張江科學城開發建設機制優化研究

鄭 燕 ZHENG Yan

0 引言

為貫徹落實我國對上海建設“具有全球影響力的科技創新中心”的戰略部署，以及在全國“科技三會”上習近平總書記提出的建設世界科技強國的精神，上海市委市政府、浦東新區政府一致明確了張江科學城作為上海市加快建設具有全球影響力的科技創新中心核心承載區的戰略定位。2015年5月，上海市委市政府出臺相關意見，明確“張江作為全球科技創新中心的核心承載區，要加快建設綜合性國家科學中心”的指導意見。2016年2月，國家發改委、科技部批準上海以張江地區作為核心承載區建設綜合性國家科學中心。同年10月底，由原上海市規劃和國土資源管理局、浦東新區政府組織開展的《張江科學城建設規劃》正式成果編制完成。2017年5月，時任上海市委書記韓正在上海市第十一次黨代會上明確提出“要高水平規劃建設張江科學城，打造世界級科技創新中心的增長極”的發展定位，并強調科技管理體制機制創新、政府管理制度創新的重要性。

在新的發展戰略機遇背景下，如何構建符合張江科學城建設實際的開發建設體制機制成為張江科學城開發建設的一個關鍵環節。一是如何通過優化張江科學城的開發建設模式，形成有利于加速集聚各類創新資源的管理架構方案。二是如何通過形成與張江科學城開發模式有機結合的開發政策體系，助推創新產業高效集聚。三是如何通過出臺切實可行的項目推進機制和保障措施，加速張江科學城重點項目的導入和落地實施。通過構建更科學完備的開發建設體制機制，以期助力張江科學城建設乃至上海建設具有全球影響力科技創新中心戰略目標的順利實施。

國內關于開發區治理體制的研究，大致包括4種具有代表性的分類法[1]。一是一分法，即準政府的管委會+開發模式的企業化[2]；二是三分法，即公司管理模式、行政主導型模式和混合型模式[3]；三是四分法，即管委會模式、企業模式、管委會—開發公司模式和政區合一模式[4]；四是五分法，即管委會主導型、公司運作型、管委會協調型、中外合作型和委托管理型[5]。在研究中，學者針對各種治理體制的優缺點，提出較具啟發性的觀點，如皮黔生提出的“孤島效應”[6]、吳敬璉提出的“制度重于技術”[7]等。同時也指出我國現行治理體制存在的主要矛盾和問題，如政企不分引發的園區社會管理和經濟開發間的矛盾[8]，管委會作為政府派出機構的職權“放和管”問題，園區開發建設面臨的經濟利益與社會公共利益間的矛盾，開發區先行先試功能的弱化問題[9]等。

通過對相關研究的進一步梳理總結發現，國內開發區的體制機制模式主要為準政府的“管委會主導型”、企業式的“開發公司主導型”，以及“管委會+開發公司”3種典型模式。

管委會主導型模式多用于開發區設立初期及快速發展階段。該模式的優勢在于有利于發揮政府行政職能，發展推動力較強；劣勢則表現在開發區建設初期難以全力集中資源進行開發。該模式適用于面積大、社會事務繁重，或功能類項目處于初期開發建設階段的開發區，例如上海臨港新城。

開發公司主導型模式的優勢在于可以整體提高開發區的建設速度和經濟效益，劣勢為盈利性經濟實體的開發公司對社會公共事務容易疏于管理。該模式適用于面積小，社會性事務較少，或處于大開發、大建設的初期發展階段的開發區，例如上海漕河涇新興技術開發區、市北高新技術服務業園區、紫竹高新技術產業開發區等。

“管委會+開發公司”模式的優勢在于既保留了開發公司作為投資建設主體的功能，又有管委會承擔經濟社會事務管理，實現了功能分工和政企分開[10]。該模式適用于建設面積大、園區經濟增長處于相對成熟發展期的開發區，例如上海張江科學城。

以上研究成果及思路為張江科學城開發建設機制的優化提供了良好的理論和實踐支撐，同時也進一步突出了園區管委會的職權界定、開發公司考核體系、社會管理事務與經濟開發事務協調、先行先試功能的制度優化等的重要性，為本文后續研究指明了方向。

