反思與人本主義思潮興起后的城市振興（Urban revitalization），1970年代功能內涵式城市更新（Urban renewal），1980年代的城市再開發（Urban redevelopment），以及1990年代激烈競爭中的城市復興（Urban regeneration）[3]。可見，國外的城市更新一詞具有典型的時代特征和不同使命，各歷史時期要重點解決的城市問題成為名稱內涵。城市更新越來越關注“人”及相關的核心需求。隨著時代發展和進步，社會多元群體、社會融合、身份認同、公共交往、紳士化、移民、養老以及社會組織的作用等城市社會學話題，會在城鄉規劃領域越來越多地被提及[4]。漸進式更新能夠改善城市空間品質，提高居民生活質量，有利于保護社會網絡[5]。

治理的概念源于西方。最早的治理（Governance）是古典拉丁文或古希臘語，意思是控制、引導和操縱，指的是在特定范圍內行使權威[6]。進入20世紀90年代后，隨著社會自治組織的不斷發展完善，理論界開始反思政府與市場、政府與社會的合理關系，產生很多熱點議題，如“在管理國家經濟和社會發展中權力的行使方式” “要確定如何行使權力，如何給予公民話語權，以及如何在公共利益上作出決策的慣例、制度和程序”等。1995年最具代表性的全球治理委員會給出權威定義：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[7]。此后，還產生了以奧斯特羅姆為代表提出的多中心治理理論等多種學派。筆者認為，城市更新的多元特性必然推動城市管理的轉變，促成治理方式的變革。黨的十八大以來，中央極為重視國家治理現代化，黨的十九大報告對國家治理體系和治理能力現代化提出了一系列新的要求，而城市更新治理是國家治理的組成部分。以治理為視角，在城市更新中要充分發揮各相關主體的積極作用，形成多元協商、合作共贏的伙伴關系，從而順利推進城市更新。

近年來，已經有不少專家學者從治理視角來研究城市問題，其中也有對上海城市更新制度的思考。如從明確責任主體的角度區分政府實施和市場實施的項目類型，差異化地制定更新實施路徑和策略[8]。有觀點認為，上海最新推出的《上海市城市更新實施辦法》（以下簡稱“《更新辦法》”）強調的是以“人”為核心的城市有機更新，創新性地把市場開發利益與社會公共權益進行了有效關聯，實現了制度設計上的突破，具有時代性貢獻。但有些方面還亟待完善，如各類政策對接、激勵方式與手段待完善，實施及技術瓶頸待突破[9]。而從治理的視角進行研究，如何發揮好城市不同更新主體的應有作用，是本文思考的主要問題。

1.2 城市更新的主體

城市更新的多元主體是城市更新復雜性的根源。在城市更新過程中，政府是更新項目的主要發起者，包括制定目標、明確條件、選擇主體、推動實施、保障公益、監管運營等，獲得的收益包括土地增值、稅收等經濟收益和環境改善、就業穩定等社會效應，政府管理者的思路、政策和能力決定了更新項目的綜合效益。開發商是更新項目的主要響應者，包括投入資金、策劃項目、研究方案、具體實施和后續運營，獲得的收益主要是經濟收益、企業價值等，開發商的定位、投入決定了更新項目的品質。屬地居民、企業是更新項目的主要受益者，更新后，企業利益得到補償，居民實現階層跨越。周邊居民、企業是城市更新的共同受益者，公共環境、公益設施得以改善，房價提升，經營條件改善。專業群體是更新項目的技術服務者，投入智慧勞動，收獲費用、經驗及品牌效益。

1.3 城市更新的分類

從推動主體的視角來看，上海的城市更新項目主要分政府主導、市場推動和社會自主3種類型。政府主導的城市更新是指由政府直接發起項目并組織實施的更新，包括研究制定政策指引、組織編制規劃、與承擔更新任務的國有企業簽訂土地開發合同并實施更新，此類更新往往限于特別領域，如危簡房地塊改造等。市場推動的城市更新主要是利用市場化運作方式，政府通過出讓土地，由開發商按規劃要求實施更新，并按要求提供社會公益設施。社會自主的城市更新是“自下而上”的一種更新方式，指城市更新項目由屬地居民或企業發起，政府許可后納入更新計劃，在提供一定的社會公益設施后，允許進行更新改造，以滿足訴求者的合理利益，這種類型正是上海頒布的《更新辦法》加以鼓勵、引導和規范的城市更新，具有非常積極的先導意義，例如田子坊等。

