健康規(guī)劃實施制度與政策工具*
——美國的經(jīng)驗與啟示

孫佩錦 宋 彥 陸 偉 SUN Peijin, SONG Yan, LU Wei

0 引言

現(xiàn)代化進程導(dǎo)致的環(huán)境變化對人們的健康有巨大影響。在經(jīng)濟快速增長的新興經(jīng)濟體國家中，人們體力活動水平下降的幅度更加明顯[1]。據(jù)統(tǒng)計，中國大陸13億人體力活動水平的下降速度比其他任何國家都要快，在不到一代人的時間內(nèi)（18年）就降低了45%。有規(guī)律的體力活動對人的健康極有益處。在決定人類健康的各種因素中，人的行為對健康的影響作用約占35%，環(huán)境、社會和行為因素的總和對健康的影響占65%以上[2]。城市規(guī)劃是以地方為基礎(chǔ)的空間政策工具。只有采取有效的政策干預(yù)行動，才有可能最大限度地發(fā)揮城市環(huán)境中的健康益處[3]。

第九屆全球健康促進大會發(fā)布的《健康城市上海共識》致力于在城市治理中優(yōu)先考慮與健康相關(guān)的政策，為中國今后開展健康促進相關(guān)活動提供了良好契機[4]。如何采取行動為健康而規(guī)劃已成為當(dāng)前國內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域的熱點問題[5-7]。學(xué)者們已對國際上應(yīng)對健康問題的策略進行了一些總結(jié)，但是對于具體如何將健康元素納入政策與設(shè)計還缺乏深入探討。西方城市發(fā)展有一系列連續(xù)的決策過程，依據(jù)法規(guī)進行城市治理，并通過增長管理工具的控制開發(fā)對城市產(chǎn)生影響。

本文結(jié)合《健康城市上海共識》與美國健康總體規(guī)劃的實踐經(jīng)驗對健康規(guī)劃內(nèi)容進行定義。“健康城市”涵蓋了所有和健康相關(guān)的領(lǐng)域，如經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)生活和個人行為等，而健康規(guī)劃則關(guān)注用規(guī)劃手段促進健康的內(nèi)容，包括：健康的公平性、促進健康生活的環(huán)境設(shè)計、實施可持續(xù)和安全的食品政策、環(huán)境健康（清潔的空氣和水源）、心理健康與社會聯(lián)系、醫(yī)療和住房的可獲得性等。同時，本文圍繞健康規(guī)劃提出3個層面內(nèi)容：一是健康規(guī)劃的實施步驟，在規(guī)劃目標(biāo)中嵌入健康要求；二是健康規(guī)劃的實施工具，在目標(biāo)實施中運用規(guī)劃工具；三是健康規(guī)劃的實施機制，在規(guī)劃過程中體現(xiàn)健康目標(biāo)。通過以上理論和經(jīng)驗的總結(jié)，以期為我國健康規(guī)劃提供可以借鑒的經(jīng)驗。

1 健康規(guī)劃實施制度和政策導(dǎo)向

首先，健康規(guī)劃通過政策手段推行實施策略。政策包括促進健康的導(dǎo)則與原則，以及相關(guān)法律和法規(guī)。作為改善健康狀況的方法之一，政策比其他干預(yù)手段更有效率。目前，關(guān)于如何通過政策改善建成環(huán)境使其更有利于健康的研究逐步增多。然而，目前尚不明確哪些社區(qū)的干預(yù)措施能最有效地影響體力活動行為，因此，一些可以創(chuàng)造短期變化的措施的制定與實施也往往被忽視[8]。其次，對環(huán)境和政策研究的增多需要與不同研究人員和社會部門進行合作[9]。最后，研究成果轉(zhuǎn)化為政策只是實現(xiàn)健康規(guī)劃的眾多步驟之一。政策實施仍然面臨挑戰(zhàn)，而目前關(guān)于有效政策執(zhí)行的研究要遠少于對于政策制定的研究。政策執(zhí)行者也是政策成功的潛在解釋因素。政策實施執(zhí)行不力是普遍存在的問題。因此，政策實施是值得研究的課題[10]5。