1 張江科學城體制機制演化路徑

張江科學城體制機制的演化路徑整體順應浦東新區體制機制的改革大勢，共分為4個階段，由建園初期的“開發公司管理體制”逐步轉變為“集團+管委會”的混合型管理體制，上海市張江高科技園區管理委員會（以下簡稱“張江管委會”）的載體形式不斷變化，管轄范圍和功能體系不斷擴大，上海張江（集團）有限公司（以下簡稱“張江集團”）與政府的關系從“政企合一”逐步走向“政企分離”。

第一階段（1992—2001年）：開發公司管理體制階段。該階段處于大開發、大建設的園區形態開發階段。園區開發管理主體為張江高科技園區開發公司（張江集團前身），兼有開發公司職能和園區管委會職能，共同協作開發、建設和社會管理。此階段，政企之間為政企合一關系， 1996年上海張江高科技園區開發股份有限公司（以下簡稱“張江高科”）成功上市，部分企業功能獨立。

第二階段（2001—2004年）：園區辦管理體制階段。該階段正處于1999年聚焦張江的政策實施期和園區功能開發階段。園區開發管理主體為上海市政府成立的張江高科技園區領導小組及其辦公室（園區辦）。其中，上海市時任市長韓正任領導小組組長。此階段，管委會和建制鎮關系為平行關系。2001年上海市政府批復同意張江高科改制張江集團，集團總經理為政府任命，是園區辦領導小組成員之一，政企之間為政企合一關系。

第三階段（2004—2009年）：功能區管理體制階段。該階段主要順應浦東新區功能區體制機制改革大勢，對應成立了張江高科技園區功能區。該功能區由新區政府設立，由新區政府授權委托承擔區域內經濟管理和社會管理雙重職能，兼具對鄉鎮的管理權限。該階段園區開發管理主體為浦東新區張江功能區域管理委員會（以下簡稱“張江功能區管委會”）。張江功能區管委會和園區辦合署辦公，兩塊牌子、一套人馬。張江集團為張江功能區管委會的重要領導成員之一，政企之間為政企合一關系。

第四階段（2009年至今）：“管委會+開發公司”混合型管理體制階段。2009年浦東新區功能區體制機制取消，張江功能區管委會撤銷。為進一步順應2008年國家出臺的第一部《國資法》中對“明晰政企關系”的要求，2009年浦東新區實施了自上而下的國資國企改革，于2010年成立張江高科技園區管理委員會（以下簡稱“張江管委會”），形成“管委會+開發公司”的相對獨立的混合型管理體制。其中，張江管委會主要負責張江科學城的外商投資、項目核準、高企認定、環保、規劃、建設等工作，張江集團主要負責張江科學城的開發建設、運營管理、科技服務等工作。2014年中國（上海）自由貿易試驗區擴區至張江片區，自貿區功能融入張江管委會，中國（上海）自由貿易試驗區張江管理局和張江管委會合署辦公，兩塊牌子、一套人馬[11]。在2015年的國資國企改革中，上海浦東康橋（集團）有限公司、上海國際醫學園區集團有限公司并入張江集團，成為張江集團下屬子公司。同年張江集團和張江高科業務分離，由原來的“父子關系”變為“兄弟關系”。該階段管委會和建制鎮為平行關系，并在試點上受建制鎮招商引資等經濟權限限制，形成政企分離關系。

2 張江科學城開發建設機制存在的問題

2.1 國際性功能定位與現行財稅政策不匹配

張江科學城是上海建設具有“全球影響力的科技創新中心”的核心承載區，是張江綜合性國家科學中心、張江國家級自主創新示范區和中國（上海）自由貿易試驗區等國際性、國家級的功能復合體[12]。同時，張江科學城的發展目標還有建設成中國乃至全球新知識、新技術的創造之地，新產業的培育之地和現代新型宜居城區和市級公共中心[13]。高能級的復合功能定位和三位一體的發展目標使得張江科學城的開發建設不同于陸家嘴金融城、臨港地區等市級重要功能區，也不同于紫竹高新技術產業開發區、漕河涇新興技術開發區等市級重要科創功能區。但就目前而言，無論是從上海市級功能區視角還是市級重要科創功能區視角，張江科學城財稅政策并未具有明顯優勢，與其國際性的功能定位不相匹配。