按照主體的數量及屬性分類，上海社會自主的城市更新又包括單一或聯合的原主體、原主體委托代建主體、新主體替代原主體等情況。一是單一或聯合的原主體。其中，單一主體實施的城市更新在上海有兩種情況：第一種是更新基地原來就是一家主體，由其實施更新；第二種是更新基地原來有多家主體，由一家開展產權收購，合并成為一個主體后實施更新。聯合主體的城市更新一般是更新基地的產權分散，同時有多家主體，更新時通過談判后明確利益分配，形成多家聯合體的形式進行開發。二是原主體委托代建主體。其特征是更新基地產權不是代建公司的，原主體通過招投標明確房地產企業實施更新，更新完成后產權交還原主體。由于代建公司在報批、建設施工、規范標準方面都比較專業，故由其代替原主體實施城市更新比較合適。三是新主體替代原主體。主要指原主體完全不參與更新的過程，新主體通過談判獲得土地及地上房屋存續期的權益。原主體通常在獲得資金補償后就不再參與更新后續收益的利益分配。新主體參與項目招投標，中標后簽訂土地轉讓協議并實施城市更新。

2 上海城市更新面臨的挑戰

2.1 政府事權多頭分散, 頂層設計亟待完善

城市更新是一項較為復雜的城市系統工作，除了上海市規劃和自然資源局（以下簡稱“市規劃資源局”）之外，還涉及建管、交通、環保等部門，還需要財政等部門的支持。目前的城市更新工作中，較大的問題就是不同部門之間的溝通和協作。現行上海市城市更新法規中規定，設立城市更新工作領導小組，成員由上海市政府及相關管理部門組成，負責全市更新工作涉及的重大事項的統籌、協調與決策，領導小組下設辦公室，辦公室設在市規劃資源主管部門，負責牽頭具體起草更新計劃、工作任務、配套政策等。但實際運作還有待改進，特別是在共同目標下，如何理順各部門的程序、標準、規范并形成一致的合力，使各項更新工作快速有效地推進。譬如，市規劃資源局和市住建委都設有城市更新處，如何更好發揮作用還有待統籌。從更新規劃編制的技術方面來看，尚需進一步尋求創新，要從傳統的事前規劃向關注多元主體的協商規劃轉型，全市總體層面可以嘗試編制城市更新的專項規劃[10]，進一步明確存量改造的目標、指標、策略和行動要求，在單元規劃中可以增加落實總體層面專項要求的內容，對分區層面的城市更新進行有序引導，在此基礎上，完善社會自主的城市更新實施應對，并理順法定規劃的實施渠道。

2.2 市場激勵機制不夠充分, 運作過程缺少協同

為了激發既有產權主體積極參與改善城市面貌和公共空間服務，最新的《更新辦法》及《細則》在很多方面設定了適度獎勵政策。實施以來雖有效果，但尚未引發更廣泛的效應。究其原因，一是上海作為存量城市，規劃強度已經很高，因此政府嚴格把關，對于容量獎勵較為嚴格，增加容量非常難，利益空間不足；二是社會對更新規劃的解讀尚不全面，認知具有片面性，不同主體的相關支撐工作不明確，比如規劃部門應該提供地區公共設施評估清單、街道辦事處應制定各類事務的協商規則、訴求發起者應提供居民意愿調查信息等；三是更新項目涉及面廣、工作量大，牽涉現有土地、房屋等不動產權利的合并、拆分、轉移、置換、注資等，相應的操作細則尚不配套；四是在現有物權法框架下，“資產重整”行為許多必須以不動產交易方式完成，于是就產生契稅、土地增值稅、個人所得稅等大量交易稅費[11]；五是社會自主的更新項目總體規模較小，參與主體的資金有限，不愿承擔項目論證可能產生的風險成本，加上更新前后的權利人股權交易有一定限制要求，客觀上阻礙了社會資本的參與；六是社會推動的更新項目不僅需要充足的資本，也要具備相關經驗，項目門檻較高，前期策劃、審批協調、建設實施，項目周期長、難度大，后續運營資金回收也需要較長的周期，資本有限及經驗不足的小型企業往往望而卻步。