1.1 健康規(guī)劃實施制度

本文以美國的健康規(guī)劃實施制度為例，解析如何將健康因素納入總體規(guī)劃與發(fā)展策略當(dāng)中，創(chuàng)建健康規(guī)劃步驟與流程。考慮健康因素的總體規(guī)劃應(yīng)包含3方面內(nèi)容：一是如何將健康支持政策納入總體規(guī)劃的建議中；二是跨學(xué)科合作關(guān)系的制度化策略；三是確保實施戰(zhàn)略在計劃初期即被嵌入政策中。健康總體規(guī)劃為規(guī)劃實施提供邏輯程序，為多方合作的建立提供操作步驟（表1）。

表1 健康規(guī)劃實施制度

第一，健康規(guī)劃從業(yè)者需要建立多學(xué)科、多部門的交流協(xié)作，調(diào)動社會資本、促成廣泛參與，從而為健康規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。分享規(guī)劃與健康之間關(guān)系的信息是多方參與的基礎(chǔ)；讓地方官員參與協(xié)調(diào)是促成多方合作關(guān)系的方式之一；融入政治資本可以促進多方利益相關(guān)者之間建立信任。第二，要重視數(shù)據(jù)分析在制定計劃和政策方面的作用，并通過基礎(chǔ)性評估來支撐總體規(guī)劃的政策方向。第三，要根據(jù)評估結(jié)果及時更新規(guī)劃以確保健康目標(biāo)得以實現(xiàn)。第四，規(guī)劃制度中確保健康目標(biāo)得以實施的方式即政策工具的應(yīng)用，也是健康規(guī)劃實施末端執(zhí)行最有力的一環(huán)。本文所述的“總體規(guī)劃”不局限于市域?qū)用娴目傮w規(guī)劃，也包括社區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃。在總體規(guī)劃中對健康結(jié)果產(chǎn)生影響的要素有很多，最重要的一項是土地使用，很多負面的健康結(jié)果都是因受到土地使用模式的直接影響而產(chǎn)生的。因此，健康規(guī)劃應(yīng)將城市設(shè)計政策納入土地使用中。城市設(shè)計可以在社區(qū)層面促進關(guān)于健康政策的設(shè)計，為典型的二維土地規(guī)劃增加第三個維度。

1.2 健康規(guī)劃政策導(dǎo)向

在健康規(guī)劃實施制度中如何將健康目標(biāo)納入總體規(guī)劃，這點尤為重要。通過在政策中納入健康理念，將健康目標(biāo)解析為可以具體操作的實施步驟，從而融入政策與總體規(guī)劃。健康目標(biāo)和政策應(yīng)與總體規(guī)劃目標(biāo)一致。健康規(guī)劃總體目標(biāo)的實施政策包括：在健康與規(guī)劃從業(yè)者間建立定期溝通的協(xié)作渠道，設(shè)定具體且可衡量的健康目標(biāo)；在活動中推廣最佳實踐模式，贊助影響社區(qū)健康的重大項目；通過新媒體途徑定期更新有關(guān)總體規(guī)劃實施和相關(guān)活動開展情況。健康目標(biāo)通常還包括提供體力活動的機會、健康食物的獲取、健康空氣與水環(huán)境、心理與身體健康等。具體的政策與規(guī)劃工具輔助可以有效地將目標(biāo)分解為靈活且便于實施的操作（表2）。目標(biāo)和政策旨在為總體規(guī)劃可以解決的健康問題提供思路，具體政策需要針對當(dāng)?shù)亟】敌枨筮M行調(diào)整。健康導(dǎo)向的總體規(guī)劃有不同的形式：有些地方選擇將公共健康政策放在土地利用、交通規(guī)劃或者經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)等非傳統(tǒng)城市規(guī)劃部門的章節(jié)，或者作為獨立章節(jié)[11]34；有些地方則單獨編制健康規(guī)劃[12-13]，一方面可以更好地體現(xiàn)健康目標(biāo)，另一方面將所有與健康相關(guān)的目標(biāo)限制在獨立單元中會增加實施的難度。