以市級重要功能區視角來看，張江科學城的財稅政策明顯弱于臨港地區。張江科學城在市、區兩級土地出讓收入和區級稅收收入等財稅政策上無返還，每年僅有10億元的張江專項資金系列補貼。而臨港地區的市、區兩級土地出讓所得收入，扣除有關專項資金后全部返還；區級稅收收入全部返還；同時由市、區財力共同出資，連同市級稅收增量返還部分，共同成立專項發展資金，支持臨港地區發展（表1）。

以市級重要科創功能區視角來看，張江科學城的財稅政策并未明顯優于其他科技園區，甚至更弱。張江科學城每年僅有10億元的張江專項資金系列補貼，并無市區級財稅返還。而紫竹高新技術產業開發區除區級稅收收入全部返還外，仍設有專項發展資金，該專項資金根據園區預算上報，每年數額不等，其中2016年該專項資金達7.5億元。市北高新技術服務業園區的區級稅收收入的70%返還地方，2016年區級返還稅收約14億元。而且，從科技園區的規劃面積來看，張江科學城的規劃面積遠大于其他科技園區，但財稅政策資金卻并無明顯優勢（表2）。

2.2 國家集中度和顯示度高要求與現行開發政策存在矛盾

一是行政審批政策。一方面，由于張江科學城管委會責權利不統一，項目審批必須走“管委會—浦東新區—上海市”的審批路徑，項目審批效率被降低。另一方面，常規項目審批時限較長，且高標準建設項目由于與現行標準出現沖突，其審批流程和時限被延長，審批效率無形中也被降低。二是項目開發政策。與項目開發建設相關的土地政策和財政資金政策的不明晰，導致項目建設效率受影響。三是財稅激勵政策。張江科學城開發主體可支配收入與科學城經濟收入間缺乏互動，開發主體對集中度和顯示度的建設要求缺乏動力。四是國資國企改革政策。在新一輪國資國企改革中，張江集團和張江高科業務分離后導致張江集團融資平臺缺失、張江高科無優勢資產運營困境對集中度和顯示度的建設要求形成阻礙。

表1 張江科學城與臨港地區財稅政策對比

表2 張江科學城與全市其他科創功能區財稅政策對比

2.3 特殊項目建設瓶頸對實現三位一體發展目標構成威脅

一是人才公寓類項目。上海市、區政府對張江科學城人才公寓類項目的開發建設提出土地自持式開發的特殊政策要求。這在土地融資、企業營收不平衡等困境下，對張江科學城實現三位一體發展目標構成威脅。二是城市更新類項目。張江科學城城市更新類項目建設面臨城市更新協調機制缺乏的瓶頸、地塊公共服務配套優化存在的資金瓶頸和地下公共空間整體化開發的政策瓶頸，對張江科學城實現三位一體發展目標同樣構成威脅。

3 張江科學城開發建設機制優化策略

3.1 組織架構選擇

3.1.1 構建“五位一體”選擇匹配模型

參考國內外科技園區開發模式的經驗，構建形成包括目標定位、發展階段、行政區劃單元、利益主體、面積規模等5種要素的科技園區開發機制“五位一體”選擇匹配模型。

（1）目標定位要素指科技園區的目標定位能級。園區目標定位能級越高，對政府職能和開發公司的效率要求越高，也就更傾向于選擇“管委會+開發公司”的政企合作開發運行模式。（2）發展階段要素指科技園區所處的發展階段。園區初期快速發展階段適合發揮管委會或開發公司在開發建設方面推動力強的優勢；園區成熟穩定發展階段適合發揮開發公司在市場化運營管理方面的優勢。（3）行政區劃單元要素指科技園區跨越的行政區劃單元數量。園區跨越的行政區劃單元越多，行政區劃協調難度越大，越需要發揮管委會作為政府派出機構的行政協調優勢。（4）利益主體要素指科技園區涉及的利益主體數量。園區涉及的利益主體越多，越需要發揮管委會在協調各方利益主體方面的優勢。（5）面積規模要素指科技園區的行政區劃面積。園區行政區劃面積越大，社會性公共事務越多，越需要發揮管委會在社會管理方面的優勢。

