全面實施預算績效管理的要點、難點與推進思路

●李承宏

隨著社會轉型發展，社會公眾對財政資金使用效率問題的關注逐步凸顯，預算績效管理是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，為此有必要實施預算績效管理。2017年黨的十九大報告首次提出 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年政府工作報告要求“全面實施預算績效管理，使財政資金花得其所，用得安全”。2018年9月1日《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（下簡稱《意見》）正式公布，對接十九大報告和政府工作報告的要求，基于現行預算績效管理中存在的一些突出問題，為加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系進行頂層設計，具有重要的指導意義，也是政府治理和預算管理的深刻變革。盡管以問題為導向，有利于全面預算績效管理的推進，但是仍然不能忽視其中的一些難點和障礙，只有重視和跨越這些障礙，才能夠更順利地進行全面實施預算績效管理。本文首先梳理了全面實施預算績效管理的要點，然后分析了實施中的難度和障礙，并據此提出對策建議。

一、全面實施預算績效管理的要點

預算績效管理是將績效管理理念、績效管理方法融入預算管理的全過程。全面實施預算績效管理的最突出之處是“全面”，按照《意見》，全面包括三個方面：全方位、全過程和全覆蓋，即將會以預算制度為基礎，構建全方位、全覆蓋、全過程的預算績效管理體系（胡曉東等，2018）。梳理出其中幾個關鍵要點包括：

（一）“全方位”是從空間上的預算主體來進行界定

這一界定將所有的預算分為三類：各級政府預算、所有部門和單位預算以及全部政策和項目預算，全方位就是將這三類預算全都納入績效管理，這是對預算績效管理的一次重大推進。從我國預算績效管理發展歷程來看，之前我國預算績效管理帶有地域性、行業性、部分性等特征（胡曉東等，2018），主要包括項目預算績效、政策績效等方面，而且主要是財政支出績效。“全方位”是將預算管理的范圍延伸到部門預算、單位預算直至各級政府預算，而且將支出預算擴大到收支預算，將轉移支付擴大到地方財政綜合運行，這樣就將各級政府所有預算全面納入績效管理，這意味著所有的財政收入甚至債務收入都需要績效管理，提升績效管理層級，全面統籌和優化財政資源配置。

（二）“全過程”是從時間上的預算過程進行界定

全過程包括事前、事中和事后。事前包括事前績效評估和確定績效目標；事中包括績效運行監控；事后包括績效評價和結果運用。財政部于2011年7月發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》就已經提出“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”，這是文件最早對預算績效管理全過程的基本界定。

我國預算績效管理發展是從績效評價開始的，但是績效評價結果與預算安排及政策調整的掛鉤機制尚未建立，這也導致各級政府對績效評價結果運用不夠理想，績效評價流于形式，沒有對提升預算績效起到應有的作用。因此，全過程加強了績效評價及其結果的運用，并且強調事前和事中兩個階段，這也說明績效管理不僅注重結果，也注重項目確定和過程監控。事前進行績效評估，對項目必要性、經濟性以及目標的合理性、方案可行性等方面進行論證，將績效管理關口前移，能夠從源頭上防控財政資源配置的低效或無效，更加凸顯績效導向，也能對目標確定和過程監控做好指導。運行監控是對目標實現程度和預算執行進度實行雙監控，可以及時調整預算執行過程中的偏差，避免資源浪費，也可以及時發現和解決運行中的問題，確保財政資金安全高效。

（三）“全覆蓋”是從預算管理范圍上進行界定

全覆蓋是指涵蓋一般公共預算和其他預算在內的績效管理。預算績效管理最初是從一般公共預算開始的，主要因為財政的公共性，似乎公共收支預算與公共財政是正好可以嚴格對應的一對概念，除此之外還有其他預算 （賈康，2001），但公共收支預算受到更多的關注，因此預算績效管理也更偏重一般公共預算，而對政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的績效管理不夠重視。全面實施預算績效管理不僅將四本預算全部納入績效管理，而且提出要加強四本預算之間的銜接，這不僅能夠提高預算績效，也能使預算更加透明。全方位中提出的收支全部納入績效管理在全覆蓋中也重點安排，尤其是對收入績效管理重點關注收入結構、征收效率和優惠政策實施效果。