2 健康規(guī)劃政策工具及應(yīng)用

2.1 健康規(guī)劃政策工具

城市規(guī)劃法規(guī)是政策實施的重要內(nèi)容。已有研究證實，積極生活導(dǎo)向的區(qū)劃法規(guī)與體力活動之間存在積極聯(lián)系。政策法規(guī)的更新與改革對政策制定者來說是簡潔有效地促進混合利用的措施之一[14]。美國對公共健康的保護貫穿于整個區(qū)劃歷史。越來越多的社區(qū)正在設(shè)計新的區(qū)劃法規(guī)并簡化土地開發(fā)程序。區(qū)劃法規(guī)可以幫助確保建設(shè)密度、土地利用、交通導(dǎo)向、設(shè)施布局與步行路徑等有利于健康生活的重要方面。不同的規(guī)劃層級都可以通過政策實施工具促進健康規(guī)劃。本文從健康視角出發(fā)，介紹健康規(guī)劃實施中可以應(yīng)用的管理工具。目前已有大量文獻介紹美國區(qū)劃體系及工具，本文主要介紹部分國內(nèi)提及較少的規(guī)劃政策類工具，這些工具在健康規(guī)劃中有著廣泛的應(yīng)用（表2）。筆者根據(jù)其主要應(yīng)用分為4類：土地與空間管理、時間管理、服務(wù)設(shè)施管理及財稅管理，并通過實例解析形態(tài)控制工具在既有環(huán)境更新領(lǐng)域的應(yīng)用。

表2 健康目標(biāo)和實施政策

第一，土地與空間管理工具包括有條件使用（Conditional use tools）、統(tǒng)一發(fā)展條例（Unified development ordinance）和規(guī)劃單元開 發(fā)（Planned unit development ordinance）。一是有條件使用。其在健康規(guī)劃中有著廣泛且靈活的應(yīng)用。有條件使用可以確保土地利用與周圍土地用途的兼容性。“有條件”是指某些會對健康、安全、公共福祉造成損害，干擾周邊交通，或影響毗鄰環(huán)境的用途只有在符合相關(guān)規(guī)范與特定標(biāo)準(zhǔn)時才允許其建設(shè)或應(yīng)用，例如煙酒和快餐商店等。相對于較多銷售垃圾食品的便利店和快餐鋪，涵蓋豐富食物種類的大型超市能有效減少肥胖和高血壓的發(fā)生[15]。因此，健康規(guī)劃更推薦類似大型超市等有益居民身體健康的設(shè)施建設(shè)，而對不利居民健康的設(shè)施進行更多的限制。有條件區(qū)劃工具的審查主要問題包括：該用途與總體規(guī)劃的一致性，與周圍土地用途的兼容性，土地適宜性和項目設(shè)計是否提供足夠的公共服務(wù)設(shè)施，以及環(huán)境影響和緩解措施。例如，洛杉磯市某酒類銷售店鋪申請許可后歷經(jīng)兩年審查、4次聽證會才得以通過，并需要達到相關(guān)要求，包括店鋪土地使用提供至少10%的空間用于街道景觀、按面積比例提供停車場、不允許室外陳列等[16]。二是統(tǒng)一發(fā)展條例。其主要目的是將所有與開發(fā)和增長相關(guān)的法律法規(guī)合并到一個文檔中，簡化開發(fā)審批過程。例如，羅利市應(yīng)用統(tǒng)一發(fā)展條例制定基于環(huán)境背景的發(fā)展條例，用于土地混合使用、建筑高度控制和保護開放空間[17]。三是規(guī)劃單元開發(fā)。它是一種特殊類型的浮動疊加區(qū)，允許開發(fā)商在滿足整體社區(qū)密度和土地使用的前提下，不受現(xiàn)有區(qū)劃要求的約束。可以應(yīng)用于開放空間的保護和降低市政府的維護成本。

