海綿城市建設背景下公眾降低洪澇風險支付意愿研究*
——以江蘇省海綿城市建設試點為例

黃 唯 翟國方 施益軍 HUANG Wei, ZHAI Guofang, SHI Yijun

0 引言

在快速城市化背景下，城市硬質界面比例大幅提高，排水系統能力不足，洪澇災害風險日益攀升。海綿城市以“海綿”比喻自然濕地、河流等對城市旱澇災害的調蓄能力，致力于模仿城市開發前的水文特征，增強城市應對自然災害的“彈性”[1]。2015年起，我國開展由中央財政支持的海綿城市建設試點工作，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施降低洪澇風險。國務院辦公廳關于推進《海綿城市建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）①國務院辦公廳www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/16/content_10228.htm。提出，堅持政府引導、社會參與，鼓勵社會資本廣泛參與海綿城市建設。公眾參與可以逐漸提高公眾對環境問題的認識。公眾意識對于雨洪管理的規劃設計和相關決策的民眾接受度至關重要[2]。公眾支持度是影響決策普及推廣成敗的重要因素，而支付意愿的定量評估是衡量公眾支持度的重要方法之一。

風險認知是個體對外界各種客觀風險的感受和認識[3]，是公眾對于特定風險采取逃避、改變或接受的行為決策依據。國外對基于風險認知支付意愿的相關研究起步較早， Sauter、Botzen分別通過對風暴、洪災等不同災種的保險支付意愿來探討降低災損服務的價值[4-5]；Casidy研究了風險認知對支付意愿的調節作用[6]。近年來，我國相關研究也逐漸興起，于洋研究了小概率氣候變化風險保險的支付意愿[7]；徐志華、劉婷婷分別研究了北京和山東地區居民改善空氣污染和降低健康風險的支付意愿[8-9]。

表1 建設試點進展情況

圖1 研究區域

圖2 研究框架

但現有研究多集中于人身健康風險，自然災害風險領域偏向于小概率或小范圍災害。對影響范圍廣、災損嚴重的洪澇災害風險鮮有涉及，對于公眾風險認知心理把握較為薄弱。在海綿城市建設背景下，公眾的洪澇風險態度、對海綿城市的認知及其行為決策是現代雨洪管理有效實施的基礎和保障。本文旨在通過評估公眾對海綿城市建設試點降低洪澇風險的支付意愿來探究影響公眾對海綿城市的支持度和參與意愿，利用結構方程模型（Structural Equation Model，SEM）善于測度社會心理變量，允許測量誤差，多變量、多路徑分析的優勢[10]，引入洪澇風險認知、海綿城市認知、滿意度、參與意愿、支付意愿等潛變量，構建支付決策模型。以江蘇省試點城市為實證案例，研究公眾支付意愿、影響因子及其作用機理。以期收集公眾對海綿城市的支持度，為海綿城市的進一步試點推廣，建立和健全公眾參與機制，完善建設保障機制提供建議。

1 研究范圍及研究區概況

江蘇省位于我國東部沿海中心位置，地處長江經濟帶，人均GDP、綜合競爭力、地區發展與民生指數（DLI）均居各省之首，是我國綜合發展水平最高的省份。江蘇省屬于季風氣候區，受臺風和梅雨影響降水量大，加之地勢平坦、河道縱橫、湖泊密布，暴雨洪澇災害易發性高、風險抗御復雜性大[11]。江蘇省于2014年起開始建設海綿城市，在2016年和2017年推進兩批14個省級試點城市，并制定階段性目標：2017年年底前，6個省轄市②6個省轄市分別包括首批試點的南京、蘇州、常州、徐州和第二批試點的連云港和宿遷。范圍內至少建成一處具有一定規模的綜合示范區，8個縣（市）建成一定數量的示范項目。江蘇省是全國最早開展海綿城市建設的省份之一，具有先試先行的示范意義。本文選取3個省轄試點城市——南京、蘇州、連云港作為研究對象（圖1），涵蓋蘇北、蘇南地區兩個批次的試點城市（表1）。

2 研究方法

2.1 研究框架

期望效用理論以個體作為“理性人”在風險條件下做出決策為假設前提[12]。個體在收入約束下追求效用最大化，通過主觀效用最大化的搭配選擇，使其在有限的預算范圍內取得最大的滿足感。個體的風險偏好，即面對風險采取的態度，取決于其對風險信息的掌握情況，可以反映出需求函數曲線的曲率[13]。個體依據既往災害經驗、現狀降低風險措施的滿意度，形成其對于降低風險的某環境物品的需求。結合其對該海綿城市降低洪澇風險能效的評估，決定其對海綿城市降低洪澇風險的支付意愿。因此，支付決策的考慮因素至少包括以下3個方面，據此構建基于公眾認知的支付意愿決策框架（圖2）。