2.3 社會自主更新呈現多樣化, 城市環境品質面臨挑戰

由于社會需求的多元，社會自主的城市更新存在多種類型。雖然從社會發展的趨勢和必然性來看，社會自主更新能夠滿足社會群體多元化的城市空間需求，使得不同主體積極參與到城市更新過程中，解決了某一階段的社會需求，但也存在諸多問題。一方面，城市品質問題面臨考驗。由于缺乏整體的規劃，單純從個體需求角度出發的城市更新往往無法實現和落實城市公共要素，無法進行高品質的城市空間改造及建設，往往對社區及周邊環境帶來負面影響，例如大量的居改非更新、違章屋頂搭建等。另一方面，自主更新也給政府的土地財政帶來沖擊，一定程度上影響了地方政府對自主更新的態度。在社會自主的城市更新中，往往是更新主體享受了更新帶來的大量收益，例如一些產業區的自主更新，通過加層、加量等手段增加建筑面積，工業建筑改變為商業辦公類建筑，而政府在更新的過程中并未實質受益，同時類似的改造也為政府后續二次更新土地收儲增加了難度。因此，如何界定政府收儲后改造和自主更新改造的適用范圍，還亟待從社會制度層面進行研究。

2.4 專業群體緣于角色慣性, 難以滿足多類更新服務

專業群體是指在城市更新過程中，為更新政策咨詢、方案制定、項目評估、建設實施等提供技術支撐的各類專家，以及受委托的規劃、建筑、景觀咨詢等團隊。美國學者豪厄爾·鮑姆（Howell S Baum）在《地方政府規劃實踐》一書中給出了4類規劃師的群體畫像[12]，分別是做出響應的顧問、獨立的分析家、對抗性的提倡者以及調和的仲裁者。上海的專業群體主要分為兩種類型。一種是擁有社會聲望和行業認可的專家學者，相對于一般公眾而言，由于對某一領域具備專業知識、技能和經驗，從而能夠深層次地發現問題，影響城市更新的進程。另一種是受委托的技術團隊，根據委托方的不同，分別為政府、企業和社區服務，團隊是城市更新項目的主要技術咨詢承擔者。對于各類委托，特別是社會自主更新項目來說，一方面往往受到委托方利益的牽制，設計簡單突破原有規劃指標的方案，另一方面因為更新項目的復雜性、多變性和廣泛性，工作投入量巨大，現有的收費標準難以支撐團隊開展規劃、建筑、景觀咨詢之外更全面的綜合服務。

3 治理視角下城市更新相關主體的理念及各方角色轉變探討

3.1 政府： 從“多頭管理”走向“協同治理”

當前上海的城市更新中，政府所扮演的角色在逐漸拓展，為了讓市民更多參與到城市更新中來，各級政府進行了有效的社會引導和動員。如上海城市更新四大行動計劃，就是城市治理的很好嘗試與探索。四大行動計劃包括共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃，主要針對“社區服務、創新經濟、歷史傳承、慢行生活”等4個市民關注焦點和城市功能的主要短板，開啟一場全社會共同參與的城市實踐行動，充分調動了企業和社會參與城市更新的積極性，打通了多方協作的實施路徑，有效帶動了一系列小微更新項目的開展。

當然，有必要更廣泛地研究制度設計，特別是在治理視角下如何形成政府動員引導到社會自主行動的有效傳導。縱觀國內外經驗，國內廣州、深圳等城市成立了城市更新局，專門負責城市更新相關事務，政府在推進城市更新的過程中，與市場及市民的協商非常充分。英、美、德等國家采取另一種方法，即成立一個半官方執委會，配套以多股權性質的開發公司來推進城市更新。香港也類似地成立了市區重建局及相關機構來開展工作。上海現在的情況比較多樣，如張江西北片主要由管委會承擔，邯鄲路產業園由園區辦承擔，曹楊萬里主要由區規劃資源局承擔，塘橋由城管署承擔。建議未來根據實際情況細化上海城市更新相關內容的頂層設計，在治理視角下界定好各類主體的職責分工。解決方案有兩種：一是設置更高級別的協調機構，如由不同部門成員組成的城市更新委員會負責協調市級相關部門的機構，以及負責協調區級相關部門的機構。二是通過部門聯席會議制度協調更新工作，明確牽頭部門與協辦部門，由同級政府賦予牽頭部門明確的權力和責任，尤其是能代表同級政府對不配合的部門進行監管的權力。城市更新組織實施機構的組成框架、權力與責任范圍以及工作方式與流程等有待深入研究。