第二，時間管理工具主要指暫停和臨時發(fā)展條例（Moratoria and Interim Development Ordinances）。通過暫停發(fā)展活動以制止發(fā)展迅速或計劃不足的開放活動產(chǎn)生的負面作用。公共健康的很多問題來源于傳統(tǒng)區(qū)劃中不受管制的土地利用帶來的負面影響。在這些土地利用的長期影響尚未被完全了解的情況下，該條例可以克服時間問題。但其使用仍面臨許多程序上的法律挑戰(zhàn)及與其他利益的博弈。例如，Whatcom縣在2016年通過一項緊急禁令阻止未經(jīng)提煉的化石燃料的流通。通過暫停工程實施，幫助社區(qū)維護環(huán)境健康[18]。但在實際應(yīng)用中，健康規(guī)劃通常需要權(quán)衡考慮健康與其他發(fā)展的協(xié)調(diào)。

第三，服務(wù)設(shè)施管理包括充足設(shè)施條例（Adequate facilities ordinances，AFOs）、包含性區(qū)劃（Inclusionary zoning）和優(yōu)先資助區(qū)（Priority funding area）。一是充足設(shè)施條例，要求現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施足以承載市政的新發(fā)展。如果現(xiàn)有的公共設(shè)施不足，開發(fā)商需要在開發(fā)之前采取措施適應(yīng)需求。公共設(shè)施包括供水設(shè)施、污水設(shè)施、消防設(shè)施、公園、學(xué)校和街道。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施沒有達到充足設(shè)施條例中建立的標(biāo)準(zhǔn)時，建設(shè)會被暫停直到基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備就緒。通常只有通過開發(fā)商支付影響費（Impact fees）的方式才能取消這些延期。影響費是對新開發(fā)項目征收的費用，用于提供額外的公共設(shè)施來減輕當(dāng)?shù)厮痉ㄝ爡^(qū)的經(jīng)濟負擔(dān)。影響費是開發(fā)審批過程的一部分，通過監(jiān)管權(quán)而非征稅權(quán)對影響費進行授權(quán)。影響費與具體用途掛鉤，不被認為是一種稅收，因此廣受歡迎。二是包含性區(qū)劃，要求開發(fā)商為中低收入群體提供可負擔(dān)的住房，相應(yīng)地也會獲得密度獎勵、費用減免或加快審批等。三是優(yōu)先資助區(qū)，聚焦特定的地理區(qū)域進行優(yōu)先資助，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展。例如，馬里蘭市通過優(yōu)先資助區(qū)政策，嚴(yán)格限制在缺乏排水設(shè)施或在未來10年內(nèi)沒有污水處理計劃的地區(qū)的居住發(fā)展[19]。

圖1 哥倫比亞派克區(qū)商業(yè)街形式準(zhǔn)則

圖2 阿什維爾濱河藝術(shù)區(qū)居住區(qū)沿街公共空間示意圖

第四，財稅工具包括稅收增值融資（Tax increment financing）和稅收優(yōu)惠政策（Preferential taxation）。一是稅收增值融資，一種對批準(zhǔn)用于發(fā)展或更新領(lǐng)域的公共投資進行融資的方法。基礎(chǔ)設(shè)施改進或項目開發(fā)是基于未來預(yù)期財產(chǎn)價值增加而得到資助的。稅收增值融資是為了讓地方政府發(fā)行債券來改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提供激勵機制以吸引私人投資到被忽視的社區(qū)或者欠發(fā)展的地方。但是其經(jīng)營質(zhì)量會嚴(yán)重影響到該地區(qū)的未來發(fā)展。二是稅收優(yōu)惠政策主要用來保護耕地，還可用于保護林地、開放空間和娛樂用地。

