注冊會計師視角下的減稅降費政策成效研究

●秦 聞

一、減稅降費調查的研究背景

減稅降費是中央部署的重大政策。2018年國務院第一次常務會議指出，要以簡政減稅降費為重點進一步優化營商環境，解放生產力、提高綜合競爭力。全國財政工作會議明確，2018年要繼續實施減稅降費政策，進一步減輕企業負擔。政策實施以來，企業總體上認可減稅降費的效果，但是輿論中不時出現的一些質疑聲也不容忽視。這促使筆者作進一步的客觀調查。

注冊會計師依法接受委托，獨立執業，為企業提供審計服務。作為深入經濟一線的專業群體，注冊會計師直接面對社會各行各業，熟悉所審計企業的經營成果和財務狀況，掌握大量微觀經濟活動信息和動向，對減稅降費政策出臺前后企業的稅費負擔輕重變化有著相當直觀的感受。從注冊會計師角度反映減稅降費政策在企業的實際執行效果，既能避免與相關部門大多從企業著手可能開展的調查重復，又能從不同角度為決策層提供更多參考。

為此，筆者選擇從注冊會計師視角，以個人直觀感受為切入點，以定性分析為主要研究方式，對減稅降費政策在企業的實際執行效果進行了抽樣調查。筆者認為，一名注冊會計師對減稅降費政策在企業實際執行效果的感受和評價是主觀的，可能有失偏頗，但是一千多名注冊會計師對于同一問題的直觀判斷，從統計學角度可以較為客觀地反映總體情況和方向性問題，有利于跳出細枝末節的局限，從更高的視角評估分析減稅降費政策的總體執行效果和問題成因，從而提出相關改進建議。

此次調查采用實名制，共抽樣1001名注冊會計師開展問卷調查并留下聯系方式供后續電話詢問，涉及的被審企業遍及全國，共計13877家。調查內容涉及減稅降費政策在企業的普及程度、政策總體執行效果、政策效果不明顯的主要原因以及意見建議等11個問題。調查工作得到受訪注冊會計師的高度重視，發放調查問卷1020份，收回有效問卷1001份，有476位注冊會計師以書面形式提出意見建議532條，共計22000多字。該項調查工作得到了相關會計師事務所的支持。

二、減稅降費調查中發現的問題及原因分析

（一）政策普及程度一般，宣傳仍需加強

調查發現，76.32%的注冊會計師認為企業對國家陸續出臺的一系列減稅降費政策“一般了解”，認為企業對這些政策 “非常了解”的注冊會計師只有17.08%，另有6.19%、0.40%的注冊會計師認為企業 “較少了解”“基本不知道”。在最新出臺的幾項減稅降費政策中，只有簡并降低增值稅稅率和加大研發費用稅前加計扣除政策力度兩項優惠政策，企業知悉程度較高，分別為76.22%和72.53%，其他如擴大固定資產加速折舊稅收優惠范圍、股權激勵和技術入股遞延納稅政策、擴大小微企業稅收優惠政策范圍、提高科技型中小企業研發費用稅前加計扣除比例、取消暫?；驕p征部分政府性基金和行政性收費等優惠政策在企業的普及度均不足50%。

究其主要原因，一方面政府端減稅降費政策“密集轟炸”，另一方面企業端不知道、不了解、不掌握。從問卷調查和電話追訪獲得的主要原因有三點：一是宣傳力度不夠。企業不能及時知曉新出臺、新調整、新擴大的減稅降費政策，特別是政策在操作環節的具體規定；且越是小微企業，由于其在資源、信息、監管方面的劣勢，政策傳導時間越是滯后。二是宣傳廣度不夠?，F狀主要是由稅務部門等政府機關向企業（一般是財務人員）告知。但不少企業的財務人員本身能力有限，還可能有 “多一事不如少一事”的想法，致使企業管理層對政策的知曉度大打折扣。三是宣傳準度不夠。減稅降費政策出臺更新較快，且表述相對專業，不少政策具有明顯的受益邊界，需要信息靈敏且較為專業的人士方能準確把握。不少企業（特別是小微企業）客觀上沒有足夠的技術力量去把握那些較為復雜的優惠政策，主觀上認為申請手續繁瑣且受益金額較小，自愿放棄享受，限制了政策普及的充分度。