表2 海綿城市支付意愿調查問卷

（1）個體的洪澇風險認知及其風險態度。感知到的洪澇災害發生頻度、強度，災損后果的擔憂程度，當前風險管控雨洪措施的滿意度都會影響其對待風險的態度，對風險損失的厭惡構成其愿意支付的動力。

（2）對海綿城市降低風險服務的認知。對海綿城市的了解程度、試點建設關注度、成效評價、負面影響評價、社區級項目參與意愿等主觀判斷構成其是否愿意支付海綿城市降低風險服務、支持海綿城市倡議，以及是否愿意參與海綿城市項目的重要因素。

（3）個體所受到的收入和認知水平的約束。在有限的認知水平條件下獲得個體認知偏好，在收入預算的約束條件下做出一定成本獲得最大化效用的合理選擇。

2.2 問卷設計與回收

本文遵循NOAA專家組提出的將條件價值評估法（CVM）應用于環境物品價值評估調查的指導原則來設計問卷[14]，具體包含以下4個部分（表2）。受訪者被要求根據其感受和認知，運用李克特量表法按1—5分從低到高對其評分。

根據《指導意見》，其建設目標是將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。而目前城市地面的雨水滲透率僅為20%—30%，按照短期和長期建設目標，設置在5年建設周期內減輕10%和50%洪澇災害的最低和最高參數指標。

核心問題為：如果海綿城市建設能夠在5年內有效減輕10%（情景一）/ 50%（情景二）的洪澇災害并顯著改善水環境，您愿意每年捐款多少支持海綿城市建設？

本次調研共計發放900份現場問卷和389份網絡問卷，回收1112份答卷，其中有823份現場問卷和389份網絡問卷。排除實地調研中核心信息缺失和矛盾的無效樣本，網絡問卷中篩選ID位于研究區域的受訪者作為有效樣本，最終收回984份有效答卷，有效回收率達88.49%。樣本的平均年齡為30—40歲，家庭規模為3.14人，家庭年收入為10—20萬，與2018年江蘇省統計年鑒數據中平均年齡36.1歲，家庭規模3.16人，家庭收入110676元基本相符，唯有學歷水平略高于江蘇省平均值。總體而言，調查樣本具有一定的代表性。

2.3 研究假設與模型構建

2.3.1 研究假設

本文依據研究框架中架構的支付決策機制，引入洪澇風險認知和現狀洪澇災害響應措施滿意度兩個潛變量來表征洪澇風險認知，引入海綿城市認知和社區級海綿項目參與意愿兩個潛變量來表征海綿城市部分，同時引入支付意愿潛變量，并做出以下6個研究假設。

H1：洪澇風險認知與支付意愿有正向因果關系；

H2：現狀雨洪措施滿意度與支付意愿有負向因果關系；

H3：社區級項目參與意愿與支付意愿有正向因果關系；

H4：海綿城市認知與支付意愿有正向因果關系；

H5：家庭年收入對支付意愿有正向因果關系[15-16]；

H6：受教育水平對支付意愿有正向因果關系。

2.3.2 模型構建

結構方程模型是一種驗證性多元統計方法，由結構模型和測量模型兩部分組成。測量模型表示顯變量及其相應的潛變量之間的相關關系，結構模型表示內生變量和外生變量之間潛在的因果關系。本文應用IBM SPSS Amos 24.0軟件來繪制因果關系路徑圖。

5個潛變量分別由一組顯變量進行表征，構建測量模型部分指標體系（表3）。

選取以上4個潛變量和2個顯變量（家庭年收入和受教育水平）作為因變量（海綿城市支付意愿）的影響因子，構建結構模型部分指標體系（表4）。

3 研究結果

3.1 海綿城市建設試點降低洪澇風險支付意愿

86%的受訪者對洪澇災害有不同程度的擔憂，41%的受訪者對現狀洪災響應措施不滿意。對于公眾而言，海綿城市是一個新興概念。42%的受訪者沒聽過，僅有28%的受訪者對試點情況有所關注，了解渠道主要通過移動互聯網。這反映了海綿城市相關信息普及度不高的事實。在瀏覽問卷中的海綿城市背景信息后，84%的受訪者表示愿意支付，77%的公眾愿意參與社區級項目建設。這表明大多數公眾支持海綿城市降低洪澇風險服務并期待更多了解和參與。