2.2 規(guī)劃工具應(yīng)用實例

本文從健康規(guī)劃的角度關(guān)注既有環(huán)境更新項目，通過實例解析在地方層面上的形態(tài)控制準(zhǔn)則（Form-based code, FBC）如何落實上位規(guī)劃并控制城市設(shè)計。相對于政策類工具，F(xiàn)BC強調(diào)場所營造和公共空間管理，通過與社區(qū)特征相契合，形成具有歸屬感且結(jié)構(gòu)緊湊、混合使用、行人友好、健康充滿活力的社區(qū)發(fā)展模式[20]。形態(tài)控制準(zhǔn)則與城市設(shè)計導(dǎo)則的本質(zhì)區(qū)別是其具有法律效力。形態(tài)控制準(zhǔn)則有3種不同的實施策略，強制性、選擇性和混合性。選擇性和混合性FBC相對于標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃更實用，規(guī)模較小、更易實施，在公共投入和專業(yè)設(shè)計方面投資較少。混合性FBC作為區(qū)劃的補充設(shè)計導(dǎo)則是目前最常用的方法。

（1）案例一：小城鎮(zhèn)主要商業(yè)街更新項目

維吉尼亞州阿靈頓市是最早通過FBC來振興既有社區(qū)的城市之一。該市的主要商業(yè)區(qū)派克區(qū)通過FBC來創(chuàng)造可步行的社區(qū)，通過形態(tài)控制鼓勵混合利用，并著力打造一條充滿活力的主要商業(yè)街。政府部門應(yīng)用兩種FBC來幫助實現(xiàn)社區(qū)目標(biāo)（圖1）。一是商業(yè)FBC，分為4個不同層級：主要商業(yè)大街、主要街道、地方性街道和住區(qū)街道。街道設(shè)計準(zhǔn)則在交通規(guī)劃的典型街道截面規(guī)定了街邊行道樹的種植面積與種類、柵欄座椅等其他街道設(shè)施、人行道設(shè)計鋪裝、街邊綠化與街道停車要求等。建筑準(zhǔn)則包括立面、屋頂、陽臺、門窗、標(biāo)志、燈光等。另外，主要商業(yè)地區(qū)有特殊區(qū)域的疊加區(qū)劃[22]。二是居住FBC，包括總體目標(biāo)、審批程序、控制性規(guī)劃內(nèi)容與形態(tài)控制標(biāo)準(zhǔn)。形態(tài)層面標(biāo)準(zhǔn)包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（綠色建筑、混合使用等），街道空間（步行道與街景、廣場與小公園等），建筑形式（材料、立面、門窗、籬笆、標(biāo)志），保護區(qū)，停車要求，建筑使用（可負擔(dān)住房與其激勵政策）[23]。超過4000平方英尺（約371.61 m2）的區(qū)域需要特殊FBC應(yīng)用許可。FBC為區(qū)劃過程提供更多可預(yù)測性，并在審批程序上為開發(fā)商節(jié)省時間。

（2）案例二：濱河藝術(shù)區(qū)總體規(guī)劃落實項目

北卡羅來納州阿什維爾市的河川藝術(shù)區(qū)歷時3年，通過創(chuàng)建FBC來落實上位規(guī)劃，包括《城市發(fā)展規(guī)劃2025》 《濱江發(fā)展規(guī)劃》和《濱江更新規(guī)劃》。FBC的目的是維護地區(qū)的工業(yè)和創(chuàng)意藝術(shù)；支持現(xiàn)有建筑物的適應(yīng)性再利用；平衡慢行交通；應(yīng)用防洪防災(zāi)要求，提高建筑的建設(shè)彈性；允許開發(fā)強度提高以支持未來的基礎(chǔ)設(shè)施改善。FBC中適用于所有區(qū)域的控制內(nèi)容包括建筑形態(tài)控制和設(shè)計控制（表3）。部分城市設(shè)計內(nèi)容針對不同的地區(qū)有不同的指標(biāo)要求，以其中某居住用地沿街公共區(qū)域為例（圖2），ABC代表沿街立面的透明度，F(xiàn)BC要求首層最小達到30%，頂層最小20%。DEF代表建筑高度，分別為地勢高度、首層層高和其他層高的最小值。GH要求建筑入口朝向主要街道，并限制入口間最大距離。I為建筑后退距離。JK為街道景觀，規(guī)定了步行道和綠化帶的最小寬度[24]24。