治理視角下的城市更新更多的是要求政府作為城市更新的組織者，統籌城市發展目標和公眾意愿，調動全社會參與的主動性和積極性，通過政策法規、技術規范等管理機制，協調、督促公共要素配置完善和實施落地，平衡更新中的公共利益與私人利益，使更新中社會力量的作用日益增強，并可以通過正常途徑自下而上地對政府施加影響，這些角色變化才體現出政府在城市治理中的主要作用。

3.2 企業： 從“單求盈利”走向“兼顧公益”

現代城市是社會及經濟的有機體，而城市經濟的本質就是空間聚集，聚集經濟是一種通過獲得規模經濟和范圍經濟來提高效率和降低成本的系統力量[13]。新馬克思主義認為，資本積累是城市化的主要動因，也就是資本在城市發展中成為重要力量，它以“盈利”的方式為城市貢獻外部正效應。然而，我們要看到市場經濟中的負面因素，資本過度追求“單一盈利”時，將會帶來外部負效應的風險，由于資本受市場經濟規律支配，追求經濟利益最大化必然成為首要原則，公共利益與資本利益的博弈難以避免。當前上海率先進行探索，嘗試在充分尊重現有物業權利人合法權益的同時，優先保障公共要素，明確城市更新項目內部的公共要素類型、產權歸屬、建設規模以及空間布局，對運營管理模式、開發時序和進度安排也進行了具體要求。上述要求納入土地出讓合同，并進行全生命周期管理，倒逼開發主體在開發策劃時必須關注公眾利益，實現從“簡單盈利”向“兼顧公益”的轉變。當然，在這方面需要創新探索的路還很長，還有許多工作要做。

上海長寧區“上生新所”更新項目是更關注公益的案例。作為更新主體，開發商與上生所簽訂了20年運營合同，由開發商支付5.1億元補地價費用，同時后續每年支付7500萬元租金，累計租金約16億元，合同約定20年后（同等價格、同等條件之下）有優先續約權。經萬科測算，項目整體收益約10%，需要10年甚至更長的周期來收回成本。在項目中，開發商對哥倫比亞俱樂部、孫科住宅等多處 50 年以上的歷史建筑進行保留，并保留街坊內工業時期的特色建筑進行后續改造利用。

3.3 社會公眾： 從“表達訴求”走向“深度參與”

美國城市規劃理論家謝莉·安斯汀（Sherry Arnstein）把公眾參與分為3段8級。上海當前的公眾參與要從“一般參與”向 “實權性參與”轉換，要積極創新上海城市治理的新方式，公眾只有深度參與決策，主體積極性才能有效發揮。目前，上海城市更新非常強調不同階段、不同主體的共同參與，在城市更新評估階段，需征詢社區公眾對于地區的發展需求和民生訴求；在城市更新實施階段，鼓勵社區公眾與開發主體共同參與方案制定。此外，上海目前多個區正在推行社區規劃師制度，為社區居民提供城市更新專業咨詢服務，協助社區公眾參與更新決策。但是，社區公眾參與城市更新的動力是自下而上的，作為碎片化的社會個體在早期傳統的城市更新中缺乏有效組織，與政府、開發商等高度組織化的權力和資本所形成的穩定合力相比，其參與城市更新的決策作用是有限的，也造成組織化的力量要么侵害了社區公眾利益，要么“一廂情愿”地代表了社區公眾利益訴求[14]。只有通過有效的組織，才有可能更好地發揮其作用。未來，社會組織中的NGO人員由什么樣的群體構成，以及是否能夠去行政化仍值得深思，如何“參與決策”也需要不斷地研究和探索。