對全面實施預算績效管理從全方位、全過程和全覆蓋進行界定，能夠實現對預算績效管理形成有力的實踐指導，但是同樣不能忽略推進過程中面臨的難點和障礙。

二、全面實施預算績效管理的難點

（一）預算績效管理理念尚未全面形成

全面實施預算績效管理需要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算管理體系不僅僅是頂層設計，還需要實施過程中各個相關單位、各級政府之間思想統一、協調一致、相互配合相互督促。但是在實踐中，由于涉及面大，而各方面的績效管理理念參差不齊，重視不夠，例如一些地方財政部門已經足夠重視，不僅加強自身的學習認識，而且也在組織本級各個部門進行學習、宣傳、貫徹、落實，但是部分單位對此認識不足，認為預算績效管理主要是財政部門的事情，“重投入輕管理、重支出輕績效”的意識仍然根深蒂固，績效管理理念尚未全面形成，將會制約推進進程。

（二）目標多元化導致績效目標的確定和指標體系構建難度大

績效目標是預算資金計劃達到的產出、效果等量化指標，預算績效管理需要以目標為導向貫穿預算管理的全過程：預算編制時需要申報績效目標，預算執行時根據績效目標進行跟蹤管理，預算完成后對照績效目標進行評價并進行結果反饋和應用?？冃繕斯芾硎强冃гu價向績效管理邁進的關鍵 （劉國永，2014），但是在實施過程中，績效目標的確定難度較大，一是項目的性質不同或者單位的職能、任務不同導致目標多元化，目標難以統一設定，也沒有統一的標準。目標的確定需要考慮項目性質或單位職能的特殊性，不僅要與相關部門的權利、義務和責任相匹配，也要與發展戰略相匹配，這對績效目標編制人員提出相當大的挑戰。二是目標合理量化比較困難，目標的確定必須要利于評價，需要合理進行量化，但是目標多元化，不同的目標需要不同的量化指標，盡管一些文件已經確定一些共性指標，但個性指標沒有統一標準，按照方法要求需要通過對目標分解確定具體指標，如何分解沒有統一方法，這些指標如何量化，量化的指標是否能合理反映目標要求，這些工作仍然需要提升。三是目標多元使得評價指標體系難以統一確定。預算績效評價是對預算目標的實現程度進行評價，需要根據績效目標分解的指標構建的指標體系來完成，由于目標多元化，將目標分解之后的具體指標會倍數增長，大量指標有可能出現重復或矛盾，如何協調是一個較為復雜的系統性問題。項目評價已經較為成熟，而部門評價仍然挑戰較大，這些難點必須充分考慮，有效解決，才能少走彎路。

（三）事前績效評估方優劣勢明顯

前期績效評估是預算績效管理的首要環節，也是政策是否出臺、項目是否上馬的依據和前提。在實施過程中，需要結合預算評審、項目審批等已經開展的工作突出績效導向來進行，這樣就面臨一個選擇，即由誰來進行事前績效評估？如果由項目或政策的主管部門進行評估，是否能夠做到客觀準確，是否能具備理論基礎支撐，是否能做好國內國際經驗借鑒？如果是由第三方機構進行評估，是否具備足夠業務知識、實踐經驗，尤其是越到基層，高質量的評估機構越少，是否能夠結合預算評審、項目審批開展工作？雙方各有優劣，但是如何才能把各自的優勢都發揮出來而把劣勢規避，實現更加有效的事前評估是一個必須應對的困難。同時，績效評估是對政策或項目的實施效果的評估，不應該只評價項目或政策本身的產出效益，也應該重視潛在收益對象的認可度和意愿偏好，只有被認可或偏好的政策項目才能更好地推進，達到預期效果。