表3 FBC通用控制內(nèi)容

圖3 健康規(guī)劃合作機制資料來源：筆者根據(jù)參考文獻[28]改繪。

3 健康規(guī)劃合作機制

多方參與是健康規(guī)劃實施的關(guān)鍵因素。合作機制應(yīng)該建立在整個規(guī)劃更新過程中（圖3）。城市規(guī)劃師、健康從業(yè)人員、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人、專家和顧問、慈善組織和地方政府都有責(zé)任確保總體規(guī)劃反映社區(qū)健康目標(biāo)。政策制定者和健康從業(yè)人員通常依賴城市規(guī)劃師和設(shè)計師將他們的想法付諸實踐。因此，健康從業(yè)人員、城市規(guī)劃師和政策制定者之間建立有效的合作機制是政策實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。許多提倡健康規(guī)劃和設(shè)計理念的人都依賴美學(xué)或社區(qū)發(fā)展的觀點（比如“新城市主義”），但基于健康和經(jīng)濟的論點對決策者與投資方來說可能更有說服力。如果研究表明一個步行性良好的城市的運行成本低于一個以汽車為導(dǎo)向城市的運行成本，那將有助于城市將公共資金投資于步行和交通服務(wù)[25]。城市規(guī)劃人員應(yīng)和當(dāng)?shù)貎?yōu)先考慮健康因素的投資方協(xié)同工作以促進健康規(guī)劃政策的實施[26]。

公眾意愿傾聽與解釋的過程也是公共政策發(fā)揮化解社會矛盾作用的重要途徑[27]。已有研究表明，公眾對于政策的支持態(tài)度也與其體力活動的程度相關(guān)。但是居民采取行動的態(tài)度和意愿會隨著個體社會經(jīng)濟特征不同而有所不同[28]。對于公眾支持度很低的社區(qū)可以采取措施，教育其居民環(huán)境與體力活動的關(guān)聯(lián)、體力活動與健康的重要性，鼓勵居民參與社區(qū)建設(shè)，更積極地生活。面向公眾的宣傳教育也是推動公眾健康非常重要的部分。

4 對健康規(guī)劃的啟示

（1）健康規(guī)劃實施制度的建立是統(tǒng)籌解決健康問題的基礎(chǔ)

健康問題日趨復(fù)雜且無法避免。實現(xiàn)健康規(guī)劃的障礙包括投資不足、社區(qū)意識較低、跨部門政策協(xié)調(diào)受限、缺乏監(jiān)管等[30]。參與方的利益博弈也是掣肘健康規(guī)劃實施的影響因素之一。這些問題的解決需要創(chuàng)新的解決方案、新的政策范例以及打破政府的固有限制以推進跨學(xué)科和跨部門溝通的結(jié)構(gòu)，并將健康理念融入規(guī)劃發(fā)展的整個過程以形成文化傳承。健康規(guī)劃不是短期的解決方案，需要建立相應(yīng)的實施制度，并通過促進多方協(xié)作以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果居民、企業(yè)和其他利益相關(guān)方已經(jīng)支持并開展健康規(guī)劃，即使在政府更迭時也可以增加持續(xù)實施的機會。