（二）減稅政策初見成效，執行尚待改進

根據調研反映，33.07%的注冊會計師認為減稅政策在企業的總體執行效果 “明顯”，64.23%的注冊會計師認為效果“一般”，認為效果“略有”“較差”的注冊會計師僅占1.60%、1.10%。在認為減稅政策效果“一般”“略有”“較差”的注冊會計師中，70.01%的人肯定了政策設計，認為主要是在執行環節出了問題，影響了政策發揮作用。

從政策類型來看，認為減并、降低稅率等稅率優惠政策效果明顯的注冊會計師最多，占45.65%；其次是免征、減半征收等所得優惠政策，占32.77%；認為加速折舊、加計扣除、投資抵扣等扣除優惠政策和收入免稅、收入打折等收入優惠政策效果明顯的注冊會計師只有16.88%、13.49%。這說明越是淺顯易懂、管理簡單、計算方便的稅收優惠政策，越是受到企業歡迎。

認為減稅政策效果“一般”“略有”“較差”的注冊會計師，所反饋的政策沒有發揮作用的原因，筆者總結為兩個方面：一是43.00%的注冊會計師認為政策雖好，但落實上打折扣。反映最集中的就是企業在向稅務部門申請享受稅收優惠政策時，申報材料多、審批流程長、要求不統一等問題仍然普遍存在，增加了企業的運營成本和資金負擔，希望壓縮流程、簡化材料、明確要求的呼聲很高。另外，不同地區稅務部門對于應稅免稅收入劃分及成本費用分攤、增值稅進項稅額抵扣、企業所得稅稅前扣除等技術性問題的處理方式不一，有的寬松有的嚴格，也影響了稅收優惠政策的實際執行效果；二是25.03%的注冊會計師認為減稅內容針對性不足，不是企業最為需要的，對企業來說可有可無。有的稅收優惠政策的前提，是企業必須有繳稅的利潤，否則政策作用之力觸及不到。如小微企業減半征收企業所得稅年應納稅所得額上限，從50萬元提高到100萬元的政策，由于許多小微企業經營狀況非常一般，甚至長期在盈虧平衡點徘徊，即便再提高幾倍應納稅所得額上限也與其無關，因此，這類企業更希望享受流轉稅優惠。有的政策目前限定于部分行業，需進一步擴大受益面。如項目建設期長、投資額大的企業，最需要及時退還留抵的進項稅額，減輕資金壓力，但此類政策目前只限于部分行業，并非所有企業都能享受。

（三）降費政策同受肯定，背負較多期待

調查顯示，28.47%的注冊會計師認為降費政策在企業的總體執行效果 “明顯”，67.63%的注冊會計師認為效果“一般”，認為效果“略有”“較差”的注冊會計師僅占2.90%、1.00%，與減稅政策執行效果的數據基本一致。

59.04%的注冊會計師認為企業2017年繳納的政府性基金、行政事業性收費和其他涉企收費與2016年相比“略有下降”，23.98%的注冊會計師認為“基本持平”，而認為“明顯下降”的注冊會計師只有16.38%，還有0.60%的注冊會計師認為企業2017年繳納的政府性基金、行政事業性收費和其他涉企收費與2016年相比“不降反升”。

從調查問卷、電話追訪的情況看，注冊會計師認為降費成效一般的根本原因是社保費用大幅度稀釋了降費政策紅利，造成企業覺得收費負擔沒有減輕。

受訪的注冊會計師反映，稅收對于企業是有了生意才需繳納，社保費則是沒有生意也要繳納，因此，尤其是中小型企業，對于社保費用負擔大的感受會特別強烈，對降費的期望也比減稅更高。社保費用實際并不屬于政府性基金或行政性收費，但對企業來說，也是一種政府要求強制繳納的費用，且具有金額較大（法定比率約占企業人力成本的40%）、逐年上漲（每年會隨著最低工資的上漲而上漲）、真金白銀（每個月都會有穩定的現金流出）三大特點，是企業所認為的最大的“費”。對絕大部分企業而言，其他政府性基金、行政性收費的征收總額與社保費用相比完全不在一個數量級上，即使全部減免也難以讓企業切實感受到政府收費的明顯減少，讓企業對降費政策產生“風聲大、雨點小”錯覺。進一步說，如果企業沒有社保繳費負擔重的感覺，那么對減稅降費的評價會更加積極。