表5顯示了支付意愿分布情況，圖3顯示了總體支付意愿兩種情景對比情況。情景一中波動明顯，受訪者的平均支付意愿為95.52元/年，集中分布在50元或100元左右，其中約28%的受訪者愿意支付100元/年。情景二中分布相對均勻，平均為149.82元/年，集中在50—200元之間。南京和蘇州的支付意愿較高，連云港相對較低。仍有162位（約16%）受訪者拒絕支付，半數以上受訪者認為政府應該承擔所有成本，25%是因為經濟條件限制，只有17%是因為不看好發展前景。這表明社會資本參與、政府公眾成本共擔具有一定的可行性但也面臨一定的阻力。

表3 測量模型指標體系

表4 結構模型指標體系

3.2 支付意愿影響因素

3.2.1 模型和變量的解釋效力

為了深入分析城市間支付意愿影響因素差異性，分析過程按以下兩步進行：第一步，對江蘇省有效樣本進行影響因素分析；第二步，對不同城市支付意愿影響因素對比分析，將3個城市的樣本分別放入第一步的結構方程模型中進行分析。相應構建江蘇省、南京、蘇州、連云港4個結構相似、樣本量不同的結構方程模型，所有模型均擬合良好（表6），接受零假設，具有良好解釋效力。從模型系數的顯著性來看（圖4），除了現狀雨洪措施滿意度對支付意愿的作用系數以外，絕大多數系數均在0.001的水平上顯著，說明滿意度與支付意愿并無顯著相關性，但其余變量之間的作用均達到良好效果。

表5 兩個情景的支付意愿 (元/年)

圖3 支付意愿分布情況

3.2.2 顯變量對潛變量的解釋

測量模型部分，不同的顯變量對同一個潛變量有不同的解釋效力。災前預警對現狀雨洪措施滿意度的解釋力相對較弱，公眾更為重視災害過程中的應急響應措施和災后恢復重建措施。洪災頻率、強度和結果認知三者對洪澇風險認知的解釋力相對均衡且微弱。社區級項目參與意愿主要的解釋力來自于項目2、項目3和項目4，其中雨水罐儲水和透水路面改造有強正向作用力（回歸系數均大于0.8）。綠色屋頂改造的解釋力最低，說明社區項目中雨水罐儲水和透水路面改造最受歡迎，綠色屋頂改造的公眾參與熱情較低。海綿城市認知的解釋力均較弱，成效評價和關注度影響較弱，負面影響不顯著。

3.2.3 支付意愿影響因素分析

（1）江蘇省支付意愿影響因素

結構模型方面，不同的外生變量對支付意愿有不同的解釋效力。變量之間除了因果關系還存在相關關系，綜合系數的大小代表了作用力水平，系數符號代表了作用關系的正負向（表7）。洪澇風險認知與滿意度呈弱負相關，與參與意愿呈弱正相關。海綿城市認知與參與意愿之間呈強負相關。這與海綿城市認知潛變量的測量變量關注度、成效評價和負面影響的系數符號不一致有關。

潛變量方面，海綿城市認知的解釋力最高（綜合系數為-0.69），有直接而強烈的負向作用關系，假設四不成立。說明公眾對海綿城市的現狀認知阻礙而非有助于支付意愿的提升。目前試點關注度和成效評價較低，符合只有少量公眾關注的統計結果，也反映了試點建設周期長，成效顯示度低的事實。此外，洪澇風險認知和社區級項目參與意愿分別對支付意愿有中度（綜合系數0.48）和較弱（綜合系數0.34）的正向作用力，假設一和假設三成立。說明洪澇風險認知實質性影響了公眾決策偏好。雖然關注度較低，但公眾參與普遍存在降低洪澇風險的需求和參與基層海綿項目的訴求。此外，現狀洪澇響應措施滿意度與支付意愿并無顯著相關關系，假設二不成立。

顯變量方面，家庭年收入對支付意愿有微弱正相關（綜合系數0.23），假設五成立。受教育水平不能構成顯著的因果關系（綜合系數0.15），假設六不成立。不同于以往研究結果，本文發現在引入社會心理學變量后，認知類因素成為主要的影響因子，家庭年收入和學歷等社會經濟變量的作用效力微弱，無法構成支付決策的主要動力。