（2）在健康規(guī)劃目標(biāo)實施過程中靈活應(yīng)用管理工具

將健康理念付諸實踐的關(guān)鍵在于依托城市規(guī)劃的實施管理機制。由于健康理念的內(nèi)容較為廣泛，健康規(guī)劃實施工具包含土地與空間管理、時間管理、服務(wù)設(shè)施與財稅等多方面的內(nèi)容。健康規(guī)劃中大量的社會經(jīng)濟要素很難統(tǒng)一精準(zhǔn)地定位和量化，這也是在我國規(guī)劃管理的剛性指標(biāo)背景下實施管控的難點。控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是目前國內(nèi)進行規(guī)劃建設(shè)許可的核心依據(jù)，健康規(guī)劃的政策工具必然要與現(xiàn)有的規(guī)劃制度相結(jié)合。美國的規(guī)劃管理工具拓寬了傳統(tǒng)區(qū)劃控制的范圍，內(nèi)容遠大于指標(biāo)要求，在公共設(shè)施、城市形態(tài)、社會問題等方面均有涉及[31]。我國的控規(guī)借鑒了美國區(qū)劃的方法，但是在靈活性與控制內(nèi)容方面都有待提高。健康規(guī)劃目標(biāo)實施可以在控規(guī)層面建立規(guī)劃設(shè)計條件研究機制。在符合控規(guī)要求的前提下引入專項分析內(nèi)容或者作為獨立單元，對不同地區(qū)的實施機制進行區(qū)分，提前介入研究。例如美國規(guī)劃單元開發(fā)允許開發(fā)商滿足整體社區(qū)密度和土地使用而不受現(xiàn)有區(qū)劃要求的約束。此外，健康規(guī)劃目標(biāo)實施可以在修建性詳細規(guī)劃中參照相應(yīng)的專項管理內(nèi)容加入硬性指標(biāo)。例如根據(jù)“充足設(shè)施條例”要求開發(fā)商在所有新開發(fā)項目中為行人建造基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)“形式準(zhǔn)則”使用交通安寧要素如庭院、遮蔭蓬、街頭樹木來改善街道的安全性和使用感受等。專項的管理方式可以強化空間保護管理，可以為規(guī)劃過程中的編制和審批提供更靈活和高效的方式。

（3）在所有政策中貫徹健康理念，在規(guī)劃過程中體現(xiàn)健康目標(biāo)

將健康納入各部門政策領(lǐng)域，并確保所有決策者在政策制定過程中了解各種政策選擇的健康后果。在所有政策中貫徹健康理念，在健康社區(qū)的決策中明確指標(biāo)、確定責(zé)任、分清輕重緩急，將健康作為優(yōu)先解決事項。實施制度為健康規(guī)劃的實現(xiàn)提供邏輯思路，明確促進健康的規(guī)劃內(nèi)容與操作步驟，并為多方合作創(chuàng)造條件。政策中貫徹健康理念與實施制度相輔相成。我國應(yīng)立法要求規(guī)劃將公共健康作為目標(biāo)，并制定相應(yīng)的法規(guī)法律。此外，還應(yīng)靈活地運用規(guī)劃管理工具，發(fā)揮規(guī)劃的政策屬性。通過完善健康支持網(wǎng)絡(luò)、制度化發(fā)展、建立社會規(guī)制，最終會建設(shè)出更健康的社區(qū)。

5 結(jié)語

當(dāng)前我國健康城市建設(shè)的關(guān)鍵問題是如何建立健全實施機制。我國健康城市建設(shè)采用的是政府主導(dǎo)、部門協(xié)作的社會參與機制，與西方國家以非政府組織為主推動健康城市的模式有所不同，我國政府是健康城市建設(shè)的主導(dǎo)者和實施者。然而，社會組織、研究機構(gòu)和公眾同樣應(yīng)該是健康城市建設(shè)的參與者。因此，本文從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，規(guī)避政策執(zhí)行中的問題與矛盾，提出促進多方協(xié)作的發(fā)展模式，借用法定效應(yīng)的規(guī)劃管理工具助力政策實施，從而建立相對穩(wěn)定的健康規(guī)劃實施與管理機制。