（四）“玩花樣”現象較少，中介社團收費較多

李克強總理在國務院常務會議上明確要求有關部門，要嚴查簡政放權改革中“玩花樣”等現象。為此，筆者在調查問卷中專門設計了“已經取消暫停的政府性基金、行政事業性收費是否‘改頭換面’成經營性收費或者其他收費”一題。調查結果令人較為滿意，分別有44.75%、34.47%的注冊會計師認為“基本沒有”“較少有”變相收費問題，只有19.18%、1.60%的注冊會計師認為“有部分”“有較多”變相收費問題，以往屢禁不止的違規收費行為得到遏制，政府誠信形象進一步加強。

但是，對于“企業是否承擔了由中介機構和社會團體等收取的資質認定、資格考試、行業競賽、評比表彰、中介服務等收費”一題，只有19.38%、16.78%的注冊會計師認為“較少承擔”“基本不承擔”，有49.15%的注冊會計師認為“有的承擔、有的不承擔”，認為“普遍承擔”的注冊會計師仍有14.69%，或許其中有著行政權力的影子。進一步的電話追訪顯示，行業協會的會費、評比費用構成非政府性收費的主要內容，雖然整體上金額較小，未對企業經營成本造成重大影響，但名目較多，給企業帶來收費繁多的主觀感受。

三、推進減稅降費的幾大著力點

基于上述調查，政策普及度一般、政策落實打折扣、政策針對性不足，是目前影響減稅降費政策總體執行效果的三個主要原因，需要在政策制定、執行和宣傳等層面，進一步貫徹落實習近平總書記關于減輕企業負擔工作的重要批示指示精神和李克強總理關于“放管服”的改革要求，盡快補足工作中的短板，最大限度地釋放減稅降費政策紅利。

表1 企業減稅降費調查情況表

（一）減稅需要簡化流程，提高放管結合能力

企業申請享受減稅政策材料多、要求高、時間長的通病之所以遲遲得不到改善，除了極個別政府工作人員徇私牟利外，更主要是因為相關政府部門不敢放、不會放、怕出事，仍舊過多依賴事前審核審批，事中事后監管機制不健全。例如，稅務部門為防止部分企業弄虛作假，在稅收優惠審批環節，要求申請企業提供大量資料，設置了嚴格的審批條件、嚴密的審批程序，用于防范企業偷逃稅款的風險和自身的行政審批風險，導致市場上多數誠信企業要為少數失信企業的不良行為“買單”，形成企業在申請一項稅收優惠政策前，要先權衡需要付出的申請成本與可能獲得稅收減免的金額大小，以此決定是否申請該項稅收優惠的“怪相”。

（二）降費需要更大力度，直面改革難點問題

雖然近年來從中央到地方，各級政府已經大幅度削減了政府收費項目，但是對于絕大多數企業來說，社?！拔咫U一金”、教育費附加和對口行業協會的會費，每年至少需要承擔近十個固定收費項目，再加上其他經營服務性收費，一家企業面對少則十幾項、多則二三十項收費項目，造成收費項目還是太多的第一感覺，加重企業心理負擔。一般來說，企業不會區分行政性收費或經營服務性收費，而往往將會費、欠薪保障金、交易行為管理費等全部視為政府收費或有政府背景的收費。尚未取消的政府性基金、行政事業性收費、經營服務性收費以及其他涉企收費，都是改革進入深水區后剩下的“難啃的硬骨頭”，需以更大的決心、更大的力度加以解決。