（四）結果應用存在掣肘

績效管理不是孤立存在某一個時期，而提升預算績效也是一個不斷糾錯、循序漸進的過程，在這一過程中，必須重視績效評價結果的應用，需要有結果反饋，在下一期的預算編制中結合評價結果來開展。但是在實踐過程中結果應用仍然面臨一定的困難，因為實踐中影響預算編制的因素眾多，應用評價結果做出較大預算調整也比較困難。特別是實行增量預算基礎的預算編制制度，即使有的項目績效評價結果不理想，可以將此項目刪減，但是部門預算總體規模很難受到影響 （萬新全、鄧勤，2017）。因此，結果的應用是一個較為系統的預算管理制度改革，需要很多方面的配合才會見效。

三、全面實施預算績效管理的推進思路

（一）細化獎懲制度以保障推進及影響績效理念

思維觀念的改進是潛移默化的，即使在重大的變革后也需要一段時間的適應，因此預算績效管理思維的轉變與形成也不能要求一蹴而就、一夜轉變，在進行改革的同時也可以通過必要的獎懲制度引導相關各方參與完成必要的任務，經過一段時間之后在思維方式上和工作中形成“路徑依賴”，完成思維觀念的最終轉變。因此，在績效理念尚未牢固樹立的前提下，為了保證全面實施預算績效管理的推進，必須在健全預算績效管理制度的同時，通過獎懲制度實現責任約束和激勵約束，獎懲制度需要繼續完善和細化，需要更加具體，更加具有可操作性。如杭州市將績效考核結果全市通報并量化計入市直單位綜合考評。并且要嚴格執行和長期執行獎懲制度，堅決避免形式化，并輔以培訓、督導來強化認識，避免不良情緒的傳播，才能最終形成績效理念。

（二）根據部門職能分類確定目標和評價指標體系

由于目標多元化，尤其是部門整體的績效管理，在目標的確定和指標體系的構建存在困難，也為績效評價增加難度，當前項目評價已經實行一段時間，也較為成熟，但是部門整體支出績效評價有待進一步完善，尤其是部門整體支出的績效目標還沒有成型概念，分類是對目標細化分解成為具體指標的方法。因此應該根據部門職能的分類，確定相同職能下的目標，并制定較為標準化的職能目標共性指標體系，并匯總部門所有的職能確定總體目標和總體指標體系，豐富和完善可行的個性指標，進而可以根據這一指標體系對部門整體支出績效進行評價。隨著績效管理的深入和經驗的積累，可以更加細化職能，制定標準更具體的指標體系。

（三）多方聯合進行評估并建立評估效果記錄

項目單位和第三方評估機構在事前評估上各有優劣，可以通過多方聯合的方式構建評估工作組，包括財政部門、會計師事務所、項目專業領域的科研機構、大專院校等社會力量，相互協作、互通有無，發揮各自的優勢，規避各自劣勢。并且建立類似于征信記錄一樣的評估效果信用記錄，對相關單位的自評和第三方的評估效果進行匯總和記錄，督促記錄不好的單位做好自評，逐步淘汰表現不佳、成績不好的第三方機構，給予記錄好的第三方機構更多的機會，并通過公開評估效果記錄實現各個機構之間的相互制衡。

（四）通過信息公開促進結果應用和監控

績效評價結果得以應用才能夠真正有效提升預算績效。這一方面需要制度保障，通過建立績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制，保障評價結果能夠被應用；另一方面需要監督機制保障，保障評價結果必須有反饋，必須在預算編制中進行應用，這個監督機制應該通過信息公開來實現，社會不能有效參與預算管理全過程，對預算管理進行監督的直接表現就是預算全過程的信息公開程度不高，人大獲得的預算信息不明細，評判不充分 （劉偉，2007），所以通過信息公開的推進，社會監督和人大監督才能夠實現，更好地對績效評價結果和預算編制進行監督。

信息公開需要一個完備的信息系統（萬新全、鄧勤，2017），可以根據預算績效管理制度的安排，涵蓋目標制定、預算安排、運行監控、績效評價、結果應用等環節的管理流程，將各方面協同一致進行全面監控和數據歸集，從而將信息公開更充分，以便于社會監督，提高績效管理水平，提升預算績效。■