（2）不同城市支付意愿影響因素

表6 模型擬合效果評估

圖4 海綿城市支付意愿的路徑圖

表7 影響因子的綜合作用路徑系數（標準化）

不同城市的支付意愿影響因子也存在差異（表7）。海綿城市認知對于蘇州和連云港都是首要影響因子，而對南京的首要作用力來自于洪澇風險認知。蘇州的洪澇風險認知作用系數明顯低于其他兩個城市，滿意度的解釋效力也很低。這與江蘇省歷史洪澇災害時空分異情況有關，洪澇災害多發且較為嚴重的區域位于北部、東部以及沿江地區；災害少發且較輕的區域位于蘇南地區[18]。蘇州的客觀洪澇風險較低，與本文中公眾風險認知空間分異基本相符。此外，海綿城市認知在蘇州和連云港的反向作用力明顯，說明當地公眾對海綿城市建設試點的關注度低、印象不深或評價較低。這與試點建設進展水平有關，截至調查時間段（2018.1），南京市項目完成近半，蘇州、連云港剛剛起步，滯后于規劃預期。試點建設尚處于成長期，加之宣傳效果有限，導致公眾關注度普遍不高。此外，家庭年收入在連云港的影響程度相對較高，從經濟發展水平來看，連云港相較于其他兩個城市人均GDP差異較大，說明社會經濟發展水平越高，支付意愿越少受制于收入水平。

4 總結和建議

4.1 總結

在當前政府主導的海綿城市建設熱潮中，公眾意識薄弱、被動參與、參與程度低是海綿城市試點推廣的最大的障礙之一。公眾利益和民眾訴求在社區級海綿項目推進中起關鍵作用。因此，公眾支持程度和參與意愿是未來相關決策的重要依據。本文通過公眾對海綿城市支付意愿的實證研究，評估公眾對我國海綿城市建設試點的態度。

在江蘇省試點城市的實證案例中，42%的受訪者沒聽過海綿城市一詞，僅有28%的公眾關注試點建設，71%的居民認為試點建設成效不明顯，還有6%的公眾認為施工建設負面影響較大。表明現狀項目顯示度和公眾認知程度較低。盡管如此，海綿城市公眾支持度和參與意愿仍然很高，84%的公眾贊成海綿城市倡議，并在一定程度上愿意為海綿城市建設付費，77%的公眾愿意參與社區級海綿城市項目。首批試點城市南京和蘇州的公眾支付意愿略高于第二批試點的連云港。

海綿城市認知和洪澇風險認知是公眾對海綿城市降低洪澇風險支付意愿的主要影響因子，風險認知促進支付意愿提升，而海綿城市認知阻礙支付意愿達成。不同于已有研究結果，相較于態度認知類因素，收入、學歷等社會經濟因素的影響作用不明顯。這可能由于本文調查統計的是家庭而非個人年收入，也說明支付意愿只能代表公眾的參與意愿和支持態度，并非代表實際支付金額。研究表明，收入條件和認知水平的約束力只能通過對其認知能力和認知程度的限制產生間接影響。研究還發現，經濟繁榮地區居民較少受預算約束，而經濟發展相對滯后的地區更多地受制于經濟條件，研究區域中連云港居民受收入水平制約較大。

4.2 建議

第一，海綿城市普及程度和認知程度較低阻礙了公眾參與，相關部門應該加強宣傳教育。為公眾提供更加客觀透明的信息，為海綿城市的建設保障機制提供群眾基礎和民主監督。同時應該警惕項目建設周期長、施工不便給公眾生活造成的不良影響。

第二，風險溝通對引導和改善支付意愿有重要意義，通過有效的風險信息傳遞，關注公眾對洪澇事件的反應，加強對災害輿情的監督和引導，有序引導公眾正確地認知洪澇災害風險，有助于公眾對海綿城市參與積極度的提升。

第三，公眾普遍存在與切身利益相關的社區海綿項目參與訴求，尤其對雨水罐儲水熱情較高。可以借鑒國外道路截污掛籃、社區儲水罐、停車場儲水庫等雨水收集利用裝置的先進經驗，從社區雨水收集系統著手，提供公眾參與的平臺。在海綿城市老城區改造項目中，應關注公眾利益訴求，加強與公眾的溝通協作。

第四，部分城市在試點過程中存在照搬先進經驗，甚至有過度工程化、盲從化的傾向。應該因地制宜地探索適合地方特色的建設模式和方法，省級政策應該結合各地居民偏好和意愿給各個城市以針對性的指導。

此外，海綿項目缺乏有吸引力的收益點，應該加快海綿技術轉化，促進海綿新材料、新技術、新工藝的產業孵化，立足海綿工程景觀、休閑、生態等多元功能，推動“海綿+”旅游、文化、環保等產業發展，培育新的經濟增長點。