（三）政策需要簡便易行，降低企業操作難度

減稅降費政策林林總總，市場企業主體千千萬萬，同一企業在不同時期的政策需求也不盡相同，應針對主要矛盾設計減稅降費政策。從實踐看，小微企業數量眾多，吸納就業能力強，但與大中型企業相比，管理水平較低，市場抗風險能力較弱，這些企業既沒有過多的精力研究政策準備材料，更沒有實力聘請專業的中介機構出謀劃策，因此更需要政策精準扶持，相關的政策設計應考慮盡量簡便易行，甚至可以直接在金稅系統中設置相關程序，使得企業無需申請即可享受，真正讓政策落到實處。

（四）宣傳需要更強有力，全面反映真實情況

從企業維度來看，減稅降費效果不夠明顯的呼聲存在相當的偏差，不能代表全貌。一方面，享受政策優惠的企業往往默不發聲，沒有享受或較少享受的企業則時常在各種場合、各種渠道表達自己的不滿。這是人們的心理使然，也是習慣使然。但是，這確實會在一定程度上綁架社會輿論，導致媒體上飄蕩著“中國企業稅費負擔重”的聲音，但實際上，無論是作為第三方的注冊會計師還是企業反饋的情況，與此種聲音都并不一致。另一方面，逃稅難度增加后產生錯誤認識。全面推開“營改增”后，增值稅稅制內含的制衡原理使得偷逃流轉稅難度增加，加上“金稅工程三期”上線，提高了稅收征管能力，有些企業原可逃掉的稅款逃不掉了，拉低了減稅的一部分金額，個別企業的納稅額甚至不減反增，這種錯誤認識抵消了政策效果。

四、減稅降費相關政策建議

（一）政策制定方面

1、更加精準發力，再降社保繳費。減稅政策可結合稅制改革的需要穩步推進；降費政策建議進一步加大清理力度，最大限度地減少收費項目、縮小收費范圍、降低收費標準。社保費用征收模式調整后，應考慮政策與政策執行實際上存在的差異，按照精算平衡的原則，與時俱進地推出降低社保費率的政策。

2、更加規范統一，壓縮自由裁量。不斷修訂完善應稅免稅收入劃分及成本費用分攤、增值稅進項稅額抵扣、企業所得稅稅前扣除等技術性問題，規范權力運行，盡量避免減稅降費政策在執行環節因不同地區不同部門的不同理解而打折扣，影響政策成效。

3、更加簡便易行，減輕企業負擔。從制度設計上，要站在企業角度突出減稅降費政策從企業申請、行政審批到落實兌現等各個環節的便利性，盡量減少企業為享受政策所需投入的時間、精力等程序性成本，避免在減負的同時額外增加企業負擔。

（二）政策落實方面

1、加強宣傳普及，優化服務意識。一是充分利用網站、電子郵件、微信等“互聯網+”平臺，依托社區等載體，邀請人大代表和中介機構，組織財稅部門和企業，宣講政策，拓寬宣傳廣度；二是針對各類別企業生產經營和財務管理的特點，采用靈活多樣的形式普及政策，增加頻次，加大宣傳力度；三是本著“讓外行人看得懂”的目標，分類梳理制造業、服務業、初創期、成熟期、小微型、大中型等不同類型企業適用的政策，通過申報指南、案例講解等，將較為抽象的規范化語言轉化為淺顯易懂的話語，提高宣傳準度。

2、簡化程序材料，提升監管水平。結合各項業務實際，在事前審批環節最大限度地簡化申請流程、削減申報材料、縮短審批時間，梳理分析、精確劃分各項業務“一定要”和“可以要”的環節和資料，不斷增強主動服務企業意識，“把麻煩和風險留給政府，把方便和實惠留給企業”。建立健全覆蓋全過程的監管機制，加強事中事后監管，加大對違法違規企業的懲處力度和監管強度，形成誠實守信的市場氛圍。

3、注重調查督導，狠抓政策落實。深入企業調查摸底，認真傾聽基層聲音，及時研究解決減稅降費政策在實際執行中出現的具體問題，問需于企業、問計于企業。加強對各級政府部門落實減稅降費政策情況的監督檢查，壓實主體責任，既要總結推廣好的經驗做法，也要批評通報不作為、亂作為問題。■