3.1.2 張江科學城組織架構選擇

（1）對于目標定位要素，張江科學城擁有世界級的功能定位，“管委會+開發公司”的體制機制能實現開發模式的效能最大化。（2）對于發展階段要素，作為高科技園區，張江科學城已步入相對穩定的發展階段，開發公司能發揮其在園區市場化運營管理方面的效能最大化。（3）對于行政區劃協調要素，由于張江科學城全部位于浦東新區范圍內，不存在跨行政區域的利益協調需求。（4）對于利益主體要素，張江科學城內的相關利益主體為張江集團、張江高科和小業主，且張江科學城內的大部分土地使用權均已轉入除張江集團和張江高科外的小業主手中，張江科學城必須統籌協調區內張江集團、張江高科和小業主等主體的利益訴求。而在協調各方利益主體方面，管委會能實現管理效能的最大化。（5）對于面積規模要素，張江科學城行政區劃面積為94 km2，遠大于一般的科技園區，將面臨更多常住人口的社會服務需求和社會管理需求。在此要素影響下，更需要管委會的職能介入，以發揮政府在社會管理方面的優勢，實現張江科學城社會服務和管理功能的完善。

綜合以上5大要素，建議張江科學城保持現有“管委會+開發公司”的總架構，并在此基礎上，進一步強化張江管委會的財權、事權和人權，以最大化地發揮管委會在項目審批、公共服務、社會管理、利益協調等方面的效能。同時，針對張江集團和張江高科兩大主體開發公司在園區運營管理中遭遇的瓶頸，建議分別從國資考核和利益分配機制等方面著手，著力破解困境，以最大化發揮張江集團和張江高科在園區運營管理方面的效能。最終形成加強版的“管委會+開發公司”的開發機制，以科學城體制機制的優化和開發政策的創新，推動其加速實現世界級功能定位和國家“集中度和顯示度”的發展要求及三位一體的發展目標。

3.2 體制機制政策保障

3.2.1 建立三級聯席會議制度

建立涵蓋上海市、浦東新區、張江科學城三級組織機構的張江科學城三級聯席會議制度。在上海張江綜合性國家科學中心辦公室、上海推進科技創新中心建設辦公室、上海市張江高新技術產業開發區、張江科學城建設浦東推進小組、張江管委會、張江集團、張江高科、相關街鎮中各選派1—2位負責人，納入張江科學城聯席會議小組；并就張江科學城開發建設具體事宜，定期召開聯席會議，解決由于組織機構繁多帶來的溝通效率偏低的問題，加速實現張江科學城集中度和顯示度的建設要求（圖1）。

3.2.2 落實管委會財權、事權和人權

一是確立張江管委會的一級政府財權。二是下放區級審批權限至張江管委會。對標臨港地區，上海市政府下放給浦東新區的行政審批事項中，凡是張江科學城具有承接能力的，全部下放給張江科學城進行管理。對于不適合下放的部分職責權限，以編制審批標準備忘錄的形式下放到管委會，間接授權管委會行使相關規劃審批權限，提高項目審批效率。三是張江管委會負責張江科學城社會公共事務的政策統籌，相關街鎮配合。四是強化張江管委會的區域協調管理。將上海市張江高新技術產業開發區管委會、張江集團、張江高科、相關街鎮主要領導納入管委會管理層，以強化張江管委會與其他主體的協調力。

3.2.3 推動張江集團向園區服務提供商轉變

在張江科學城開發建設日臻成熟的背景下，推動張江集團將其主營業務由傳統工業園區的產業地產業務逐漸轉向為科技產業提供研發、生產、辦公、生活、金融等配套服務的科技地產業務，以助力張江集團向園區服務提供商轉型。深化集團與張江高科的戰略合作。鑒于區域內不允許存在兩家同業競爭上市公司的政策背景，建議張江集團進一步借力張江高科的融資平臺，聯合張江高科參與張江科學城南部地區的開發建設，緩解張江集團在南區開發建設中面臨的資金瓶頸。同時，以張江集團51%的股份占比，保證張江集團的開發利益。

圖1 張江科學城三級聯席會議制度架構圖

建議政府對張江集團進行增資。以持續發揮張江集團融資平臺的杠桿作用，減輕政府直接投資的壓力，使開發主體持有控制大量優質資源的計劃更具可行性，并進一步保證張江科學城項目建設的穩步實施。