上海正在實施的塘橋微更新項目就是一個公眾充分參與決策的案例。項目前期通過社區網站、微信等平臺進行更新選點投票，選出社區居民心目中最希望改造的社區街角空間，并通過現場座談、沙龍等活動，組織專家、設計者與社區居民面對面地了解其需求。中期在方案征集階段，通過公眾展示活動，征詢社區居民的意見，從而確定最終實施方案。后期在方案實施階段，將通過舉辦各類社區活動，吸引社區居民參與，使他們獲得認同感和歸屬感。

3.4 專業群體： 從“技術理性”走向“多元定位”

當代更新專業群體的角色從單純的基于“技術理性”的“技術專家”衍變為“利益的代理人”與“空間資源設定和利益分配的協調者”等更加復雜的角色[15]。以承擔更新規劃的規劃師為例，規劃師不能僅是為資本的逐利服務，而是要堅守社會價值準則，通過合理調節分配城市公共資源以維護社會公平。資本利益的強大以及市民社會的形成，不僅對規劃師角色提出作為調停協商者的更迫切要求，同時也讓規劃師走向社區，規劃師除了具備傳統的專業技能之外，還應注重對外協調技能。規劃師編制的城市更新規劃需要容納利益博弈的動態變化和市場運作的彈性空間，因此要向協商規劃轉型。協商規劃的理論起源于哈貝馬斯的交往理性理論。他對現代理性進行反思、對工具理性進行批判，并以交往理性作為對經典理性思想的揚棄[16]。福里斯特在1989年將交往理性概念引入規劃界，并于10年后正式提出協商規劃。傳統的城市更新一般是政府主導，通常為“自上而下”的終極藍圖式運作和管理模式，有利于在大區域范圍內提升城市功能、激發都市活力，但由于市場和公眾的參與度有限，對各方需求的考慮難免不夠全面。而僅僅由市場和公眾訴求發起的“自下而上”的城市更新，更多的是“就事論事”，從點上的自身需求出發，缺乏從宏觀、中觀尺度來解決部分實質性問題的視角。

規劃師需要正視自身定位的轉變，參與城市更新工作時，要充分認識到自己是公眾參與的組織者和干預者。規劃師在具體更新項目的實踐中，要消除角色偏向的職業慣性，更多地思考和響應上海城市更新的服務需求，定位好自己的角色。隨著市民社會的日漸勃興、政府職能的逐漸轉型，也出現了許多為了歷史文化、社區事務乃至職業理想而奔走，未形成委托代理關系的規劃師。上海許多老舊社區在加裝電梯過程中，就涌現出一批本地能人，承擔了社區規劃師的角色。上海近些年正在逐步嘗試和探索社區規劃師制度，但仍然處于起步階段。每個區推進社區規劃師的方式不同，但其初衷都是希望規劃師全程指導更新項目，整合各方力量參與社區建設。如楊浦區社區規劃師受聘后，將定期指導結對街道（鎮），對轄區內亟待改善的老舊社區內外公共空間、慢行系統等進行全面摸排和分析，并結合居委會及居民訴求，共同選取可實施的社區更新項目。由政府委任的社區規劃師由于長期對口服務指導一個社區，其更新成效與個人業績掛鉤，因此必然會產生責任感。

4 結語

城市從簡單擴張轉向存量發展是人類世界的共同趨勢，自上而下的精英規劃難以解決所有問題，忽視多元主體在社會資源分配和空間治理中的話語權是不明智的。黨的十九大報告指出，目前政府監管機制建設及社會綜合管理征信體制建立尚處起步階段。如何利用有限的行政資源撬動多方力量，實現有效的政府監管，這需要在監管方式上進行深入探索。在過去的上海城市更新歷程中，政府是主要的組織方、責任方、實施方和利益方，然而隨著更新對象和需求的不斷擴大，隨著越來越多更新訴求的涌現，需要自下而上、上下結合的多方治理的更新模式來解決和應對各種問題，只有這樣才能充分調動一切社會資源。目前上海已經邁入存量更新和有機更新的新時代，以城市治理的視角重新審視和定位更新工作十分必要。未來的城市更新需要更加關注人的多元訴求，發揮好各類主體的作用，通過不斷激發城市活力，助推上海邁向卓越的全球城市，從而實現城市發展的新飛躍。