3.2.4 強化張江高科在科學城內的業務根植性

面對張江科學城內張江高科開發運營管理范圍較為有限的現實困境，未來應一方面鼓勵尋求PPP、BOT等多元方式，擴大張江高科在科學城內的合作領域，最大化發揮上市公司的融資服務平臺優勢。另一方面，充分發揮張江高科在科技投資、科技金融等方面的資源優勢，進一步強化張江高科對區域內科創型企業的投融資支持，增強張江高科科技投資產業的本地根植性。

取消張江高科市場運營的區域管控限制，以及浦東新區對張江高科市場運營的區域管控限制。除在張江科學城內開展的科技地產、科技投資和科技金融3大主營業務外，允許張江高科以品牌輸出、管理人才輸出等方式，進一步將其經營范圍擴大至上海或全國其他科技園區，并最終發展成以張江科學城為核心載體的國內乃至國際知名的科技地產集成服務商。

3.2.5 新增財稅收入與開發公司收入掛鉤的財稅激勵政策

將張江科學城的市、區兩級新增財稅收入以一定比例返還給開發公司進行自由支配，并嚴格限定資金使用范圍。資金主要適用于科學會堂、人才公寓、國際社區及高標準建設的基礎設施和公共服務配套設施等功能類項目開發。通過新的財稅激勵政策，平衡開發公司高建設標準下的開發成本和人才公寓、國際社區等配套服務設施建設的資金缺口。在保證開發公司開發建設積極性的同時，保證功能類項目開發建設的高質、高效和穩步實施。

3.2.6 完善土地保障機制

保障重大項目的特殊供地機制。建議在重大科技基礎設施及引領產業發展的重大戰略項目落地時，幫助協調按照不低于成本和節約用地的原則供地。實行靈活的土地使用方式。綜合用地按主導用途對應的用地性質實行差別化的供地方式；特定區域開展綜合用地政策試點，劃定不同規劃功能分區，允許工業倉儲與商業、辦公等功能混合；開展用地性質彈性管理，國有建設用地使用權租賃以及先租后讓、租讓結合等試點。

3.3 重點項目推進機制完善

3.3.1 科學會堂類項目

多元開放的項目開發機制。在項目“方案設計—前期準備—啟動開工—建設竣工—運營管理”的全鏈開發建設流程中，根據各開發環節的建設特點，面向全社會引入國內外知名的方案設計企業、開發建設企業和后期運營管理企業，以多元開放的開發理念保證功能類項目的開發效率和品質。

開發政策的前置性保障機制。由于功能類項目開發的短期不可盈利性，建議政府相關部門事先明確項目開發建設所配套的土地、財政和審批等相關政策。

運營管理主體的初期介入機制。在項目方案設計之初就選定項目后期的運營管理主體，并強制性規定后期運營管理主體必須參與項目的方案設計，將影響項目可持續運營和盈利的訴求反饋到項目的方案設計中去，以保證項目后期自負盈虧的運營模式。

3.3.2 城市更新類項目

建立城市更新協調機制。建立包括“編制片區規劃方案—成立城市更新指揮部—出臺相關政策或提供土地價值轉換的機制途徑—限定準入和退出門檻”4個環節的城市更新協調機制。

強化城市更新政策支持。一是對片區地下公共停車場的建設，給予地下公共空間整體化開發的政策支持。二是用片區補繳的差額地價來保障聯合開發投資公司的開發建設成本。

3.3.3 人才公寓類項目

探索建立“宏觀統籌—開發建設—運營管理”的多主體開發實施機制。在宏觀統籌階段，以張江管委會為運營管理主體，對張江科學城租賃式住宅的總建筑量和人才補貼進行總量把控。在開發建設階段，借鑒北京中關村經驗，試行面向市場主體的土地自持式招拍掛。在運營管理階段，以引入的專業人才公寓管理公司為主體，進行管理運營、戶型設計、政府補貼方式等方面的舉措優化。

4 結語

園區體制機制優化是推動張江科學城開展科學技術創新的內生動力源。在上海全球科技創新中心核心承載區的戰略目標導向下，張江科學城應著眼于現狀組織架構與發展目標間的差距，構建與上海全球科技創新中心核心承載區目標定位相匹配的園區開發模式。